הפקעה חוק התכנון והבניה


השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה:

השאלה הניצבת לדיון בהליך זה הינה – מה דין קרקע שניטלה בכפייה מידי בעליה לצורך מטרה ציבורית במסגרת 'מכר ללא תמורה', כאשר הייעוד הציבורי לא התממש במשך שנים רבות: האם זכאי הבעלים המקורי לקבל את הקרקע בחזרה, ובאילו תנאים? האם נדרש אישור שר הפנים להחזרת הקרקע? האם חייב הבעלים לשלם את ערכה של הקרקע כתנאי להשבתה, והאם עליו לשלם היטל השבחה בגין תכנית משביחה שאושרה לגבי הקרקע עובר להחזרתה?

רקע עובדתי והליכים קודמים

בשנת 1973 רכשו פייזולה ופרזנה אפרמיאן (להלן: אפרמיאן) חלקת קרקע ברעננה הידועה כחלקה 1 בגוש 6583, ששטחה 4,992 מ"ר.

במכתב שנשלח אל אפרמיאן ביום 30.5.1980, הודיע להם מהנדס המועצה המקומית רעננה, כי במסגרת תכנית מפורטת רע/1/166 שטח בן 1,997 מ"ר מחלקתם ה-"מהווים 40% המותרים על פי החוק", מיועד להפקעה. כן הודיע להם על זכותם להגיש התנגדות לתכנית, אולם התנגדות כזו לא הוגשה.

ביום 20.11.1983 פורסמה תכנית בנין עיר לרעננה (תב"ע רע/1/166), במסגרתה הוכרז שטח של 1,819 מ"ר מחלקתם של אפרמיאן כשטח המיועד להפקעה לצורכי ציבור, לשם הקמת בית כנסת (להלן: המקרקעין).

סעיף 14 לתקנון תכנית בנין העיר קבע כי "השטחים בתכנית זו, המיועדים לצרכי ציבור, יופקעו ויירשמו ע"ש הרשות המקומית עפ"י החוק". בתשריט ובטבלאות המצורפות לתכנית מסומן חלק בשיעור 40% מחלקת אפרמיאן כמיועד להפקעה לצורך הקמת 'בנין ציבורי מוצע'. סעיף 16 לתקנון קבע, כי החלקות תאוחדנה ותחולקנה מחדש כפי שנקבע בתשריט, בלוח וברשימה המצורפים לתכנית, וכי "החלוקה החדשה תרשם במשרד ספרי האחוזה בהתאם לסימן ז' מפרק ג' של חוק התכנון והבניה תשכ"ה – 1965, ללא הסכמת הבעלים, או בהסכמתם". לבסוף, הורה סעיף 22 לתקנון כי התכנית תבוצע בתוך 10 שנים מיום אישורה כחוק, וכן כי "שלבי הביצוע של הפקעות השטחים הציבוריים [יבוצעו] תוך 10 שנים".

מנסח הרישום של המקרקעין, אשר נרשמו כחלקה חדשה, חלקה 666, עולה כי בתאריך 19.4.1988 נרשמה חלקה זו בשלמותה על שם עיריית רעננה. תחת הכותרת 'מהות הפעולה' נרשם: 'מכר ללא תמורה'.

ביום 6.1.1991 ניתן היתר לבניית בית כנסת על המקרקעין, אולם, בסופו של דבר, בנייתו לא יצאה אל הפועל.

בשנת 1997 עתרו אפרמיאן לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, בבקשה כי יורה על ביטול ההפקעה והחזרת המקרקעין לידיהם. בפסק הדין שניתן ביום 23.2.1998 (הנשיא א' גורן), קבע בית המשפט כי אין לבטל את ההפקעה, וזאת משני נימוקים: ראשית, אפרמיאן לא הגישו התנגדות לתכנית במהלך אישורה, ולא 'התעוררו' אלא שנים ארוכות לאחר מכן, ככל הנראה מפני שנהנו מתכנית זו משהיא איפשרה להם לבצע בניה על המקרקעין שנותרו בידם. שנית, על פי התכניות שהיו בתוקף בעת הדיון בעתירה, החלקה יועדה עדיין לצורכי ציבור, והעיריה והוועדה המקומית לתכנון ובניה שקדו על הכנת תכנית מתאר חדשה לעיר. העתירה נדחתה, אפוא, אולם בית המשפט העיר, כי אף שהצדדים לא הבהירו מה היו ההליכים התכנוניים שננקטו לביצוע ההפקעה, מהחומר עולה כי בוצעה פרצלציה של השטח, ובגדרה הוקצו שטחים לצורכי ציבור, ושונה ייעודה של החלקה לבניה ציבורית. בית המשפט הוסיף והעיר כי "אם תחלופנה מספר שנים נוספות והרשויות לא תנקוטנה צעדים להגשמת התכניות החלות בחלקה, יהיה אפשר לשקול האם יש בכך להראות, כי הן זנחו את כוונתן לממש את התכנית..." (להלן: פסק הדין הראשון).

לאחר מתן פסק הדין הראשון, וחרף חלוף הזמן, לא נתממשה מטרת ההפקעה, והצדדים לעתירה הראשונה פנו שנית לבית המשפט באותו הרכב, בבקשה מוסכמת לחדש את הדיון בעתירה, וליתן פסק דין מתוקן, בו יורה בית המשפט על החזרת רישום החלקה על שם אפרמיאן. בבקשה צויין, כי בהסכמת הצדדים, לאחר שהקרקע תירשם על שם אפרמיאן, הם יוכלו להגיש לאישור תכנית לשינוי ייעוד החלקה על פי סעיף 61(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), כשכל הוצאות התכנון המחודש יחולו עליהם. על יסוד הבקשה והסכמת הצדדים, נתן בית המשפט המחוזי (הנשיא א' גורן) ביום 20.6.2004, פסק דין משלים, ובו הורה לעיריה ולוועדה המקומית להחזיר את רישום הזכויות בחלקה משם העיריה לשמם של אפרמיאן (להלן: פסק הדין המשלים).

עם מתן פסק הדין המשלים, פנו העיריה והוועדה המקומית לתכנון ובניה (להלן: גורמי העיריה) אל הממונה על המחוז במשרד הפנים במטרה לברר האם נדרש אישורו של שר הפנים להעברת הזכויות בקרקע לאפרמיאן. המחלקה המשפטית במשרד הפנים הודיעה כי השבת הנכס לאפרמיאן טעונה, אכן, אישור שר הפנים, על פי סעיף 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), אך נוכח העובדה כי מדובר במקרה פשוט, הליך האישור צפוי להיות קצר.

בינתיים, יזמו אפרמיאן תכנית אשר במסגרתה שונה ייעוד הקרקע מייעוד ציבורי לייעוד למגורים, וזו נתאשרה ופורסמה ביום 27.3.2006 (רע/1/166/יג', י"פ 5511).

ביום 6.8.2006 הודיע היועץ המשפטי של משרד הפנים למנהלת מחלקת הנכסים בעיריית רעננה כדלקמן:

"לאור מכתבך, בו הוברר כי החלקה המדוברת הועברה במסגרת מכר לא תמורה ולא באמצעות הפקעה, נשקל הנושא לגופו ועמדתנו היא כדלקמן:
העברת הקרקע מתבססת על סעיף 195 לחוק התכנון והבניה. סעיף זה מזכה את הבעלים או חליפיהם לרכוש את הקרקע.
משכך, נבקש כי תומצא לנו חוות דעת שמאית שבה יקבע גובה התמורה – מלוא ההשבחה בגין השינוי של יעוד הקרקע משב"צ לאיזור מגורים ב' (ולא היטל השבחה).
לאור האמור, נבקש מסמך המסדיר את העברת הקרקע והתמורה.
בנוסף, יש להעביר טופס מהנדס מעודכן לאור שינוי היעוד".

לאור תוכן מכתב זה, פנו אפרמיאן פעם נוספת לבית המשפט המחוזי, והפעם בבקשה למתן הוראות כנגד העיריה, הוועדה המקומית ומשרד הפנים שצורף להליך. בטיעוניהם, התייחסו צדדים אלה לשאלות הבאות: איזה מבין הסעיפים – 195 או 196 לחוק התכנון והבניה – חל על ענין זה; האם נדרש אישור שר הפנים על פי סעיף 188 לפקודת העיריות להעברת הקרקע לאפרמיאן? והאם נדרשים אפרמיאן לשאת בתשלום כלשהו בתמורה לקבלת הקרקע, ואם כן – מה שיעורו?

בהחלטה מנומקת מיום 30.4.2008, קבע בית המשפט (הנשיא א' גורן), כי הוראת סעיף 195 לחוק התכנון והבניה אינה חלה על נסיבות ענין זה שכן אותה הוראה מדברת בהפקעה בתמורה ואילו ענייננו כאן נסב על מכר ללא תמורה, שכמוהו כהפקעה ללא פיצויים. עניינה של הפקעה ללא פיצוי מוסדר בסעיף 196 לחוק, שהוא הקרוב יותר לענין זה על אף שאינו חופף ביסודותיו באופן מלא לנסיבותיו. בית המשפט הוסיף, כי אין לקבל את טענת משרד הפנים לפיה סעיף 188 לפקודת העיריות מחייב את קבלת אישורו של שר הפנים להחזרת המקרקעין לבעלים, שכן את ההוראה הזו יש לפרש בצמצום, ולהחילה על עסקאות בעלות אופי מסחרי בלבד, כאשר תכלית האישור נועדה לבחון את כדאיות העיסקה מבחינת הרשות המקומית והאינטרס הציבורי. לעמדת בית המשפט, הוראה זו אינה רלבנטית לחזרה מהפקעה שלא שולמו בגינה פיצויים. בית המשפט פסק, אפוא, כי פסק הדין המשלים יעמוד בעינו.

על החלטה זו נסב הערעור שלפנינו.

הטענות בערעור

הטענות בערעור מופנות בעיקרן לשאלה איזו משתי ההוראות בחוק התכנון והבניה חלות על ענייננו – זו שבסעיף 195 או זו שבסעיף 196 לחוק. חשיבות השאלה נובעת מכך שכל אחת מהוראות אלה כרוכה בשוני מבחינת התנאים הנדרשים לצורך החזרת המקרקעין. מאחר שאף אחת משתי הוראות חוק אלה אינה מתאימה במלוא תנאיה לנסיבות המקרה שלפנינו, המחלוקת נסבה על השאלה איזו משתי ההוראות הולמת יותר את ענייננו, וראויה לחול עליו, בשינויים המתחייבים, ומה הפועל היוצא מכך מבחינת התנאים המוקדמים להחזרת הקרקע לאפרמיאן.

לצורך הענין יובהר כי סעיף 195 לחוק מדבר בדין מקרקעין שנרכשו בתמורה בביצוע תכנית, בין על פי הסכם ובין בהפקעה ששולמו בגינה פיצויים. הוא קובע, כי אם שונה ייעודם של המקרקעין מייעוד ציבורי לייעוד אחר, מותר לרשות לעשות בהם דיספוזיציה באישור שר הפנים בהתייעצות עם הוועדה המחוזית. אולם זאת, בכפוף למתן הזדמנות לבעלים המקורי לרכוש את המקרקעין בחזרה במחיר שלא יעלה על הסכום שבו הם נרכשו ממנו, בצירוף שווי של כל השבחה הנובעת מהתכנית.

סעיף 196 חל על מקרקעין שהופקעו ללא תשלום פיצוי, וייעודם שונה לייעוד ציבורי המחייב תשלום פיצוי. נקבע בו שבנסיבות אלה, על הוועדה המקומית לשלם פיצוי לבעל הזכויות המקורי בקרקע, או אם רצה בכך – תחזיר לו את המקרקעין שהופקעו.

טענות המערער

הממונה על המחוז במשרד הפנים, המערער על החלטת בית המשפט קמא, טוען כי יש להחיל על אפרמיאן את סעיף 195 לחוק התכנון והבניה על דרך ההיקש. לטענתו, ראשית, ניתן לומר כי הלקיחה של הקרקע נעשתה במקרה זה בתמורה, שכן בית המשפט קמא קבע כי התכנית היטיבה עם אפרמיאן, גם אם לא בדרך של מתן תמורה כספית. אולם, גם בהנחה כי לא ניתנה לאפרמיאן כל תמורה בעד המקרקעין, אלא הם נלקחו מהם במכר ללא תמורה, עדיין הוראות סעיף 195 קרובות יותר במהותן לענין הנדון. על פיו, כאשר תם הצורך הציבורי, והייעוד של המקרקעין הופך להיות ייעוד פרטי, קמה לבעלים המקורי זכות ראשונים לרכוש את הקרקע מחדש, בכפוף למספר תנאים, ובהם החובה לקבל את אישור שר הפנים לרכישה, וכן תשלום מחיר שלא יעלה על התמורה בה נרכשו מידי הבעלים, בצירוף שווייה של כל השבחה הנובעת מהתכנית החדשה. ככל שלא שולמה תמורה לבעלים בעת הנטילה, מחיר הרכישה מחדש של הקרקע בידי הבעלים יעמוד על אפס, אלא שיהא עליו לשלם את שווי ההשבחה הנובעת מהתכנית. הוראות אלה מתאימות, על פי רוחן, לענייננו. סעיף 196 אינו חל על הענין שכן הוא מדבר בשינוי ייעוד המקרקעין מייעוד ציבורי אחד לייעוד ציבורי אחר המחייב תשלום פיצוי לבעלים, וזה אינו המקרה בענייננו שבו חל שינוי בייעוד המקרקעין מייעוד ציבורי לייעוד פרטי. כן נטען, כי לא יתכן כי החזרת הקרקע לבעלים לא תלווה בחיוב בנשיאה בתשלום בגין השבחת הקרקע בעקבות שינוי הייעוד – תוצאה שהיתה מתרחשת אילו הוחלה על הענין הוראת סעיף 196. ויתור על חיוב הבעלים לשאת בעלות ההשבחה תביא להתעשרות שלא כדין של בעל המקרקעין, הנהנה מהשבחת התכנית בלא תשלום כלשהו בעבורה.

המערער מוסיף, כי משחלה בענייננו הוראת סעיף 195 לחוק, נדרש אישור שר הפנים כתנאי להחזרת הקרקע לבעלים. בהקשר זה נטען, כי יש לתת פירוש רחב להוראה בסעיף 188 לפקודת העיריות, המחייבת אישור השר לכל "עשייה במקרקעין", בין אם הועברו בתמורה ובין אם לאו. תכלית הפיקוח של השלטון המרכזי על עסקאות מקרקעין של הרשות המקומית מצדיקה את החלת חובת האישור גם בנסיבות מקרה זה.

עוד מתייחס המערער לפגמים שנפלו בהליך הדיוני בבית משפט קמא. ראשית, נטען כי, מאחר שנדרש אישור שר הפנים להחזרת המקרקעין לבעלים, ההליך אמור היה להתקיים בבית המשפט הגבוה לצדק בהתאם לפריט 8 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי משפט לעניינים מינהליים). כן נטען, כי ההליך שבמסגרתו ניתן פסק הדין המשלים חרג מסדרי הדין המקובלים. זאת, מן הטעם כי פסק הדין הראשון שניתן הפך חלוט, ולפיכך לא ניתן היה לחזור ולפנות בחלוף 6 שנים בבקשה לתיקון פסק הדין בהתבסס על שינוי נסיבות, בגדרו של אותו הליך דיוני ובפני אותו הרכב. שינוי התוצאה של פסק הדין הראשון נוכח ההתפתחויות המאוחרות שארעו, אינו בגדר תיקון טעות על פי סעיף 81 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984. אפשר, שניתן היה להגיש עתירה חדשה לאור שינוי הנסיבות, אך לא ניתן היה לשנות את פסק הדין הראשון באופן בו הדבר נעשה. לפיכך, גם מטעם דיוני זה נתבקש לבטל את החלטת בית משפט קמא.

טענות המשיבים

אפרמיאן טוענים, כי הוראת החוק שיש להחילה על ענייננו היא זו שבסעיף 196 לחוק, בהיותה קרובה ביותר בלשונה וברוחה לנסיבות מקרה זה. סעיף 196 עוסק בהפקעה שלא שולמו בגינה פיצויים, כאשר הייעוד הציבורי שלשמו בוצעה שונה לייעוד ציבורי אחר. המקרה הנדון עוסק במכר ללא תמורה שהייעוד הציבורי שלשמו נעשה נכשל. למרות שמדובר כאן במכר ללא תמורה ולא בהפקעה, ועל אף שהייעוד הציבורי במקרה זה שונה לייעוד שאינו ציבורי, הוראות סעיף 196 הולמות ומתאימות למקרה זה, שענייננו נטילה שלא בתמורה, יותר מאלה שבסעיף 195 העוסקות בנטילה בתמורה. כן נטען, כי אין מקום להתנות את החזרת הקרקע לבעלים באישור שר הפנים, בין מאחר שסעיף 196 לחוק התכנון והבניה אינו דורש זאת, ובין מאחר שסעיף 188 לפקודת העיריות אינו חל, על פי הרציונל הטמון בו, על החזרת מקרקעין שנלקחו בכפייה, שהרי אין מדובר ב"עיסקה" רצונית של הרשות המקומית שרק היא מחייבת את אישור השר.

אפרמיאן מוסיפים עוד בהקשר זה כי המערער, הממונה על המחוז, הוא הגורם המוסמך מטעם שר הפנים לאשר עסקאות מכח סעיף 188 לפקודת העיריות, והוא עצמו משמש גם יושב ראש הוועדה המחוזית אשר אישרה את שינוי תכנית בנין העיר והחזרת הקרקע לידיהם. בנסיבות אלה, ניתן למעשה ובעקיפין, גם אישור מפורש של הגורם המוסמך מטעם שר הפנים להחזיר את הקרקע לידיהם, גם אם הדבר לא נדרש מכח החוק.

אפרמיאן מבקשים לדחות את טענות המערער בנוגע להעדר סמכותו העניינית של בית המשפט קמא להכריע בענין, ובדבר הפגמים הדיוניים שנפלו בהליך. בהתייחס לשאלת היטל ההשבחה, מצהירים אפרמיאן כי, ככל שקיימת השבחה בקרקע במעבר שבין הייעוד הציבורי של הקרקע לבין שינוי הייעוד למגורים, הם ישאו בנטל היטל ההשבחה הנדרש. זאת, להבדיל מההשבחה הנדרשת בהחזרת קרקע על פי סעיף 195 לחוק התכנון והבניה.


גורמי העיריה טוענים, כי החלטתם להחזיר לאפרמיאן את הקרקע לאחר שלא עשו בה שימוש ציבורי במשך כ-5 שנים לאחר מתן פסק הדין הראשון, מתיישבת עם חובת ההגינות של הרשות המינהלית, ועם חובתה לכבד את זכות הקנין של הפרט. לטענתם, אפילו אם יש צדק בטענה כי נדרש אישור שר הפנים להחזרת הקרקע מהרשות המקומית לאפרמיאן, הרי שבבואו לאשר החזרת קרקע שהופקעה בעבר ללא תשלום פיצויים וללא תמורה, שיקולי השר צריכים להיות שונים מאשר אלה המתייחסים לעיסקה רצונית במקרקעין של רשות מקומית. מעבר לכך, הממונה על המחוז עצמו המשמש נציג השר גם לצורך אישור עיסקאות, אישר את שינוי ייעוד המקרקעין מייעוד ציבורי לייעוד למגורים, אשר איפשר את החזרת הקרקע לאפרמיאן, וזאת עשה בכובעו כיושב ראש הוועדה המחוזית. בעשותו כן, הוא הסתמך על שיקולים שונים, וביניהם, על השיקול כי לעיריה אין צורך בקרקע למטרה ציבורית, משהקרקע 'כלואה' בין קרקעות פרטיות, ואינה מתאימה לבניה ציבורית, ונוכח העובדה כי דרך הגישה היחידה לחלקה היא דרך חלקות אחרות שבבעלות אפרמיאן. על אף כל אלה, המערער ביקש להפעיל אמצעי פיקוח במקרה זה, על דרך העלאת דרישה כספית מאפרמיאן, שמשמעה תשלום מלוא שווי ההשבחה כתנאי להשבת הקרקע, וגישה זו אין לקבל. עמדת גורמי העיריה היא כי חל על הענין סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, בהתאמות הנדרשות, ואין חובה לקבל את אישורו של שר הפנים להחזרת הקרקע. עוד נטען, כי הממונה על המחוז, בהשתהותו, גרם לעיכוב ברישום המקרקעין על שם אפרמיאן, וכתוצאה מעיכוב זה אושר בינתיים שינוי התכנית, והקרקע הושבחה כשהיא עדיין בבעלות הרשות המקומית. עקב כך נוצר קושי לחייב את אפרמיאן בהיטל ההשבחה. גורמי העיריה מבקשים, אפוא, לחייב את אפרמיאן בהיטל השבחה, להבדיל ממלוא שווי ההשבחה, בגין שינוי ייעוד המקרקעין שבבעלותם משטח בנין ציבורי לשטח מגורים לבניית 5 יחידות קוטג' על פי תכנית רע/1/166/יג.

הכרעה

הענין שלפנינו מעלה שאלות במישור הדיוני ובמישור המהותי כאחד.

במישור הדיוני, עולה השאלה האם ההליך שננקט על ידי בית משפט קמא במתן פסק הדין המשלים, ובמתן פסק הדין הנוסף בבקשה למתן הוראות, מתיישב עם סדרי הדין המקובלים, ומה הפועל היוצא מכך ביחס לתקפות פסק הדין נשוא הערעור.

במישור המהותי, השאלה היא מה דין יש להחיל על קרקע שנלקחה בכפייה על ידי רשות מקומית מכח חוק התכנון והבניה בדרך של 'מכר ללא תמורה', כאשר הייעוד הציבורי שלשמו נעשתה הנטילה לא מומש: האם עומדת לבעלים המקורי זכות לקבל את הקרקע בחזרה לידיו, ואם כן – באילו תנאים? האם נדרש אישור שר הפנים להחזרת הקרקע לבעלים מכח סעיף 188 לפקודת העיריות? ומהם תנאי ההחזרה מבחינת חובת תשלום של הבעלים המקורי לרשות המקומית – בין תשלום בגין שווי הקרקע, בין תשלום מלוא ההשבחה על הקרקע, ובין תשלום היטל השבחה בגין התכנית החדשה המשביחה את הנכס, ששיעורו עומד על מחצית ההשבחה?

נדון בהיבטים אלה, אחד לאחד.

ההיבט הדיוני

ההליך הדיוני שננקט בענייננו בידי בית משפט קמא אינו שגרתי, והוא מעלה שאלה באשר למידת התאמתו לסדרי הדין המקובלים בהליכים אזרחיים ומינהליים.

ההליך הראשון התנהל בשנת 1997, והסתיים בפסק דין מיום 23.2.1998. הוא עסק בשאלה האם דרישת אפרמיאן להחזרת הקרקע אליהם מפאת אי-הגשמת הייעוד הציבורי הינה מבוססת מבחינה משפטית. בית המשפט קמא בחן שאלה זו, והגיע למסקנה כי, בנתונים שהוצגו לפניו, לא הונח בסיס מספיק לטענה כי הייעוד הציבורי שלמענו נלקחה הקרקע נכשל; לאור זאת הוחלט כי, בנסיבות הענין כפי שהיו אותה עת, אין לבטל את הנטילה. עם זאת, בית המשפט הוסיף כי אם בחלוף מספר שנים, הרשויות לא תנקוטנה צעדים להגשמת התכנית החלה על השטח, ניתן יהיה לחזור ולבחון אם הן זנחו את כוונתן לממש את תכניתן לבנות במקום מבנה ציבור. במתן פסק דין זה, באה המחלוקת נשוא אותו הליך לידי מיצוי, נכון לשעתה.

חרף זאת, שש שנים מאוחר יותר, בשנת 2004, הגישו אפרמיאן מצד אחד, וגורמי העיריה מצד שני, בקשה בהסכמה ל"חידוש הדיון בעתירה ולמתן פסק דין מתוקן". הבקשה הוגשה במסגרת אותו הליך שבו ניתן פסק הדין הראשון, ובה נתבקש להעביר את רישום הבעלות בקרקע משם עירית רעננה לשם אפרמיאן. פסק דין משלים ברוח זו ניתן על יסוד הסכמת הצדדים בידי הנשיא גורן ביום 20.6.2004.

בשנת 2007, במסגרת אותו הליך המתייחס לפסק הדין הראשון, הגישו אפרמיאן בקשה למתן הוראות, שעניינה הטלת חובה על גורמי העיריה לרשום את הקרקע על שמם, בטענה כי אין מקום לדרישה לקבלת אישור שר הפנים להחזרת הקרקע, וכי חלה על הענין הוראת סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, בשינויים המתחייבים. לטענת אפרמיאן כעולה מן הבקשה, התנהגות העיריה גובלת בביזוי בית המשפט בכך שהיא אינה מבצעת את חובתה על פי פסק הדין המשלים להעביר את רישום הבעלות בקרקע על שמם. בית משפט קמא דן בבקשה למתן הוראות, וקבע את אשר קבע ביחס לשאלת הצורך באישור שר הפנים להחזרת הקרקע, ולענין התשלומים הנדרשים מאפרמיאן בקשר להחזרת הקרקע, בהתייחס לסעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבניה.

בנסיבות המתוארות, לא מצאתי פגם מהותי בהליך הדיוני שהתנהל, שיש בו כדי לפסול את ההליך ולהביא לביטולו. אמנם נכון הוא, כי במתן פסק הדין הראשון מוצתה המחלוקת בין הצדדים באותו הליך, וראוי היה כי מתן "פסק הדין המשלים" שניתן בהסכמת הצדדים ישתבץ אל תוך מסגרת הליך דיוני חדש ונפרד, ולא כהמשך ישיר להליך הקודם שהסתיים. אולם גם אילו בקשתם המוסכמת של אפרמיאן וגורמי העיריה היתה מוגשת במסגרת הליך חדש, יש להניח כי התוצאה היתה זהה לזו שנתקבלה בפועל בענייננו – קרי: מתן תוקף של פסק דין להסכמת אותם צדדים להעברת רישום הזכויות בקרקע משם העיריה לשם אפרמיאן. משכך, מתן פסק הדין המשלים נפגם, לכל היותר, בפגם טכני שלא גרם לעיוות מהותי. לאור זאת, אין לראות בפגם הדיוני האמור משום פסול הפוגע בתוקפו של ההליך (השוו: תקנות 524 ו-526 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984; ותקנה 20 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2001). יש עוד לזכור, כי במישור הענייני, בנקיטת הליך מוסכם למתן פסק הדין המשלים הגשימו הצדדים, למעשה, את ציפיית בית המשפט בסיום פסק דינו הראשון לפיה, אם לא תמומשנה התכניות לבניית מבנה ציבור בקרקע בתוך זמן סביר, תקום חובה על הרשות להשיב את הקרקע לבעליה המקוריים.

משניתן פסק הדין המשלים כפי שניתן, רק מהלך טבעי הוא כי משהוא לא בוצע בידי העיריה, נקטו אפרמיאן בהליך בקשה למתן הוראות כדי להביא לביצועו, וזאת בדומה להליך של בזיון בית משפט, המוגש לאותה ערכאה שנתנה את פסק הדין, ובגדרו של אותו הליך שבו ניתן פסק הדין, שאת הוראותיו נטען כי אין מקיימים.

אין מקום לקבל את טענת המערער בדבר העדר סמכות עניינית לבית משפט קמא לדון בהליך למתן הוראות בהיותו נסב על שאלת הצורך באישור שר הפנים, להעברת הקרקע לבעלים, וזאת על רקע פריט 8 לתוספת לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים. נושא ההתדיינות בין הצדדים ביחס לביצוע פסק הדין המשלים התרחב הרבה מעבר לסוגיית הנחיצות באישור שר הפנים להחזרת הקרקע, ועיקרו נגע למכלול התנאים הנדרשים להחזרת הקרקע לבעלים במכר כפוי ללא תמורה שמטרתו הציבורית נכשלה מבחינת יחסי העיריה והבעלים המקוריים. ההתדיינות היוותה גם המשך ישיר לפסק הדין המשלים במסגרת בקשת הבעלים המקורי לביצועו. מעבר לכך, כפי שיוסבר להלן, לא נדרש בענייננו אישור שר הפנים להחזרת הקרקע. לאור כל אלה, דין הטענה כי בית המשפט קמא משולל סמכות עניינית לדון בהליך, להידחות.

הטענות במישור הדיוני נדחות, אפוא.

ההיבט המהותי

השאלה המרכזית העומדת לדיון בהיבט המהותי היא מהם התנאים המוקדמים להחזרת קרקע אשר נלקחה על ידי הרשות בכפייה מבעליה במסגרת חוק התכנון והבניה בדרך של מכר ללא תמורה, כאשר המטרה הציבורית הכרוכה בנטילה נזנחה. לשאלה זו שני היבטים עיקריים: האחד – מהם התנאים הכספיים שעל הבעלים לקיים, אם בכלל, כדי לקבל את הקרקע בחזרה, ובהם, תשלום תמורה עבור החזרת הנכס, ותשלום השבחה או היטל השבחה בגין השבחתו? והשני – האם נדרש אישור שר הפנים כתנאי להחזרת הקרקע – בין מכח סעיף 188 לפקודת העיריות, ובין מכח סעיף 195 לחוק התכנון והבניה?

נציין, כי, במישור העובדתי, הקרקע בינתיים הוחזרה לבעליה, ונרשמה על שמם, וזאת לאחר שאושרה תכנית לשינוי ייעוד הקרקע מייעוד ציבורי לייעוד למגורים. הליך לבירור שאלת חובת תשלום היטל השבחה בגין שינוי הייעוד שהתקיים בערכאה אחרת נמחק, ושאלה זו נותרה פתוחה.

"מכר ללא תמורה" – "בן בלי בית"

המפתח למענה לשאלות העולות בהליך זה הוא – מה הדין החל על נטילת קרקע בכפייה מבעליה, על דרך של מכר ללא תמורה, לצורך הגשמת ייעוד ציבורי שנזנח כעבור שנים. בענייננו, הלקיחה בידי הרשות נעשתה במסגרת תכנית בנין עיר על פי חוק התכנון והבניה, כאשר המטרה הציבורית נועדה במקורה לבניית בית כנסת במקום. חלפו שנים רבות מאז פרסום התכנית ב-1983, ומאז רישום הלקיחה על שם העיריה במרשם המקרקעין ב-1988, אך הבנין לא נבנה, והמטרה הציבורית לא מומשה. בשנת 2004 הודתה העיריה כי הייעוד הציבורי שוב לא יתממש, והסכימה להחזיר את הקרקע לבעליה. רשויות התכנון אישרו תכנית המסבה את הייעוד הציבורי של הקרקע לייעוד לבניה למגורים.

חוק התכנון והבניה אינו קובע הסדר סטטוטורי מפורש המתאים במישרין לנסיבות המתוארות של לקיחת קרקע בכפייה בידי הרשות המקומית בדרך של 'מכר ללא תמורה', כאשר הייעוד הציבורי של הלקיחה נזנח, והוסב לייעוד שאינו ציבורי. שאלה היא, אפוא, מה הדין החל ביחס לעצם חובת הרשות להחזיר את הקרקע לבעליה, בנסיבות המתוארות, ומהם התנאים הנילווים להחזרה כזו.

בית המשפט קמא, בדונו בשאלה זו, ניסה לשבץ את נתוניו של מקרה זה לאחת משתי הוראות החוק – בין סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, העוסק בדין מקרקעין שנרכשו בתמורה, על פי הסכם או בהפקעה, וייעודם שונה לייעוד פרטי, ובין סעיף 196 לחוק זה, העוסק בדין מקרקעין שהופקעו על פיו ללא פיצויים, וייעודם שונה לייעוד המחייב פיצויים, קרי: לייעוד ציבורי אחר, המחייב תשלום תמורה לבעלים. אולם, כפי שיתבהר בהמשך, אף אחת משתי הוראות חוק אלה אינה מתאימה על פי מידותיה המדויקות לנסיבות הענין שלפנינו, העוסק במכר ללא תמורה שבוצע בכפייה לצורך ייעוד ציבורי שנזנח, כאשר הייעוד הציבורי הוסב בתכנית חדשה לייעוד למגורים.

מהם, אפוא, המקורות המשפטיים שמהם ניתן לדלות את הכללים שיש להחילם על מצב משפטי זה, שאינו מוסדר במישרין בחוק?

התשובה לכך היא, כי בהעדר הסדר סטטוטורי המתאים למערכת הנתונים המוגדרת שלפנינו, יש לדלות את עיקרי הדין בראש וראשונה מהעקרונות הכלליים של השיטה. שנית, יש להתייחס להסדרים סטטוטוריים דומים, ולדלות מהם את הרציונל של המחוקק הטמון בהם לצורך פתרון ענייננו. סעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבניה, אף שהם אינם חלים כלשונם על מקרה זה, עשויים לשמש, על דרך ההיקש, מקורות חשובים לאיתור הדין שיש להחיל על ענייננו.

נבחן את השאלה הכללית הקשורה בחובת ההחזרה של קרקע שניטלה על ידי הרשות מהפרט בכפייה וללא תמורה, עם זניחת הייעוד הציבורי; את התנאים הכספיים להחזרה, ככל שישנם כאלה; ואת שאלת הצורך באישור שר הפנים להחזרת הקרקע כאמור.

חובת ההחזרה של קרקע שניטלה מבעליה בכפייה וללא תמורה עם כשלון המטרה הציבורית

טובת הכלל מחייבת לעיתים נטילה כפויה של רכוש הפרט לצורכי הציבור. דיני הנטילה השלטונית של מקרקעין קובעים את התנאים והאופנים שבהם תותר פגיעה בזכות הקנין הנתונה לפרט, על היבטיה הכלכליים והרגשיים של פגיעה זו, לצורך הקמה ופיתוח של תשתיות לטובת הכלל (בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309, 319 (1996)).

בפסיקתו מזה שנים רבות, עמד בית משפט זה על חשיבותה הרבה של זכות הקנין כזכות יסוד של הפרט, וזאת עוד בטרם עוגנה זכות זו בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו כזכות בעלת מעמד חוקתי (בג"ץ 75/57 קלמס נ' הוועדה המקומית לבניה ותכנון ערים ת"א-יפו, פ"ד יא(2) 1601, 1608 (1957) (להלן: ענין קלמס)). גם אם בשל פיסקת שמירת הדינים שבסעיף 10 לחוק היסוד, אין לבחון את תקפותם של דינים ישנים על פי אמות המידה של פיסקת ההגבלה, קיומו של חוק היסוד מקרין על פרשנותם של דינים אלה, לאור מעמד העל שניתן לזכות הקנין בגדרו (ע"א 377/79 פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן, פ"ד לה(3) 645, 656 (1981); דנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68, 8385 (1995) (להלן: ענין נוסייבה); בג"ץ 3956/92 מקור הנפקות וזכויות בע"מ נ' ראש הממשלה, פסקה 6 (לא פורסם, 22.12.1994)). הקרנה זו משתקפת במישרין בכללים הנוגעים לנטילת קניינו של הפרט בכפייה לצורכי ייעוד ציבוריים על פי החוקים השונים העוסקים בכך, וחוק התכנון והבניה ביניהם.

ככל מעשה מינהלי הפוגע בזכות יסוד של הפרט, כך גם הפקעת מקרקעין בידי רשות ציבורית חייבת להתבצע בהתאם לכללי המשפט המינהלי, ובהם – דרישת המידתיות. לפיכך, על אמצעי ההפקעה לשרת את המטרה שלשמה הוא ננקט; כן נדרש שימוש באמצעי הפחות פוגעני להשגת המטרה, על ידי פגיעה בזכות הקנין אך במידה המינימלית ההכרחית להשגת הצורך הציבורי; ומתחייב קיומו של יחס ראוי ומאוזן בין התועלת לציבור לבין הפגיעה הנגרמת לאזרח כתוצאה מן ההפקעה (בג"ץ 307/82 לוביאניקר נ' שר האוצר, פ"ד לז(2) 141, 146147 (1983) (להלן: ענין לוביאניקר); דברי השופטת דורנר בענין נוסייבה, בעמ' 88; ע"א 396/98 מדינת ישראל נ' פז חברת נפט בע"מ, פ"ד נח(3) 145, 150153 (2004); בג"ץ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 633 (1994)).

נוכח מעמדה החשוב של זכות היסוד לקנין הנתונה לאדם, ונוכח דרישת הדין כי הפגיעה בזכות זו תהא מידתית, דרך כלל, אין להפקיע מקרקעין לצורכי ציבור בלא מתן פיצוי הוגן לבעליהם, בין בעין, ובין בכסף (סעיף 3(ד) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות); יצחק זמיר הסמכות המינהלית א 266 (מהדורה שנייה, 2010) (להלן: זמיר); ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא, פ"ד מו(4) 627, 639642 (1992) (להלן: ענין פרי הארץ); עע"מ 4955/07 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' קרן תורה ועבודה, פסקאות 4246 (לא פורסם, 26.10.2010)). לקיחה בכפייה של קנין הפרט בלא תמורה נתפסת כחריג שאינו משקף את הכלל.


מהותה של זכות הקנין כזכות חוקתית הובילה לגיבוש העקרון כי משהמטרה הציבורית לשמה הופקעו המקרקעין שוב אינה מתקיימת, תתבטל עימה ההפקעה. חוקיותה של הפקעה כפופה לקיומו של צורך ציבורי מתמשך בקרקע לכל אורך חייה של ההפקעה, וצורך זה אינו מצטמצם לנקודת הזמן ההתחלתית של ההפקעה בלבד. כאשר חדלה המטרה הציבורית להתקיים, מתבטלת ההפקעה, וככלל, בעל המקרקעין המקורי זכאי להשבת המקרקעין לידיו, או לחילופין, לפיצוי בשוויה. כך נפסק בבית משפט זה בענין קרסיק (בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625, 653 (2001) (להלן: ענין קרסיק); ראו גם: יצחק קלינגהופר "צמידות של קרקע מופקעת לייעודה" עיוני משפט ב 874 (תשל"ב-תשל"ג), 876; עע"מ 3202/05 עירית רמת השרון נ' גנין, פסקאות 1115 (לא פורסם, 9.6.2010)).

שאלות שונות הושארו בלא הכרעה בענין קרסיק, ובכללן, בין היתר, שאלת מועד תחילת תחולתה של ההלכה שנקבעה באותו ענין; וכן – מה ההשלכה של תשלום פיצויים לבעלים במועד ההפקעה על קיום זיקתו הנמשכת למקרקעין ועל זכותו להחזרת הקרקע עם פקיעת הצורך הציבורי בה; האם, ובאילו תנאים, תהא רשות מפקיעה רשאית לעשות שימוש במקרקעין מופקעים למטרה ציבורית השונה מן המטרה לשמה הופקעו, והאם ובאילו תנאים היא חייבת להודיע על כך לבעלים המקורי; וכן, האם במצבים מסוימים נכון יהיה לקבוע כי זיקתו של בעל המקרקעין המקורי אל הקרקע פקעה או התיישנה, וכי לאחר פרק זמן מסוים אשר במהלכו החזיקה הרשות במקרקעין, היא תהא רשאית לנהוג בהם מנהג בעלים ולהשתמש בהם אף למטרה שאינה ציבורית, או למוכרם לצד שלישי (ענין קרסיק, החלטה מיום 24.7.2002).

חרף השאלות שנותרו להכרעת המחוקק בהלכת קרסיק, העקרון הרחב שהתקבל בהלכה הפסוקה הוא כי כאשר תם הצורך הציבורי במקרקעין, או כאשר הרשות הציבורית מבקשת לשנות את ייעוד הקרקע לייעוד שאינו ציבורי, קמה לבעלי המקרקעין המקוריים, במישור העקרוני, זכות להשבת הקרקע או שווה ערכה לידיהם (דפנה לוינסון-זמיר "ההגנה החוקתית על הקנין ודיני הפקעת מקרקעין" מחקרי משפט לכבודו של יהושע ויסמן 375, 381386 (שלום לרנר ודפנה לוינסון-זמיר עורכים, 2002)).

מקורות חקיקתיים שונים מקנים לרשויות ציבוריות סמכות ליטול מקרקעין של הפרט בנטילה כפויה לקיום צורכי ציבור. לעיתים קיימת חפיפה מסוימת בין המקורות החקיקתיים השונים, והרשות רשאית לבחור את דבר החקיקה המשרת את עניינה בדרך הנאותה ביותר בנסיבות הענין, בכפוף לעקרונות המשפט המינהלי בדבר הפעלת סמכות באופן שאינו פוגע בזכויות הפרט מעבר לנדרש (זמיר, בעמ' 261268; דברי השופט ברנזון בבג"ץ 26/70 בר נ' שר הפנים, פ"ד כד(1) 645, 647648 (1970); ענין לוביאניקר, בעמ' 147).

דבר החקיקה המרכזי המסמיך רשות ציבורית ליטול את מקרקעי הפרט לצורכי ציבור הוא פקודת הקרקעות. בחודש פברואר 2010 נתקבל תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות, אשר חולל בה רפורמה מקיפה (חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010 (להלן: תיקון מס' 3)). רפורמה זו מעגנת, בין היתר, את ההתפתחות ההלכתית החשובה בהלכת קרסיק, לפיה אי-מימוש המטרה הציבורית של ההפקעה, מחייבת, ככלל, החזרת הקרקע או שווה ערכה לבעלים המקורי, וזאת בכפוף לחריגים המצויינים באותו תיקון. סעיף 14 לפקודה קובע בעקבות התיקון את האופן שבו תתבצע השבת הקרקע.

תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות משקף, אפוא, את עקרון היסוד לפיו קרקע מופקעת צמודה לייעודה הציבורי; עם תום הצורך הציבורי, יש לאפשר לבעלים לקבל את המקרקעין או את שוויים בחזרה לידיו. עקרון זה מקרין גם למצבים של נטילה שבוצעה שלא על פי פקודת הקרקעות, בהיותו עקרון המבוסס על יסודות השיטה, ובכלל זה על זכות הקנין כזכות חוקתית.

הפקעה לפי חוק התכנון והבניה

סעיף 188 לחוק התכנון והבניה קובע כי מותר לוועדה המקומית להפקיע על פי אותו חוק מקרקעין שנועדו בתכנית לצורכי ציבור. סעיף 189 לחוק קובע כי הוועדה רשאית בכל עת לאחר תחילת תוקפה של תכנית מיתאר מקומית או מפורטת להפקיע קרקע בתחום התכנית, כשההפקעה דרושה למטרה ציבורית. הוראה זו קובעת גם את דרכי מעורבותה של הוועדה המחוזית בהליך זה.

ככלל, הפקעה מכח חוק התכנון והבניה מחייבת תשלום פיצויים לבעל הקרקע, הן בעבור הפגיעה התכנונית, הנגרמת כתוצאה מירידת ערך הקרקע בעקבות שינוי ייעודה לייעוד ציבורי, והן בגין הפגיעה הקניינית הנגרמת בעקבות ההפקעה עצמה (אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין א 9091 (2008) (להלן: קמר); סעיף 197 לחוק התכנון והבניה; ענין פרי הארץ, בעמ' 639642; ע"א 761/85 ליפשיץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון-לציון, פ"ד מו(1) 342, 351 (1991); ע"א 474/83 הוועדה המקומית לבניה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ' חממי, פ"ד מא(3) 370, 379, 382 (1987) (להלן: ענין חממי); ענין קלמס, בעמ' 1604). אולם, הוראות חוק שונות מאפשרות הפקעה גם בלא תשלום פיצויים, למשל, בהפקעה של חלק מן המקרקעין. אפשרות זו מתבססת על התפיסה לפיה פיתוח התשתיות האיזוריות, המתאפשר בהפקעה חלקית, משביח את המקרקעין הנותרים בידי הבעלים ומיטיב עימם, ולכן ישנה הצדקה לחייבם להשתתף בנטל הפעולה השלטונית המיטיבה עימם על דרך הענקת חלק ממקרקעיהם לכלל, בלא פיצוי (רחל אלתרמן "הפקעות קרקע לצורכי ציבור ללא תמורה" משפטים טו (2) 179 (1985), 187188 (להלן: אלתרמן, משפטים); ענין חממי, בעמ' 384; ולביקורת על כך: אהרן נמדר "לקראת מותה של הפקעה ללא מתן פיצוי" מקרקעין ה/4 3, 1821 (יולי 2006) (להלן: נמדר, הפקעה ללא פיצוי)). ברוח זו, מאפשר סעיף 20 לפקודת הקרקעות הפקעה ללא תשלום פיצוי בשיעור מקסימלי של 25% משטח הקרקע המקורית. סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה מחיל הוראה זו גם על פעולות הפקעה שנעשו במסגרתו, אולם קובע שיעור מירבי גבוה יותר להפקעה בלא פיצוי, העומד על 40% משטח המקרקעין (קמר, בעמ' 94; חוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964).

רכישה כפויה לצורכי ציבור באמצעות מכר ללא תמורה

בעלים על קרקע רשאי להעביר אותה לידי רשות ציבורית בהסכם בלא תמורה (סעיף 6(א) לפקודת הקרקעות; ע"א 6663/93 צאיג נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון, פ"ד נה(1) 49, 6466 (1999) (להלן: ענין צאיג)). בפועל, הרקע להעברה כזו אינו נובע, דרך כלל, מויתור רצוני של הפרט על מקרקעיו מתוך מניע אלטרואיסטי להיטיב עם הציבור, אלא מאחר שהמקרקעין עומדים ממילא בסכנת הפקעה. עקב כך, ומשיקולים מעשיים של פיתוח המקרקעין הנותרים בידי הבעלים, יעדיף הבעלים להגיע להסכם עם הרשות על העברת החלק שנועד לצורכי ציבור לידיה בלא תמורה (קמר, בעמ' 9698; נמדר, הפקעה ללא פיצוי, בעמ' 1314). עמד על כך השופט זמיר בענין צאיג:

"בהעברה מרצון מדובר בהעברת מקרקעין לצורכי ציבור, בדרך-כלל כאשר המקרקעין יועדו לצורכי ציבור בתכנית לפי חוק התכנון והבניה, וההעברה מתבצעת ללא תמורה משום שהחוק מסמיך רשות מינהלית להפקיע מקרקעין אלה ללא תשלום פיצויים. במקרה כזה, הבעלים מעביר את המקרקעין אל הרשות המינהלית, כביכול מרצון חופשי, בצל הצפייה, ואולי נכון יותר לומר תחת איום, של הפקעה. יתרה מזאת, לא פעם הבעלים מעביר את המקרקעין אל הרשות המינהלית, כביכול מרצון חופשי, משום שאחרת הוא ייאלץ להמתין זמן ממושך לקבלת אישור או היתר הנדרשים לצורך הפיתוח של המקרקעין. אילולא כן, הבעלים לא היה מעביר את המקרקעין אל הרשות המינהלית ללא תמורה. העברה כזאת דומה להפקעה במסווה של הסכמה, בחינת כופין אותו עד שיאמר רוצה אני" (ענין צאיג, בעמ' 68; ראו גם: קמר, בעמ' 9698).

לצד זאת, עמד השופט זמיר על יתרונותיה של העברת מקרקעין לידי הרשות במכר ללא תמורה:

"העברה מרצון עדיפה על הפקעה מבחינות שונות. היא עשויה לחסוך הן מן הבעלים והן מן הרשות המפקיעה טרחה ומשאבים הכרוכים בהתדיינות בעקבות צו הפקעה, והיא מסלקת מחסום בפני פיתוח מהיר של המקרקעין. לכן יש אינטרס ציבורי לעודד העברה מרצון. גם מבחינה זאת ראוי שלא יהיה הבדל, לצורך קביעת הזכות לפיצויים, בין העברה מרצון לבין הפקעה (ענין צאיג, בעמ' 68).

מאחר שהעברת הקרקע לרשות בהסכמה וללא תמורה נעשית בצילה של ההפקעה, הדגיש בית המשפט את חשיבות הענקת הגנות דומות לבעל הקרקע שהעביר את מקרקעיו בהסכם כזה לאלה הנפרשות על מי שהקרקע הופקעה ממנו, לרבות הקביעה כי השיעור המקסימלי של רכישה שלטונית בלא תשלום פיצויים לא יעלה על 40% מן הקרקע גם בהקשר זה (ענין צאיג, בעמ' 68; בג"ץ 839/86 לופט נ' שר הפנים, פ"ד מב(2) 157, 163 (1988) (להלן: ענין לופט); דפנה לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון 426429 (1994); קמר, בעמ' 9798).

מהדברים האמורים עולה, כי העקרונות הבסיסיים המונחים ביסוד שיטת הלקיחה הכפויה של קנין הפרט משתרעים בעיקרם על כל סוג של לקיחה שהיא בלתי-רצונית במהותה; התבנית שנבחרה לצורך הלקיחה –אם בדרך של הפקעה, ואם על פי הסכם בין בעל הקרקע לרשות הציבורית – איננה משנה מן העקרון הבסיסי לפיו לקיחה כפויה מצדיקה, ראשית, את החזרת הקרקע כאשר המטרה הציבורית שלשמה הקרקע נשללה מבעליה כבר אינה קיימת. שנית, החזרת הקרקע עשויה להיות מותנית בתנאים שונים שיש לקיימם, בשים לב לנסיבות הלקיחה. לתנאים אלה נפנה עתה.

התנאים להשבת הקרקע לבעלים

השבת קרקע עם פקיעת הצורך הציבורי על פי פקודת הקרקעות

בהפקעה על פי פקודת הקרקעות קובע סעיף 14 את התנאים לחזרה מרכישה. על פי סעיף 14(ג) לפקודה, משתם הצורך הציבורי שלשמו נלקחה הקרקע, קמה לבעלים זכות להשבתה כנגד השבת הפיצויים שהבעלים קיבל במסגרת ההפקעה. על פי סעיף 14(2)(א) לפקודה, בעל הזכויות זכאי לקבל את ההוצאות ודמי הנזק שנגרמו לו בשל הליכי ההפקעה; כן נקבע בסעיף 14(2)(ג) כי אם לא שולמו לבעל המקרקעין פיצויים בעת ההפקעה, ישלם לו שר האוצר ריבית צמודה על סכום הפיצויים שהיה זכאי לקבל ממועד תפיסת החזקה בקרקע ועד מועד החזרה מהרכישה.

סעיף 14(2)(ד) קובע:

"היה שווי זכויותיו של בעל הזכויות בקרקע במועד שבו הודיע על בחירתו לממש את זכותו להשבה כאמור בסעיף קטן (1ב) (בפסקה זו – מועד ההודעה) גבוה משוויון ערב הרכישה על ידי שר האוצר בשל השקעות ופעולות להשבחת הקרקע שביצע לגביה שר האוצר או מי מטעמו, לרבות פעולות תכנון שיזם, ישלם בעל הזכויות בקרקע לשר האוצר, בתוך שנתיים ממועד ההודעה, תשלום בשיעור היטל ההשבחה שהיה משתלם בידי בעל הזכויות בקרקע לוועדה המקומית אילו היה מחוייב בהיטל השבחה לפי הוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה במועד ההודעה, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית צמודה בשיעור שנקבע לענין ההגדרה "הפרשי הצמדה וריבית", לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, ממועד ההודעה ועד מועד התשלום בפועל (בסעיף זה – תשלום בעד השבחה)".

סעיף 14א לפקודה מדבר בשינוי מטרת רכישה לצורך ציבורי שונה מהצורך הציבורי הקודם, ובהתקיים תנאים מסוימים, זכאי בעל הקרקע לפיצוי נוסף (סעיף 14א(ה)). בסעיף 14ב לפקודה נקבע כי אם היתה התחלת ביצוע של מטרת הרכישה ותם הצורך הציבורי ולא הוחלט על צורך ציבורי אחר, יכול בעל הקרקע לרכוש מחדש את הזכויות בקרקע. במקרה כזה, מחיר הקרקע ייקבע על ידי השמאי הממשלתי על פי אמות מידה שנקבעו בחוק.

השבת קרקע כשנזנחה המטרה הציבורית על פי חוק התכנון והבניה

סעיפים 195 ו-196 הן שתי הוראות בחוק התכנון והבניה העוסקות במצבים שונים שבהם תם הצורך הציבורי במקרקעין שנלקחו מן הפרט. נביא את הסעיפים כלשונם:

"195. דין מקרקעין שנרכשו בתמורה
מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, יחולו עליהם הוראות מיוחדות אלה:
...
(2) שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר באישור ובהתייעצות כאמור למכרם, להשכירם או לעשות בהם העברה אחרת, ובלבד שניתנה למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו הודעה שהוא רשאי, תוך שלושים יום, לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו, בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית; הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור.
196. שינוי ייעוד של רכוש מופקע ללא תשלום
(א) מקרקעין שהופקעו לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים וייעודם שונה לייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים, תשלם הועדה המקומית פיצויים למי שהיה זכאי להם בשעת ההפקעה אילו היתה ההפקעה מחייבת תשלום פיצויים באותה שעה, או אם רצה בכך, תחזיר את המקרקעין למי שהופקעו ממנו..."

סעיפים 195(2) ו-196(א) לחוק עוסקים במספר מצבים שבהם תם הייעוד הציבורי שלשמו נלקחו המקרקעין מהפרט, וייעודם שונה – בין לייעוד פרטי ובין לייעוד ציבורי חדש. שתי ההוראות מתייחסות כל אחת למערכת נסיבות שונה, המולידה תנאים שונים להחזרת הקרקע לבעליה המקוריים.

סעיף 195(2) עוסק במקרקעין שנלקחו בין בהסכם ובין בהפקעה, כאשר בשני המצבים שולמה לבעלים תמורה או פיצוי. אם שונה ייעוד המקרקעין לייעוד שאינו ציבורי הרשות רשאית לעשות בקרקע עסקאות, אך זאת בכפוף לשני אלה: נתקבל אישור שר הפנים בהתייעצות הוועדה המחוזית להעברת הקרקע לצד שלישי; וניתנה אופציה לבעלים המקורי לקנותם בחזרה במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו, בצירוף שווי כל השבחה הנובעת מהתכנית (ה"פ (י-ם) 186/96 בנייני מידות בע"מ נ' עיריית ירושלים, פ"מ נז (2) 418, 429 (1998); ע"א 8626/05 Lilley נ' עיריית תל-אביב-יפו, פסקה 6 (לא פורסם, 21.5.2009)).

בצד הוראת סעיף 195(2) החלה על שינוי ייעוד במקרקעין שנרכשו בתמורה, דן סעיף 196(א) במצב אחר שבו שונה ייעוד של קרקע שהופקעה מבלי ששולמו פיצויים לבעלים בגין ההפקעה. הוראה זו מדברת במצב שבו שונה ייעוד הקרקע המופקעת מהייעוד הציבורי שלשמו נלקחה לייעוד ציבורי אחר, שבגינו יש לשלם פיצויים. בנסיבות אלה, ניתנת האופציה לבעלים לקבל את הקרקע בחזרה, או לקבל פיצויים כאילו היתה ההפקעה מחייבת תשלום פיצויים אותה שעה (ענין קרסיק, בעמ' 662). הוראת חוק זו אינה מתנה את החזרת הקרקע בתשלום שווייה על ידי הבעלים, או בתשלום השבחה או היטל השבחה, ואינה מחייבת קבלת אישור שר הפנים.

ההבדלים הבסיסיים בין סעיפים 195 ו-196 לחוק הם, אפוא, אלה: ראשית, סעיף 195 מדבר במקרקעין שהופקעו או נרכשו בביצוע הסכם בתמורה, בעוד סעיף 196 מדבר בהפקעה ללא פיצוי; שנית, סעיף 195 מדבר בשינוי הייעוד הציבורי לייעוד שאינו ציבורי, ואילו סעיף 196 מדבר בשינוי הייעוד הציבורי המקורי לייעוד ציבורי אחר, המחייב בתשלום פיצוי. שלישית, סעיף 195 מחייב קבלת אישור שר הפנים להעברת המקרקעין לצד שלישי, בעוד סעיף 196 אינו מחייב אישור כזה. רביעית, סעיף 195 מדבר ברכישה חוזרת של הבעלים במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו המקרקעין ממנו, ואילו סעיף 196 מדבר בהחזרת המקרקעין למי שהופקעו ממנו בלא תנאי בדבר חובת תשלום על ידי הבעלים המקורי, ולחילופין, בתשלום פיצוי לידי הבעלים על ידי הוועדה המקומית (אהרן נמדר הפקעת מקרקעין: עקרונות, הליכים ופיצויים 236245 (2005); אלתרמן, משפטים, בעמ' 225227). חמישית, סעיף 195 מדבר בחובת תשלום השבחה על ידי הבעלים, ואילו סעיף 196 אינו קובע כל הוראה בענין השבחה.

השוני הבסיסי בין ההוראות בסעיף 195 ו-196 מתמקד בעיקרו בנסיבות הלקיחה של המקרקעין בידי הרשות – בתמורה ושלא בתמורה. לקיחה ששולמה עליה תמורה מחייבת רכישה מחדש על ידי הבעלים; לקיחה שלא שולמה עליה תמורה מחייבת, עם שינוי הייעוד, החזרה לבעלים המקורי בלא חיובו בתשלום תמורה.

הכללים החלים על השבת קרקע שנרכשה בכפייה במכר ללא תמורה – דרך ההיקש

המקרה שלפנינו עוסק במכר ללא תמורה בכפייה, שנעשה במסגרת חוק התכנון והבניה, ואשר הייעוד הציבורי לשמו נעשה נכשל, והוסב לייעוד של בניה למגורים. הוא אינו משתבץ לאף אחת מהתבניות המוסדרות בחקיקה. הוראות פקודת הקרקעות אינן חלות עליו במישרין, וגם סעיפים 195 ו-196 אינם מכוונים למקרה כזה באופן ישיר. סעיף 195 אינו חל ולו מן הטעם שהוא עוסק בלקיחה שניתנו בעבורה תמורה או פיצוי. סעיף 196 אינו חל במישרין, ולו מן הטעם שהוא מדבר במקרקעין שהופקעו – ואילו בענייננו הם נלקחו במכר ללא תמורה, ומעבר לכך – הוא מדבר בשינוי מהייעוד הציבורי המקורי לייעוד ציבורי חדש המחייב מתן פיצוי, בעוד שבענייננו מדובר בשינוי מייעוד ציבורי לייעוד פרטי לבניה למגורים.

השאלה היא כיצד לבנות את מיתווה הכללים המסדירים את גורלה של הלקיחה בנסיבות הענין שלפנינו: האם יש לחייב את הבעלים בתשלום כלשהו על חשבון שווים של המקרקעין? האם יש לחייבו בתשלום השבחה או בהיטל השבחה בגין שינוי ייעוד המקרקעין מייעוד ציבורי לייעוד אחר? ולבסוף, האם נדרש אישור שר הפנים להחזרת הקרקע לבעלים – בין מכח אנלוגיה להוראות סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, ובין מכח סעיף 188 לפקודת העיריות?

בהעדר הסדר סטטוטורי החל במישרין על המקרה שלפנינו יש להיעזר במקורות הדין הנובעים משני אלה: יסודות השיטה, והסדרים סטטוטוריים דומים, שיש להחיל נוכח דמיונם, ומכח תורת ההיקש.

העדרו של הסדר סטטוטורי ביחס למכר ללא תמורה אין משמעו הסדר שלילי אלא חסר חקיקתי. אין להניח כי המחוקק התכוון בשתיקתו לשלול החזרת מקרקעין שנלקחו במסגרת הסכם כפוי ללא תמורה, אלא הדעת נותנת כי לא הסדיר נושא זה, שלא במתכוון, וכי אי-ההסדרה יוצרת חסר בחוק שאינו מתיישב עם תכליתו. בנסיבות אלה יש להיזקק לאמצעי ההיקש כדרך למילוי החסר החקיקתי שנוצר.

ההיקש הוא אחת הדרכים למילוי חסר בדין. על פי סעיף 1 לחוק יסודות המשפט, התש"ם-1980, ההיקש הינו האמצעי הראשון אליו יש לפנות להשלמת חסר בחוק. יתרונו כפול: "ראשית, הוא נותן ביטוי לעקרון השוויון, שכן הוא מבוסס על התפישה, כי מצבים עובדתיים שווים צריכים לקבל פיתרון שווה; שנית, הוא מאפשר לשיטת המשפט להשלים את החסר בצורה שהיא קוהרנטית להוראותיה הקיימות" (אהרן ברק פרשנות במשפט כרך א – תורת הפרשנות הכללית 515 (1992) (להלן: ברק, תורת הפרשנות)). בהשלמת חסר בדבר חקיקה, פועל השופט להגשים את תכליתה של הנורמה, באופן העולה בקנה אחד עם השיקולים החוקתיים של דמוקרטיה, הפרדת רשויות, שלטון החוק ואמון הציבור בשפיטה. "תכלית זו משקפת את המטרות שבקשו המחוקק ודבר החקיקה להגשים על-פי תכנונו הפנימי של דבר החקיקה – אך נכשלו בכך. אכן, במילוי חסר בחקיקה, השופט משלים את מלאכתו הבלתי שלמה של המחוקק" (ברק, תורת הפרשנות, בעמ' 457458).

ההיקש נעשה על דרך של בחינת הסדרים דומים, ובחירת ההסדר הקרוב ביותר ברוחו למערכת העובדות שאליה מבקשים להקיש, תוך התאמה ושינוי מתבקשים (ע"א 804/80 Sidaar tanker corporation נ' חברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ, פ"ד לט(1) 393, 441 (1985)).

הדמיון בין המקרה שלגביו קיים חסר חקיקתי, לבין הנורמה ממנה מבקש הפרשן לגזור את ההוראות המתאימות הינו "הציר המרכזי עליו סובב ההיקש". נקודות הדמיון בין המצבים השונים צריכות להיות אלה העומדות בבסיס תכלית הנורמה ממנה מבקש הפרשן ללמוד, כאשר נקודות השוני הן טפלות לה (ברק, תורת הפרשנות, בעמ' 516517; בג"ץ 2458/01 משפחה חדשה נ' הוועדה לאישור הסכמים לנשיאת עוברים, פ"ד נז(1) 419, 448 (2002); אהרן ברק "היצירה השיפוטית לסוגיה: פרשנות, השלמת חסר ופיתוח המשפט" מבחר כתבים א 755, 780781 (2000) (להלן: ברק, היצירה השיפוטית); עש"מ 85/01 יריב נ' נציב שירות המדינה, פ"ד נו(6) 411, 429 (2002); ע"א 3622/96 חכם נ' קופת חולים "מכבי", פ"ד נב(2) 638 (1998) (להלן: ענין חכם)).

פעולת ההיקש איננה פעולת פרשנות; "בפרשנות השופט יוצר מובן משפטי חדש מתוך טקסט קיים; במילוי חסר יוצר השופט טקסט חדש אשר עשוי – מצדו – לשמש אובייקט לפירוש" (ברק, תורת הפרשנות, בעמ' 433; ענין חכם, בעמ' 649). מילוי החסר באמצעות היקש הולך אל מעבר ללשונה של הנורמה הקיימת, ויוצר נורמה חדשה ולשון חדשה (ברק, היצירה השיפוטית, בעמ' 758759; גד טדסקי מחקרים במשפט ארצנו 149150 (1958)).

בענייננו, יש לפנות בראש וראשונה ליסודות השיטה, המשקפים את העקרונות הבסיסיים שיש לנהוג על פיהם במצב של לקיחת קרקע בכפייה ללא תמורה כאשר המטרה הציבורית שברקע הלקיחה שוב אינה קיימת. בצד העקרונות הכלליים של השיטה, המעוגנים בעקרונות החוקתיים ובהלכה הפסוקה, יש לפנות לחיקוקים הקיימים, שבהם מצויים הסדרים סטטוטוריים מקבילים ודומים, ובענייננו – פקודת הקרקעות, וסעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבניה. יש לדלות מהסדרים אלה את הרציונל של המחוקק, להחילו בדרך ההיקש על מצב מסוים שלא הוסדר במישרין בחקיקה, ולבנות על פיו את תשתית הכללים שתיושם על ענייננו.

אשר לעקרונות הכלליים, זכות הקנין כזכות חוקתית המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מגינה על זיקתו המתמשכת של הפרט למקרקעין שבבעלותו גם לאחר שנלקחו בכפייה במתכונת כזו או אחרת. זיקה זו משיבה לחיים את זכות הקנין עם זניחת המטרה הציבורית או מיצוייה, ואין נפקא מינה אם הלקיחה היתה על דרך הפקעה או על דרך הסכם כפוי (ענין צאיג, בעמ' 68; השוו: עע"מ 5839/06 בראון נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז המרכז, פסקה 13 (לא פורסם, 25.9.2008) (להלן: ענין בראון)). חובת ההחזרה של הקרקע לבעלים כשנזנחה המטרה הציבורית הובהרה בהלכה הפסוקה אשר הגדירה את מעמדה החוקתי של זכות הקנין ואת מגבלות סמכותה של הרשות להמשיך ולהחזיק את רכושו של הפרט גם כאשר הוא כבר איננו דרוש לצורך ציבורי (פרשת קרסיק, בעמ' 653).

על פי הדין, הרשויות הציבוריות מוסמכות ליטול את מקרקעי הפרט לצורכי ציבור בלבד. משתם הצורך הציבורי, או לא מומש מלכתחילה, הרי שככלל, מתערער הבסיס המשפטי והמוסרי להמשך החזקת המקרקעין בידי הרשות. על רקע תפיסה זו נחקקו סעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבניה, והתפתחה פסיקה ענפה של בית משפט זה, שהרחיבה והדגישה את זכותו של הבעלים המקורי להשבת מקרקעין. ברוח זו תוקנה גם פקודת הקרקעות בתיקון מס' 3. דברים אלה יפים לכל מצב בו נלקחה קרקע בכפייה בלא קשר לאמצעי בו בחרה הרשות הציבורית לצורך הגשמת הלקיחה.

על רקע דברים אלה, המסקנה המתבקשת היא כי כאשר הייעוד הציבורי שלשמו נלקחה קרקע בכפייה במכר ללא תמורה נזנח, ושונה לייעוד שאינו ציבורי, על הרשות חובה להחזירה לבעליה. כלל זה נובע מיסודות השיטה, ומשתקף גם בהסדרים הסטטוטוריים של פקודת הקרקעות בתיקון מס' 3, ובהוראות סעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבניה.

אשר לדרישת תשלום עבור הקרקע בידי הבעלים כתנאי להחזרתה אליו, מקום שמדובר בלקיחה על דרך מכר כפוי ללא תמורה, החזר הקרקע לבעלים אינו יכול להיות מלווה בדרישת תשלום מהבעלים בגין הקרקע; זאת, בשונה מההסדר החל לענין זה ביחס להחזר קרקע שנלקחה אגב תשלום תמורה או פיצוי העשוי להיות מותנה בהשבתם לרשות. מסקנה זו עולה מהחלת עקרונות בסיסיים של דיני עשיית עושר ולא במשפט, וכן בהיקש מהוראות סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, העוסק בקרקע שהופקעה בלא פיצוי אשר בתנאים מסוימים של שינוי ייעודה יש להחזירה לבעליה בלא כל דרישת תשלום ממנו. אין לקבל את עמדת המדינה כי המקרה שלפנינו נקשר במהותו לסעיף 195, השונה ממנו בתכלית, משהוא דן בלקיחת קרקע בתמורה או בפיצוי, המצריכה בהשבתה תשלום מצד הבעלים לצורך רכישה חוזרת. בענייננו, הנסב על החזר קרקע שנלקחה בשעתו ללא תשלום פיצוי, יש להקיש מהוראות סעיף 196 לחוק התכנון והבניה ולקבוע כי השבת הקרקע לבעליה עם שינוי ייעודה הציבורי לייעוד אחר אינה כרוכה בתשלום עבור הקרקע, להוציא סוגיית ההשבחה המהווה סוגיה נפרדת הראויה לבחינה.

עולה השאלה, מה דין השבחה שנצמחה לקרקע בעקבות שינוי תכנית החלה עליה. סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, הקרוב לנסיבות המקרה שלפנינו, אינו קובע דבר בענין זה.

יש טעם בעמדה לפיה בעלים של קרקע שנלקחה ממנו בכפייה ומוחזרת אליו בעקבות תכנית משביחה, ישא בעלויות ההשבחה בדומה להסדר החל בהשבת קרקע שהופקעה על פי פקודת הקרקעות (סעיף 14(2)(ד) לפקודה) ובהתאם לרציונל שבסעיף 196א לחוק התכנון והבניה בדבר היטל השבחה. בעלים של קרקע שנלקחה על ידי הרשות בכפייה יחוייב, אפוא, בתשלום היטל השבחה בגין תכנית משביחה המעלה את שווי הקרקע עם השבת הקרקע אליו.

אשר לצורך באישור שר הפנים להחזרת הקרקע לבעלים, נטען על ידי המערער כי הדבר נדרש בענייננו, בין מכח חלותו של סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, החל, לדבריו, על מקרה זה, ובין מכח סעיף 188 לפקודת העיריות.

דין טענה זו להידחות על שני היבטיה. אשר לתחולתו של סעיף 195 על ענייננו, הובהר למעלה מן הענין כי מבין שתי ההוראות בחוק התכנון והבניה – סעיפים 195 ו-196 – הקרובה ברוחה לענייננו היא זו שבסעיף 196, וזו אינה מחייבת אישור השר. יתר על כן, הרציונל לדרישת אישורו של השר אינו מתקיים בענייננו. כעולה מהוראות סעיף 195, האישור נדרש במקום שהרשות מבקשת לעשות עסקאות בקרקע עם צדדים שלישיים – בין במסגרת הייעוד הציבורי של הקרקע ובין כאשר השתנה הייעוד מציבורי לייעוד שאינו ציבורי. הטעם באישור כזה טמון בצורך להבטיח את פיקוח השלטון המרכזי על דרך עשייתה של הרשות המקומית בנכסי מקרקעין המצויים בבעלותה, והכל כאשר היא מבקשת לבצע בהן עסקאות רצוניות עם צדדים אחרים. רציונל זה אינו חל כאשר הרשות המקומית חייבת מכח הדין ומכח יסודות השיטה להחזיר קרקע לבעליה, ממנו היא נלקחה בכפייה. בנסיבות כאלה אין מדובר בדיספוזיציה רצונית שיש מקום לפקח עליה, אלא בחובה מכח הדין שאינה מתיישבת עם הכפפתה לאישור מיניסטריאלי. לפיכך, אני נוטה לדעה כי דרישת אישור שר הפנים האמורה בסעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה נוגעת לדיספוזיציות רצוניות שהרשות מבקשת לערוך עם צדדים שלישיים, ואינה מתייחסת לסיפא של סעיף זה, הנוגעת לאופציה הניתנת לבעל המקרקעין לרכוש אותם בחזרה כאשר ייעודם שונה מייעוד ציבורי לייעוד אחר. אופציה זו אינה כפופה לאישור שר הפנים אלא היא נתונה כזכות לבעל הקרקע. מכל מקום, אין כל דרישה לאישור שר הפנים בנסיבות של סעיף 196 לחוק, שענייננו משיק להן, גם אם לא חופף אותן במלואו, שהרי הוראה כזו דנה בחובה מן הדין להחזיר קרקע לבעליה עם שינוי הייעוד, חובה שאינה כפופה לאישור כלשהו.

גם סעיף 188 לפקודת העיריות אינו מחייב מתן אישור שר הפנים להחזרת קרקע לבעליה בענייננו. סעיף זה קובע לאמור:

"עשייה במקרקעין
(א) עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם, או למשכנם, אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה, ובאישור השר, או מי שהוא הסמיך לכך..."

הוראה זו, על פניה, מדברת באישור שר הפנים לפעולות העיריה שעניינן העברת מקרקעי הרשות לצדדים שלישיים בעסקאות מסוגים שונים. בדומה לדרישת האישור בסעיף 195 לחוק התכנון והבניה, גם הרציונל להוראה זו נעוץ בצורך להטיל פיקוח על עסקאות רצוניות של הרשות המקומית בנכסיה, כדי למנוע עשייה במקרקעין הפוגעת באינטרס הציבורי, וכדי להפעיל מנגנון ביקורת מפני חשש למעשים בלתי-תקינים בנכסי ציבור (בג"ץ 4401/10 גל נ' עירית רחובות (לא פורסם, 24.3.2011) (השופט ג'ובראן); אליהו וינוגרד דיני רשויות מקומיות 631 (מהדורה שישית, 2010); ע"א 506/59 בדיחי נ' עירית בת ים, פ"ד יד(1) 865 (1959); בג"ץ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו(2) 793 (1992); בג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עירית רחובות, פ"ד נד(4) 220, 227 (2000)). אין לענין זה דבר עם חובתה של הרשות המקומית להחזיר מקרקעין שהופקעו לבעליהם, חובה החלה מן הדין ומיסודות השיטה.

לסיכום הדברים

המענה לשאלות העולות בהליך זה הוא כדלקמן:

על הרשות המקומית חלה חובה מכח הוראות הדין הכללי להחזיר לבעלים המקורי קרקע שניטלה ממנו בכפייה במסגרת מכר ללא תמורה, כאשר הייעוד הציבורי שלשמו נעשתה הנטילה נזנח.

בהיקש מהוראות סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, ובשים לב לעקרונות כלליים של עשיית עושר ולא במשפט, הרשות הציבורית אינה רשאית לדרוש תשלום מהבעלים בעבור החזרת הקרקע שניטלה ללא תמורה. יחד עם זאת, על הבעלים תחול חובה לשלם היטל השבחה על עליית שוויים של המקרקעין עקב תכנית שהצמיחה לו טובת הנאה.

השבת הקרקע לבעליה בנסיבות האמורות אינה מותנית באישור שר הפנים.

מן הכלל אל הפרט

בנסיבות המקרה שלפנינו, חולקה חלקתם של אפרמיאן במסגרת תכנית בנין העיר, ו-40% משטחה, כ-1,819 מ"ר, יועדו, כחלקה נפרדת, לצורכי ציבור, לשם הקמת בית כנסת. בתכנית צויין אמנם כי הקרקע "תופקע" לצורך זה, אולם בסופו של יום, לא ננקטו הליכי הפקעה פורמליים ביחס לחלקה זו. בתכנית, בה יועדו המקרקעין לצורכי ציבור ולהפקעה, בוצעה, בין היתר, חלוקה חדשה, וכך, נכתב בה, כי "החלוקה החדשה תרשם במשרד ספרי האחוזה בהתאם לסימן ז' מפרק ג' של חוק התכנון והבניה תשכ"ה – 1965, ללא הסכמת הבעלים, או בהסכמתם" (סעיף 16 לתקנון התכנית). אף-על-פי-כן, רישום החלקה החדשה על שם העיריה במרשם המקרקעין נעשה תחת הכותרת 'מכר ללא תמורה'. הצדדים עצמם – אפרמיאן וגורמי העיריה – אינם יודעים לאפיין בדיוק את מהות ההקנייה לרשות המקומית, והם מתייחסים אליה כאל מעין 'הפקעה'. מכל מקום, יהא אשר יהא האמצעי שבאמצעותו בוצעה הנטילה השלטונית של המקרקעין, מוסכם כי ההקנייה לרשות המקומית בוצעה בצילה של הפקעה אפשרית, נוכח ייעוד המקרקעין להפקעה במסגרת התכנית. עוד יש להניח, כי הבעלים לא זכו לכל תמורה בעד נטילת המקרקעין, בין בכסף ובין בשווה כסף.

על פי נתוני המקרה, אין הוא משתלב אל תוך אחד המצבים המוסדרים על ידי סעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבניה. עם זאת, ענין זה קרוב יותר ברוחו להסדר הסטטוטורי שבסעיף 196 לחוק מאשר לזה להסדר שבסעיף 195 לחוק, מן הטעם העיקרי כי מדובר בנטילת מקרקעין בכפייה בלא תשלום תמורה, שבה עוסק סעיף 196, שהרציונל שמאחוריו יפה גם לענייננו. ראוי להחיל את רוחו של ההסדר באותה הוראת חוק המדברת בהפקעה ללא פיצויים גם על רכישה כפויה אחרת בלא תשלום תמורה, גם אם לא ננקטו בה הליכי הפקעה פורמליים (ענין לופט, בעמ' 163, 165; ע"א 2515/94 לוי נ' עירית חיפה, פ"ד נ(1) 723, 737 (1996); ענין צאיג, בעמ' 68; ענין בראון, פסקה 13 (השופטת נאור)). זאת – בשונה מהליכי העברת קרקע לרשות הציבורית שיסודם ברצון חופשי אמיתי ובתמורה, בין בכסף ובין בעין (בג"ץ 318/61 וולמן נ' שר הפנים, פ"ד טז(1) 766, 768 (1962); עע"מ 2914/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון נ' חונוביץ, פסקה 8(לא פורסם, 25.3.2010)), ובשונה מנטילה בהפקעה או בהסכם ששולמו בגינה תמורה או פיצויים, שבה עוסק סעיף 195 לחוק.

בענייננו, וברוח סעיף 196 לחוק, היתה על הרשות המקומית חובה להחזיר את הקרקע לאפרמיאן, כפי שנצטוותה לעשות, בהסכמתה, בפסק הדין המשלים. הקרקע אכן הוחזרה לבעליה ונרשמה על שמם במרשם המקרקעין כדין. מאחר שהקרקע נלקחה בשעתו בלא תמורה, אין על אפרמיאן לשלם תמורה כלשהי בעבור החזרתה, בכפוף להיבט ההשבחה.

הייעוד הציבורי של הקרקע הוסב לייעוד למגורים במסגרת תכנית שהוכנה ביוזמת אפרמיאן, ותכנית זו טומנת, על פני הדברים, השבחה של הקרקע. על רקע זה, עשויה לקום לאפרמיאן חובה לשלם היטל השבחה, ושאלה זו יש להותיר להחלטת הרשות המוסמכת בהתאם לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. יובהר, עם זאת, כי העובדה בלבד שבשל השתהות תהליך העברת הבעלות על שם אפרמיאן, אישור התכנית לבניה למגורים ניתן עוד קודם להעברת הרישום כאמור, אין בה כדי לשחרר את אפרמיאן מנשיאה בנטל החיוב בהיטל ההשבחה, ככל שייקבע כי התכנית היא משביחה וכי קמה חבות בהיטל בעקבות כך. יתר על כן, פעולת החזרת הקרקע לאפרמיאן היתה שלובה בהסכם עם העיריה כי התכנית החדשה תוכן על ידי הבעלים, והם ישאו בכל ההוצאות הכרוכות בכך, משהיא נועדה כל כולה למענם, בהפיכת ייעוד הקרקע מציבורי למגורים.

לא נדרש אישור שר הפנים להחזרת הקרקע לאפרמיאן, בין מכח חוק התכנון והבניה, ובין מכח סעיף 188 לפקודת העיריות.

הערעור נדחה.

המערער ישלם למשיבים 1 עד 4 שכ"ט עו"ד בסך 40,000 ₪, מתוכם ישולמו 25,000 ₪ לאפרמיאן (משיבים 1 ו-2) והיתרה תשולם לגורמי העיריה (משיבות 3 ו-4).

ש ו פ ט ת (בדימ')

השופט י' דנציגר:

אני מסכים.

השופט י' עמית:

אני מסכים.

במקרה דנן, אין חולק על הנחת הבסיס כי המקרקעין הועברו על ידי אפרמיאן לרשות המקומית בכפייה בדרך של מכר ללא תמורה. לכן, אין להסיק מהדברים כי כל עסקת מכר ללא תמורה בין רשות מקומית לבין בעל מקרקעין, הינה עסקת רכישה כפויה, וכל מקרה יש לבחון לגופו (ראו הערתי בעע"מ 3202/05 עיריית רמת השרון נ' גנין (לא פורסם, 9.6.2010)).

לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת (בדימ') פרוקצ'יה.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. אי הרשעה תכנון ובניה

  2. התיישנות תכנון ובניה

  3. פרה רולינג תכנון ובניה

  4. אכיפה בררנית תכנון ובניה

  5. הפקעה חוק התכנון והבניה

  6. בחירות לועדה לתכנון ובניה

  7. הגנה מן הצדק תכנון ובניה

  8. איחור בהגשת ערר תכנון ובניה

  9. התיישנות עבירת תכנון ובניה

  10. התיישנות בדיני תכנון ובניה

  11. ביטול כתב אישום תכנון ובניה

  12. סעיף 47 לחוק התכנון והבניה

  13. הגדרת "מגרש" (תכנון ובניה)

  14. סעיף 112 לחוק התכנון והבניה

  15. הפקעה מכוח חוק התכנון והבניה

  16. סעיף 157א לחוק התכנון והבניה

  17. היטל השבחה חוק התכנון והבניה

  18. סעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה

  19. הגנה מן הצדק בעבירות תכנון ובניה

  20. ביטול החלטת ועדת ערר לתכנון ובניה

  21. סעיף 62א(א)(8) לחוק התכנון והבניה

  22. איחוד יחידות דיור

  23. אי התאמה במפרט הטכני

  24. הקלה במרווח בין חדר הגג למעקה הגג

  25. ניצול "תקנות שבס" להוספת יחידות דיור

  26. ביטול החלטת הועדה המחוזית לתכנון ובניה

  27. אי התייחסות לטענות וועדת ערר לתכנון ובניה

  28. ביטול כתב אישום הגנה מן הצדק תכנון ובניה

  29. ההבחנה בין הליכי תכנון לבין הליכי הרישוי

  30. סעיף 111 לחוק התכנון והבניה התשכ"ה – 1965

  31. אחריות בנזיקין של הוועדה המקומית לתכנון ובניה

  32. קיימת הבחנה מהותית בין "מלאכה" לבין "תעשייה"

  33. שימוש בשטח שירות לשטח עיקרי מהווה סטיה ניכרת

  34. ערר על החלטת הועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה

  35. סמכות הועדה המקומית בתקנה 16 לתקנות התכנון והבניה

  36. שימוש במבנה המורכב משני מבנים יבילים המחוברים ביניהם

  37. העדר החלטה במועד - ערר על פי סעיף 157 לחוק התכנון והבניה

  38. הפסיקה בישראל הכירה באופן חד משמעי בקולנוע כאומנות וכתרבות

  39. חוות דעת לפי סעיף 61א(ג)(1) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה 1965

  40. ערר על החלטת הועדה המקומית לתכנון ובניה לדחות הקמת בית מגורים

  41. הדרכים לאישור חלוקה במקרקעין מבחינה תכנונית בחוק התכנון והבנייה

  42. כתב אישום המייחס עבירות אי קיום צווי בית משפט לפי חוק התכנון והבניה

  43. באזורים פתוחים עדיף להתמקד במספר קטן של אנטנות גבוהות ומרוחקות זו מזו

  44. עתירה לביטול החלטת ראש העיר שביטל את סמכות יו"ר ועדת המשנה לתכנון ולבנייה

  45. הכללים לחידוש היתר בניה מוסדרים בתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות)

  46. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון