הפקעה מכוח חוק התכנון והבניה


השופט י' זמיר

1. ועדה מקומית לתכנון ולבנייה הכינה תכנית מיתאר שפגעה במקרקעין מסוימים, בעיקר בדרך של שינוי הייעוד: מייעוד של בנייה לייעוד של צורכי ציבור. לאחר מכן, על יסוד תכנית זאת, הפקיעה הוועדה המקומית חלק מן המקרקעין לצורכי ציבור. הבעלים של המקרקעין הגישו לבית-המשפט המחוזי תביעה לפיצויים מן הוועדה המקומית. בית-המשפט נתן פסק-דין המקבל את התביעה באופן חלקי. פסק-הדין אינו מקובל לא על בעלי המקרקעין ולא על הוועדה המקומית. כל אחד מהם הגיש ערעור על פסק-הדין. הערעורים מעלים שאלות בנוגע לפיצויים בגין פגיעה במקרקעין - ראשית, בדרך של הפקעה; שנית, על-ידי תכנית מיתאר שלא בדרך הפקעה.


מבוא

המקרקעין

2. יוסף וטובה צאיג (להלן - צאיג) הם בני-זוג. כל אחד מהם, בנפרד, הוא בעלים של חלקת מקרקעין בגוש 3929 במזרח העיר ראשון לציון. מקרקעין אלה, יחד עם מקרקעין סמוכים, עברו גלגולים רבים ומורכבים במשך שנים: פיצול, איחוד, העברת בעלות ועוד. על כך ראו להלן פיסקה 11. בסופם של גלגולים אלה נוצרו, בין היתר, שתי חלקות צמודות. הראשונה היא חלקה 678, ששטחה קרוב לשישה דונמים, והיא רשומה כולה על שם יוסף צאיג. השנייה היא חלקה 677, ששטחה קרוב לשני דונמים, והיא הייתה רשומה כולה על שם טובה צאיג. בשנת 1989 פוצלה חלקה 677 לשלוש חלקות: שתיים מהן (830-829) נרשמו על שם עיריית ראשון לציון, והשלישית (828) רשומה על שם טובה צאיג. החלקות 677 ו-678 יכונו להלן החלקות או החלקות המופקעות.

תכניות המיתאר

3. במשך השנים עברו על החלקות גלגולים גם מכוח חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965. בין היתר עברו החלקות גלגולים אלה:

(א) ביום 30.7.1970 נתפרסמה ברשומות הודעה מטעם הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז המרכז (להלן - הוועדה המחוזית) בדבר אישור שינוי תכנית מיתאר מקומית מס' רצ/1/1. תכנית זו (להלן - התכנית הראשונה) הגדירה את החלקות המופקעות כאזור מגורים ג', שבו ניתן היה לבנות ארבע קומות מעל לקומה מפולשת.
השטח המרבי של כל קומה הועמד על 27.5% משטח המגרש. סך אחוזי הבנייה נקבע ל-110%.

(ב) ביום 10.8.1978 פרסמה הוועדה המחוזית הודעה בדבר אישור שינוי תכנית מיתאר מקומית מס' רצ/1/1/ג. תכנית זו (להלן - התכנית השנייה) התירה לבנות בחלקות המופקעות שבע קומות מעל לקומה מפולשת. השטח המרבי של כל קומה הועמד על 22.5% משטח החלקה המיועד לבנייה, ללא שטחים המיועדים לצורכי ציבור. לפיכך עמד סך אחוזי הבנייה על-פי התכנית השנייה על .157.5%

(ג) ביום 30.4.1981 פרסמה הוועדה המחוזית הודעה לפי סעיף 78 לחוק התכנון והבניה. הודעה זו הקטינה את יחידות הדיור שניתן לבנות באזורים שונים בראשון לציון, ובכלל זה בחלקות המופקעות: שתים-עשרה (במקום שש-עשרה) יחידות לדונם.

(ד) ביום 20.7.1981 פרסמה הוועדה המחוזית הודעה בדבר אישור שינוי תכנית מיתאר מקומית מס' רצ/8/1. תכנית זו (להלן - התכנית הפוגעת) ייעדה שטחים מתוך החלקות להפקעה לצורכי ציבור (דרכים ובנייני ציבור), על-פי תשריט שצורף לתכנית. לגבי אחוזי הבנייה בשטח שלא יועד להפקעה, ההתייחסות של התכנית הפוגעת לשתי החלקות המופקעות לא הייתה שווה. בחלקה 678 אחוזי הבנייה שונו: התכנית הפוגעת קבעה כי בשטח שלא הופקע מחלקה 678 יוקם בניין מגורים, הכולל קומה מסחרית בניצול 50% בנייה, ועוד שש קומות למגורים או למשרדים בניצול 25% בנייה לכל קומה. כתוצאה מכך, סך אחוזי הבנייה בחלקה 678 על-פי התכנית הפוגעת הוא 200%, במקום 157.5% לפי התכנית השנייה. לעומת זאת, שיעור אחוזי הבנייה בחלקה 677 לא שונה בתכנית הפוגעת, ונותר כפי שהיה בתכנית השנייה. עם זאת, שיטת החישוב של אחוזי הבנייה שונתה לגבי שתי החלקות המופקעות: בעוד שעל-פי התכנית השנייה היה צריך לחשב את אחוזי הבנייה מתוך השטח המיועד לבנייה ללא השטחים המיועדים לצורכי ציבור, לפי התכנית הפוגעת "חשוב אחוזי הבניה יעשה מ-60% של שטח החלקות המקוריות". התכנית הפוגעת הוסיפה וחייבה בניית חניה תת-קרקעית לבניין שיוקם בחלקה 678, וכן התקנת כניסות נפרדות לאזורי המסחר, המשרדים והמגורים.

ההפקעות

4. על יסוד הוראות ההפקעה בתכנית הפוגעת, פרסמה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשון לציון (להלן - הוועדה המקומית), ביום 3.10.1985, הודעה על כוונתה להפקיע חלק מן השטח של חלקה 677 לצורכי ציבור. ביום 11.3.1986 פרסמה הוועדה המקומית הודעה דומה לגבי חלקה 678. השטחים שאליהם מתייחסות ההודעות הם אותם שטחים שצוינו בתכנית הפוגעת.

ביום 15.3.1988 פרסמה הוועדה המקומית הודעה על הקניית השטחים המופקעים מתוך חלקה 677 לעיריית ראשון לציון (להלן - העירייה). על יסוד הודעה זאת נרשמה (ביום 16.1.1989) הבעלות על שטחים אלה על שם העירייה. כדי לאפשר את הרישום פוצלה חלקה 677 לשלוש חלקות (828-830). שתיים מהן (829-830) נרשמו על שם העירייה. ראו לעיל פיסקה 2. שתי חלקות אלה שימשו את העירייה להקמת בית ספר ולסלילת רחוב. החלקה השלישית (828) נרשמה על שם טובה צאיג והוקם עליה בניין מגורים.

חלקה 678 טרם עברה הליך של הקניה לעירייה. לפיכך זכות הבעלות בה רשומה עד היום בשלמותה על שם יוסף צאיג. אולם הוועדה המקומית תפסה חזקה בשטחים שהופקעו בחלקה זאת והשתמשה אף בהם להקמת בית ספר ולסלילת רחוב.

ההליך בבית-המשפט המחוזי

5. צאיג ראו את עצמם נפגעים מן התכנית הפוגעת. לפיכך תבעו מן הוועדה המקומית, ולאחר מכן מן הוועדה המחוזית, פיצויים בעבור הנזק שתכנית זאת הסבה להם. הוועדה המקומית, ובעקבותיה הוועדה המחוזית, דחו את התביעות. או אז הגישו צאיג תביעה לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו. תביעה זו נחלקה לשני ראשים: בראש הראשון הם תבעו פיצויים בעבור הפגיעה מן התכנית, שלא בדרך הפקעה, בערכן של החלקות המופקעות. תביעה זו עוגנה בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה. הראש השני היה תביעה לתשלום פיצויים בעבור הפקעת שטחים מהחלקות המופקעות, על-פי סעיף 9 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הצבור), 1943 (להלן - פקודת הרכישה). הוועדה המקומית התנגדה לתביעה וטענה כי יש לדחות אותה על שני ראשיה. לחלופין, הוועדה המקומית העלתה טענות נגד סכום הפיצויים שצאיג תבעו. בסופו של הליך נתן בית-המשפט המחוזי (השופטת ד' ברלינר) פסק-דין שדחה חלק ניכר מן הטענות של הוועדה המקומית, וחייב אותה לפצות את צאיג בגין שני ראשי התביעה. עם זאת, מקצת מן הטענות של הוועדה המקומית נתקבלו, ובשל כך לא פסק בית-המשפט לצאיג את מלוא סכום התביעה.

הערעורים

6. פסק-הדין של בית-המשפט המחוזי לא הניח את דעתם של הוועדה המקומית מזה ושל צאיג מזה. בע"א 6663/93 טוענים צאיג כי בית-המשפט המחוזי פסק לטובתם סכומים נמוכים מן המגיע להם. בע"א 7075/93 טוענת הוועדה המקומית כי בית-המשפט המחוזי טעה כאשר חייב אותה לפצות את צאיג, ומכל מקום, כי סכום הפיצויים גבוה מדי.

7. בכתבי-הערעור העלו הצדדים, זה בכה וזה בכה, טענות ונימוקים רבים, ולמעשה ביקשו שבית-משפט זה יבחן מחדש את כל המימצאים הרבים הכלולים בפסק-הדין של בית-המשפט המחוזי. במהלך הדיון בעל-פה קיבלו באי-כוח שני הצדדים את המלצת בית-המשפט וצמצמו את גדר המחלוקת שביניהם לתשע פלוגתאות בלבד: שלוש פלוגתאות במסגרת הערעור של צאיג, ושש פלוגתאות במסגרת הערעור של הוועדה המקומית.

8. בחינת הפלוגתאות שנותרו בין הצדדים תופרד בפסק-דין זה לשלושה חלקים:
בחלק הראשון אבחן את הפלוגתאות בעניין הפיצויים שנפסקו לצאיג בגין ההפקעה.
טענות בעניין זה מופיעות רק בערעור של הוועדה המקומית. בחלק השני אעבור לעניין הפיצויים שנפסקו לצאיג בגין הפגיעה בחלקות המופקעות שלא בדרך הפקעה.
טענות בעניין זה מופיעות בשני הערעורים. אסיים, בחלק השלישי, בשני עניינים צדדיים: טענות שיש לצאיג בעניין גובה שכר טרחת עורך-דין שנפסק לטובתם, וטענות שיש לוועדה המקומית בעניין היטל השבחה המוטל על צאיג.

חלק ראשון: פיצויים בגין הפקעה

9. הוועדה המקומית הפקיעה שטחים מן החלקות המופקעות מכוח חוק התכנון והבניה. סעיף 188 לחוק זה (בפרק ח': הפקעות) מתיר לוועדה מקומית "להפקיע על פי חוק זה מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור", בהתאם לרשימת מטרות המפורטות בסעיף. סעיף 190(א) לחוק מתווה את הדרך לביצוע ההפקעה:

"במידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק זה, תבוצע ההפקעה על פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, כאילו הורשתה הועדה המקומית בהודעה ברשומות להשתמש בסמכויות ולמלא את התפקידים של הממשלה או של היועץ המשפטי לממשלה לפי הפקודה האמורה, לענין המקרקעין העומדים להפקעה, הכל בשינויים ובתיאומים אלה:

(1) סעיף 20 לפקודה האמורה יחול גם על הפקעת מקרקעין לצרכי גנים, שטחי נופש וספורט וכן לבניני חינוך, תרבות, דת ובריאות, ובכל מקום שמדובר באותו סעיף על 'רבע' יבוא 'ארבע עשיריות'...

...".

אי אפשר להבין את סעיף 190 לחוק התכנון והבניה בלי להכיר את פקודת הרכישה, במיוחד את סעיף 20(2) לפקודה. סעיף קטן זה פוטר את הרשות המפקיעה מתשלום פיצויים בעד ההפקעה עד לתקרה מסוימת, בלשון הבאה:

"מקום שנרכשה קרקע כל-שהיא לפי הפקודה הזאת כדי להרחיב דרך קיימת כל-שהיא או חלק ממנה או כדי להגדיל מגרש-משחקים או מגרש-נופש כל-שהם, או כדי לסלול דרך חדשה כל-שהיא, או חלק ממנה או להתקין מגרש-משחקים או מגרש-נופש חדשים כל-שהם, יהיו הפיצויים המשתלמים לפי הפקודה הזאת כפופים לשינויים הבאים, היינו -

(א) מקום ששטח הקרקע שנלקח, והוא נכלל במגרש, אינו עולה על רבע כלל-שטחו של המגרש... לא ישתלמו פיצויים...

(ב) מקום ששטח קרקע שנלקח, והוא נכלל במגרש, עולה על רבע כלל-שטחו של המגרש, יופחתו הפיצויים בסכום שמתכונתו לערך הקרקע בלבד, הנכללת בחלק המגרש שנלקח, היא כמתכונת רבע כלל-שטחו של המגרש לכלל-שטח הקרקע, הנכלל בחלק המגרש שנלקח.

...".

ה"מגרש" הנזכר בסעיף 20(2) מוגדר בסעיף 20(1)(ב) כך: "כלל הקרקע שבבעלות אחת המהווה שטח אחד".

אם משלבים בין סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה לבין סעיף 20(2) לפקודת הרכישה, יוצא שהפקעה מכוח חוק התכנון והבניה, כמו ההפקעה במקרה הנדון, לצורך מטרה המנויה באחד משני הסעיפים, פטורה מתשלום פיצויים עד לתקרה של 40% משטח המגרש.

10. המטרות, אשר לשמן הפקיעה הוועדה המקומית שטחים מחלקותיהם של צאיג, היו כולן בגדר מטרות המזכות את הרשות המפקיעה, לפי חוק התכנון והבניה או לפי פקודת הרכישה, בפטור מתשלום פיצויים. כך קבע בית-המשפט המחוזי, ועל כך אין צאיג מערערים עוד. ההפקעה מכל אחת מהחלקות של צאיג הייתה בסדר גודל של 40%.
לכאורה, המסקנה המתבקשת מכך היא כי רוב רובה של ההפקעה, ואולי אף כולה, פטור מתשלום פיצויים. האומנם כך?

בית-המשפט המחוזי השיב על השאלה בשלילה. אולם, כדי להבין את התשובה, צריך להציג בפירוט את הגלגולים שעברו החלקות עד שנרשמו כחלקות 677 ו-678.

11. ואלה תולדות החלקות: בתחילה היו שלוש חלקות (90, 91 ו-92) רשומות בשלמות על שם אישה בשם ברכה הירשפלד. חלקות אלה אוחדו לחלקה שמספרה 264

(להלן - חלקת האם). בשנת 1935 פוצלה חלקת האם לארבע חלקות (להלן - חלקות הבת). חלקת בת אחת, מספר 266, נרכשה (בשנת 1956) על-ידי צאיג ועוד שישה אנשים מידי אנשים אשר רכשו חלקת בת זאת (בשנת 1935) מגב' הירשפלד. שתי חלקות בת אחרות (265 ו-267) עברו (בשנת 1958) ללא תמורה מגב' הירשפלד לעירייה. העברה זאת נועדה לאפשר לעירייה להכשיר בשתי חלקות בת אלה דרך ציבורית. בדיעבד התברר כי הדרך הציבורית אינה אמורה להתפרס אלא על מקצת שטחה של חלקת הבת 265. לפיכך מכרה העירייה (בשנת 1964) את מרבית החלקה לצאיג ולעוד שלושה אנשים. חלקת הבת 267 נותרה בשלמותה בבעלות העירייה.

ביום 24.10.1966 בוצעה שורה של פעולות רישומיות ומהותיות, אשר בסיומה נוצרו החלקות המופקעות. הפעולות שבוצעו הן אלה:

(א) כל אחת מחלקות הבת 265 ו-266, שהיו צמודות זו לזו, פוצלו לכמה חלקות (להלן - החלקות הנכדות).

(ב) החלקות הנכדות חולקו בין הבעלים המשותפים של חלקות הבת 265 ו-266 באופן שכל מי שהיה בעל זכויות באחת משתי חלקות בת אלה קיבל חלקה נכדה בשטח חלקת הבת. יוסף צאיג, שהיה בעל זכויות בחלקות הבת 265 ו-266, הפך אפוא לבעלים של שתי חלקות נכדות צמודות: אחת בתחום חלקת הבת 265, והשנייה בתחום חלקת הבת 266. בדומה לכך טובה צאיג.

(ג) על שמה של העירייה, שנותרה בעלת זכויות במקצת חלקת הבת 265, נרשמו שלוש חלקות נכדות קטנות בשטחה של חלקת בת זו. חלקות אלה (673-671) נועדו לשמש חלק משלוש דרכים ציבוריות.

(ד) כדי לאפשר המשך של שלוש הדרכים הציבורית הנזכרות גם בשטחה של חלקת הבת הצמודה 266, קיבלה העירייה מן הבעלים של חלקת בת זו (כלומר: מצאיג ומעוד שישה אנשים), ללא תמורה, שלוש חלקות נכדות צרות (665-663) בתחומי חלקת הבת 266.
כתוצאה מכך, החלקות הנכדות 671 ו-664 יוצרות דרך ציבורית רצופה אחת; החלקות הנכדות 672 ו-663 יוצרות דרך ציבורית רצופה שנייה והחלקות הנכדות 673 ו-665 יוצרות דרך ציבורית רצופה שלישית.

(ה) החלוקה שבוצעה בחלקות הבת 265 ו-266 יצרה חלקות נכדות צמודות הרשומות על שם אותו בעלים. כל צמד חלקות נכדות כזה אוחד לחלקה נינה אחת.

בדרך זו הפכה כל אחת משלוש הדרכים הציבוריות הנזכרות לעיל לחלקה אחת, ונרשמה על שם העירייה. באותו אופן אוחדו חלקות נכדות של חמישה בעלים פרטיים, ובתוכם צאיג. כך, החלקה הנכדה 670 (שנגזרה מחלקת הבת 265) והחלקה הנכדה 655 (שנגזרה מחלקת הבת 266), שהיו רשומות על שם יוסף צאיג, אוחדו לחלקה 678. החלקה הנכדה 669 (שנגזרה מחלקת הבת 265) והחלקה הנכדה 656 (שנגזרה מחלקת הבת 266), שהיו רשומות על שם טובה צאיג, אוחדו לחלקה 677.

12. על רקע עובדתי זה ביסס בית-המשפט את התשובה המשפטית. הוא סמך את התשובה על החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964 (להלן - החוק לתיקון דיני הרכישה). חוק זה תיקן חמישה חוקים העוסקים ברכישה לצורכי ציבור, לפי רשימה בסעיף 1 של החוק, ובהם פקודת הרכישה וחוק התכנון והבניה. סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה קובע, לאמור:

"נרכש מכוח חוק רכישה חלק מחלקה ולאחר מכן נרכש, בין מכוח אותו חוק ובין מכוח חוק רכישה אחר, חלק נוסף מאותה חלקה, לא יעלה, על אף האמור בחוק רכישה, השטח הכולל, שנרכש ללא תשלום פיצויים בכל רכישות אלה ביחד, על אחוז מקסימלי משטח החלקה המקורית כמפורט בסעיף זה, ועל העודף ישולמו פיצויים לפי חוק הרכישה שמכוחו בוצעה הרכישה האחרונה".

שיעור "האחוז המקסימלי" נקבע בסעיפים 2(ב)-2(ג) לחוק. לפי סעיף קטן 2(ב), "האחוז המקסימלי" במקרה של רכישה הנעשית מכוח חוק התכנון והבניה הוא 40 אחוזים.

ההוראה בסעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה מקבלת השלמה בסעיף 4(2) לחוק זה, האומר כך:

"לענין חישוב האחוזים של חלקה שמותר לרכוש לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים -

...

(2) אין נפקא מינה אם בעודף החלקה המקורית, הנשאר אחרי הרכישה הראשונה וכל רכישה שלאחריה, חל שינוי בקנין, או שינוי עקב חלוקתה של החלקה ליחידות רישום אחדות או עקב איחודה עם חלקות אחרות;".

13. בית-המשפט המחוזי הסביר כי המשמעות של הוראות חוק אלה היא שחובה להביא במניין 40 האחוזים הפטורים מתשלום פיצויים את כל ההפרשות לצורכי ציבור בגלגוליהן הקודמים של החלקות המופקעות, החל בחלקת האם וכלה בחלקות המופקעות.
מכאן, שיש למנות את כל השטח בחלקות הבת 265 ו-267, אשר הועבר ללא תמורה (בשנת 1958) מגב' הירשפלד אל העירייה. ראו לעיל פיסקה 11. כמו כן יש להביא בחשבון את השטח של שלוש החלקות הנכדות 665-663, אשר הועבר (בשנת 1966) ללא תמורה מצאיג ומעוד שישה אנשים אל העירייה. ראו שם. נכון כי רכישות אלה לא בוצעו בהליך הפקעה פורמאלי, אלא בהסכמה בין הרשות לבין בעלי החלקות. אולם, אמר בית-המשפט, אין בכך ולא כלום, שהרי "הסכמתם" של הבעלים היא תולדה של תכתיב שהעירייה העמידה בפניהם, ולכן אין לומר על ההסכמה שהיא נעשתה מרצון טוב וחופשי.

14. בכך לא סיים בית-המשפט המחוזי את הדיון. כלל השטח של חמש החלקות, אשר הועבר בעבר לעירייה ללא תמורה (265, 267, 663, 664 ו-665), הוא 7,029 מ"ר.
לאחר הוספת השטחים שהופקעו מצאיג לפי התכנית הפוגעת (3,200 מ"ר לערך) עומד סך הרכישות לצורכי ציבור על סדר גודל של 10,200 מ"ר. שטחה של חלקת האם היה 27,747 מ"ר. 40 אחוזים משטח זה הם 11,099 מ"ר. נמצא, שאפילו לאחר שמביאים בחשבון את כל הרכישות לצורכי ציבור שבוצעו בעבר, כמצוות החוק לתיקון דיני הרכישה, לא חרגה הוועדה המקומית ממכסת 40 האחוזים שמותר לה להפקיע בלי לשלם פיצויים.

אולם בית-המשפט המחוזי סבר אחרת. הוא אימץ, למקרה של חלקה שנוצרה מתוך חלקת אם, שיטת חישוב שהוצעה לו על-ידי השמאי מטעם צאיג. לפי שיטה זאת (שאפשר לקרוא לה "שיטת החישוב היחסי"), קביעת השטח המרבי, הפטור לפי סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה מתשלום פיצויים, נעשית בשני שלבים: בשלב הראשון יש לקבוע מהו שיעור ההפקעה מתוך שטח החלקה, הפטור מתשלום פיצויים. לצורך זה מצרפים את כל השטחים שנרכשו בעבר לצורכי ציבור מתוך השטח של חלקת האם, וקובעים מהו שיעורם של השטחים שנרכשו ביחס לשטח המקורי של חלקת האם. נניח, לדוגמה, שהשטח המקורי של חלקת האם היה 1,000 מ"ר. מתוך שטח זה נרכשו בעבר לצורכי ציבור בסך הכול 200 מ"ר, כלומר 20%. כיוון שלפי חוק התכנון והבניה ניתן להפקיע לצורכי ציבור 40% מן השטח ללא פיצויים, ניתן עדיין להפקיע לצורכי ציבור עוד 20% מתוך השטח המקורי של חלקת האם, כלומר עוד 200 מ"ר, ללא פיצויים. אולם אם מפקיעים 200 מ"ר מתוך השטח שנותר מחלקת האם, כלומר מתוך 800 מ"ר, יוצא שבפועל מפקיעים 25% (ולא 20%) משטח זה. אם כן, זהו שיעור ההפקעה שעדיין פטור מתשלום פיצויים. אין בכך בעיה, מבחינה מעשית, אם החלקה נשארת בשטח של 800 מ"ר, ואינה מתפצלת לחלקות משנה. אולם מהו הדין אם חלקה זאת מתפצלת עכשיו לחלקות משנה, כגון לשתי חלקות משנה שכל אחת מהן בשטח של 400 מ"ר? מהו השטח שניתן להפקיע לצורכי ציבור ללא פיצויים מכל אחת מחלקות משנה אלה? כאן מגיעים לשלב השני של שיטת החישוב היחסי. בשלב זה אפשר ללכת באחת משתי דרכים: לפי דרך אחת, שבה הלך בית-המשפט המחוזי, מותר להפקיע מכל אחת מחלקות המשנה, ללא פיצויים, רק 25% מן השטח, כלומר אותו שיעור שניתן היה עדיין להפקיע ללא פיצויים מתוך חלקת האם. לפי דרך זאת, ניתן להפקיע ללא פיצויים, בדוגמה שלנו, רק 100 מ"ר מכל אחת משתי חלקות המשנה. אולם לפי הדרך השנייה, היא הדרך שבה הלכה הוועדה המקומית, מותר עדיין להפקיע מכל אחת מחלקות המשנה, ללא פיצויים, עד 40% מן השטח של חלקת המשנה, כלומר עד 160 מ"ר, ובלבד ששטח ההפקעה ללא פיצויים משתי חלקות המשנה לא יעלה על 25% מן השטח שנותר מחלקת האם, כלומר לא יעלה על 200 מ"ר.

כיוון שבית-המשפט המחוזי הלך במקרה הנדון לפי הדרך הראשונה של שיטת החישוב היחסי, הוא הגיע למסקנה שהוועדה המקומית הייתה רשאית להפקיע ללא פיצויים, בהתחשב ברכישות הקודמות לצורכי ציבור מתוך השטח של חלקת האם, כ-15% בלבד משטח החלקות המופקעות. מכאן, לפי דרכו של בית-המשפט המחוזי, שהוועדה המקומית חייבת לפצות את צאיג בעבור כל השטח שהופקע מחלקות אלה מעבר ל-15%.

15. הוועדה המקומית תוקפת בערעור - ראשית, את הקביעה שלפיה ניתן להביא במניין השטחים לצורך סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה גם העברות מוסכמות בין הבעלים לבין הרשות; שנית, את ההחלטה המאמצת את שיטת החישוב היחסי בעת הפעלת סעיף זה.

16. אקדים את המאוחר. בנוגע להחלטה הראשונה, דעתי כדעת בית-המשפט המחוזי, כי יש להביא במניין 40 האחוזים הפטורים מתשלום פיצויים גם את ההעברות שהתבצעו (בשנים 1958 ו-1966) ללא תמורה מהבעלים אל העירייה. לעומת זאת, ההחלטה השנייה של בית-המשפט המחוזי בנוגע לשיטת החישוב היחסי אינה מקובלת עליי. ואלה הנימוקים לדעתי. העברה מרצון של מקרקעין אל רשות מפקיעה

17. סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה דורש לצרף, לצורך חישוב שיעור ההפקעה הפטור מתשלום פיצויים, כל שטח של חלקה ש"נרכש מכוח חוק רכישה", לרבות שטח שנרכש באופן כזה בגלגולים הקודמים של החלקה. ראו סעיף זה לעיל, פיסקה 12.
במקרה הנדון הועברו אל העירייה ללא תמורה, אך לא דרך הפקעה, שטחים אחדים מחלקת האם, פעם (בשנת 1958) מהבעלים של חלקות הבת 265 ו-267, ופעם (בשנת 1966) מהבעלים של החלקות הנכדות 665-663. ראו לעיל פיסקה 11. האם ניתן לומר על שטחים אלה כי הם "נרכשו מכוח חוק רכישה"?

השאלה היא, מה המעמד של שטח שהועבר על-ידי הבעלים לרשות המפקיעה לצורכי ציבור, ללא תמורה, מתוך הסכמה ולא בדרך של הפקעה (להלן - העברה מרצון). שאלה זאת נדונה בבית-המשפט פעמים אחדות בעניינים שונים. בבג"ץ 318/61 וולמן נ' שר-הפנים [1] נדונה השאלה אם העברה מרצון במסגרת תכנית חלוקה (פרצלציה), שנעשתה ביוזמת הבעלים, נחשבת הפקעה לצורך סעיף 29 לפקודת בנין ערים, 1936, שקבע כי "נכסים שהופקעו עפ"י הוראות פקודה זו משמשין בהם עפ"י התכנית". השאלה התעוררה כיוון שהבעלים של החלקה ביקשו כי השטח, שהועבר על-ידיהם מרצון, יוחזר להם, משום שתכנית החלוקה לא יצאה אל הפועל, אף שעברו שנים רבות. בית-המשפט דחה את הבקשה וקבע כי השטח לא הופקע, אלא הועבר על-ידי הבעלים מרצונם החופשי, ולפיכך אין בידיהם עילה לדרוש את ביטול ההעברה והחזרת השטח לידיהם.

השאלה שבה ועלתה בע"א 31/79 חברה לשיכון עממי בע"מ נ' עיריית רמת-גן [2].
באותו מקרה עלתה השאלה בנוגע לסעיף 196 לחוק התכנון והבניה. סעיף זה קובע כי אם מקרקעין הופקעו ללא תשלום פיצויים, ולאחר מכן ייעוד המקרקעין שונה לייעוד שאינו מאפשר הפקעת מקרקעין ללא תשלום פיצויים, חובה על הרשות המפקיעה לשלם פיצויים בגין ההפקעה או להחזיר את המקרקעין לבעלים. האם סעיף זה חל גם במקרה של העברה מרצון? בית-המשפט קבע כי בנסיבות של אותו מקרה, העברה כזאת אינה נחשבת הפקעה, ולכן סעיף 196 לחוק התכנון והבניה לא יחול עליה.

בבג"ץ 839/86 לופט נ' שר הפנים (להלן - פרשת לופט [3]), באה לידי ביטוי גישה שונה. כאן התעוררה השאלה בנוגע לסעיף 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה.
סעיף זה קובע, תוך הפניה לסעיף 20(2)(ג) לפקודת הרכישה, כי שר הפנים רשאי להורות על תשלום פיצויים אם, לדעתו, כתוצאה מן ההפקעה נגרם "סבל". מה פירוש? בשעתו (לפני החוק לתיקון דיני הרכישה) פסק בית-המשפט כי מותר להפקיע מכוח חוקים שונים, בזה אחר זה, שטח העולה על 25% משטח החלקה, אולם אם הופקע בדרך זאת שטח העולה על 25%, יש לומר כי נגרם "סבל" לבעלים. במקרה כזה קמה הסמכות, לעניין סעיף 20(2)(ג) לפקודת הרכישה, לשלם פיצויים לבעלים; לא זו בלבד, אלא שבמקרה כזה הסמכות לשלם פיצויים, כיוון שזכויות יסוד של האזרח תלויות בה, "אינה מן הסמכויות אשר ברצות הרשות המוסמכת - משתמשת בהן, וברצותה - אינה משתמשת בהן".
משמע, במקרה כזה הסמכות לשלם פיצויים היא בפועל סמכות חובה. ראו ע"א 336/59 בידרמן נ' שר-התחבורה (להלן - פרשת בידרמן [4]), בעמ' 1690. כך נפסק בפרשת בידרמן [4] לגבי הפקעה של שטחים. כאן, בפרשת לופט [3], נתעוררה השאלה לגבי העברה מרצון של שטחים: מהו המעמד של העברה מרצון לעניין סעיף 20(2)(ג) לפקודת הרכישה? בית-המשפט קבע בפרשת לופט [3] כי יש לראות מקרקעין כאלה, לעניין זה, כמקרקעין שהופקעו. הנשיא שמגר הביע הסתייגות מן הגישה המסרבת לראות בהעברה מרצון (אף שנעשתה לצורך תכנית חלוקה) משום הפקעה. "גישה זו", אמר (בעמ' 163), "אינה מקובלת עלי, כי היא מאפשרת הפחתות הולכות ונשנות של שטחי מקרקעין פרטיים, לפי קצב הפרצלציה או כל חלוקה אחרת מחדש, בלי שיהיה גבול או סייג לכך מן הבחינה הכמותית". לכן ציווה בית-המשפט להחזיר את העניין אל שר הפנים כדי שישקול, על-פי סעיף 20(2)(ג) לפקודת הרכישה, אם יש לשלם פיצויים, כשהוא מביא בחשבון גם את ההעברה מרצון. למעשה, בהתחשב בעמדת בית-המשפט בפרשת בידרמן [4] (לעיל), צו כזה קרוב להיות הוראה לשר הפנים לראות את המקרקעין שהועברו מרצון, בנסיבות המקרה, כאילו הם מקרקעין שהופקעו לצורך חישוב הפיצויים.

לאחרונה שבה השאלה ועלתה בפני בית-המשפט בע"א 2515/94 לוי נ' עיריית חיפה (להלן - פרשת לוי [5]). כאן אמר בית-המשפט מפי השופטת ביניש (בעמ' 737) כי "הדעה הרואה הצדקה, הן על-פי פרשנות החוק [כלומר, החוק לתיקון דיני הרכישה - י' ז'] והן על-פי האינטרס הראוי להגנה, להחיל את ההגנות שהמחוקק העניק לבעלי מקרקעין שהופקעו גם על הפרשות קרקע הנעשות ללא הליך של הפקעה, היא דעה הראויה לבחינה". כך הדבר, בין היתר, "...מטעמים הנוגעים למהותה של הסכמה שניתנה בתנאים שאינם דומים להתקשרות חוזית רגילה, בשל יחסי הכוחות בין המתקשרים".
לפיכך ראוי לשקול פרשנות של החוק לתיקון דיני הרכישה באופן שהעברה מרצון תיחשב הפקעה לצורך חישוב הפיצויים. "מגמה פרשנית זו של נוסח החוק", הוסיפה השופטת ביניש (שם), "מתחזקת שבעתיים נוכח הפרשנות הראויה של הוראות החוק הנוגעות להפקעת מקרקעין... בעידן שלאחר חקיקת חוק- יסוד: כבוד האדם וחירותו", שהעלה את זכות הקניין למדרגה של זכות חוקתית.

על רקע הפסיקה בנושא זה ניתן לגבש שתי מסקנות: ראשית, השאלה אם דין העברה מרצון כדין הפקעה מתעוררת על-פי הוראות חוק שונות בהקשרים שונים. התשובה לשאלה זאת תלויה בהקשר, ובעיקר בלשון החוק ובתכלית החוק בכל הקשר. היא עשויה להשתנות על-פי ההקשר. שנית, בהקשר של קביעת הזכות לפיצויים בגין הפקעת מקרקעין לצורכי ציבור, בית-המשפט גילה, בפרשת לופט [3] (לעיל) ובפרשת לוי [5] (לעיל), נטייה לתמוך בדעה הרואה העברה מרצון כהפקעה. נטייה אך לא יותר מנטייה. עד כה טרם הכריע בית-המשפט בשאלה מהו המעמד של העברה מרצון בהקשר זה.

18. במקרה שלפנינו ראה בית-המשפט המחוזי צורך להשיב על שאלה זאת. התשובה היא, שלצורך קביעת הזכות לפיצויים, דין העברה מרצון כדין הפקעה. האם התשובה נכונה?

סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה קובע כי אם "נרכש מכוח חוק רכישה" חלק מחלקה, פעם אחר פעם, השטח הכולל שניתן לרכוש מאותה חלקה ללא תשלום פיצויים לא יעלה על 25% או (אם הייתה גם רכישה לפי חוק התכנון והבניה) על 40%, ואם נרכש שטח גדול יותר, על הרשות המפקיעה לשלם פיצויים על עודף השטח. ראו לעיל פיסקה 12.

אם כן, השאלה היא מה פירוש הביטוי "נרכש מכוח חוק רכישה" בסעיף זה. האם "נרכש" פירושו "הופקע"? לא בהכרח. הסעיף אינו מדבר על "הפקעה" אלא על "רכישה". לפי פשוטו של דיבור, רכישה יכולה להיעשות גם שלא בדרך הפקעה. אכן, יש חוקי רכישה, המנויים בסעיף 1 של החוק לתיקון דיני הרכישה, המסדירים במפורש אפשרות של רכישת מקרקעין לצורכי ציבור שלא בדרך הפקעה, אלא גם בדרך של עיסקה רצונית עם הבעלים. כך, לדוגמה, פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הצבור). שם הפקודה, כשהוא לעצמו, מעיד עליה: הוא אינו מוגבל להפקעה. סעיף 5 לפקודה קובע כי שר האוצר יפרסם ברשומות הודעה על כוונתו לרכוש מקרקעין לצורך ציבורי, והטופס שנקבע לצורך זה (בתוספת לפקודה) פותח ומציין כי השר "מסכים לשאת ולתת בדבר רכישת הקרקעות האמורות", וסעיף 6 לפקודה קובע כי מותר "לכל אדם שיש לו זכות על כל קרקע - למכור אותה קרקע או להעביר בדרך אחרת את הבעלות עליה לשר האוצר". כך אף בחוק התכנון והבניה. סעיף 195 לחוק זה מדבר על "מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים...". משמע, חוקים אלה, לפי לשונם, מכירים גם בהעברה מרצון. כך גם לגבי סעיף 2(א) של החוק לתיקון

מלשון החוק יש לפנות אל תכלית החוק. מהי התכלית של סעיף 2(א) של החוק לתיקון דיני הרכישה? התכלית, כפי שניתן להסיק אף מלשון הסעיף, היא לאזן בין האינטרס הציבורי לבין האינטרס הפרטי הכרוכים ברכישה לצורכי ציבור. האינטרס הציבורי בא לידי ביטוי בחוקי הרכישה השונים. חוקים אלה מקנים סמכות לרשויות מינהליות לרכוש מקרקעין פרטיים לצורכי ציבור, בכפייה אם יש צורך בכך, ואף לרכוש אותם, עד שיעור מסוים מן המקרקעין, ללא פיצויים. מה ההצדקה לכך? יש אומרים כי באופן עקרוני הבעלים של מקרקעין, ככל אדם, חייב לתרום לטובת הכלל, כאילו הוא משלם מס. ראו, לדוגמה, ע"א 377/79 פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן [6], בעמ' 651. ויש אומרים כי באופן מעשי הבעלים של מקרקעין מפיק טובת הנאה מן השימוש בחלק מן המקרקעין לצורכי ציבור, כגון לסלילת דרך, ולכן הוא נדרש לתת תמורה בעבור טובה זאת. ראו, לדוגמה, ע"א 474/83 הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ' חממי [7], בעמ' 384. כך או כך, ברור כי יש גבול, הן על-פי החוק והן על-פי הצדק, לתרומה הנדרשת מבעלים של מקרקעין לטובת הכלל. זהו ביטוי לעקרון המידתיות. בשעתו, הגבול שנקבע בחוקי הרכישה לצורך הפקעה ללא תשלום פיצויים היה 25% משטח המקרקעין. חוק התכנון והבניה הרחיב את הגבול וקבע סמכות להפקיע ללא תשלום פיצויים עד 40% משטח המקרקעין. זוהי נקודת האיזון בין האינטרס הציבורי לבין האינטרס הפרטי. החוק לתיקון דיני הרכישה בא להבהיר כי נקודת האיזון אינה זזה כאשר הרשות המינהלית מפקיעה חלקים מן החלקה פעם אחר פעם, וגם אינה זזה כאשר רשויות מינהליות שונות מפקיעות חלקים מאותה חלקה, כל רשות מכוח חוק רכישה אחר למטרה שונה. גם במקרים אלה סך הכול של השטח שאותו ניתן להפקיע מן החלקה ללא תשלום פיצויים נותר בעינו, כלומר עד 40%. ראו דברי הסבר להצעת חוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964, בעמ' 59.

אולם, האם יש הבדל לעניין זה, מן הבחינה של תכלית החוק, בין הפקעה לבין העברה מרצון? נניח, לדוגמה, כי בעלים של מקרקעין העביר מרצון לרשות המפקיעה שטח של 30% מן המקרקעין לצורכי ציבור. האם, מן הבחינה של תכלית החוק, הרשות המפקיעה רשאית להתעלם מן ההעברה מרצון, והיא עדיין מוסמכת להפקיע ללא תשלום פיצויים 40% מן המקרקעין, או שהיא מוסמכת להפקיע ללא תשלום פיצויים רק 10% מן המקרקעין? השאלה היא, אם מבחינת האיזון הראוי בין האינטרס הציבורי לבין האינטרס הפרטי יש טעם להבחנה בין הפקעה לבין העברה מרצון. ברור כי יש טעם להבחנה כזאת אם מדובר בהעברת מקרקעין מן הבעלים אל רשות מינהלית בעיסקה מסחרית רגילה. אולם העברה מרצון שונה מעיסקה כזאת. בהעברה מרצון מדובר בהעברת מקרקעין לצורכי ציבור, בדרך-כלל כאשר המקרקעין יועדו לצורכי ציבור בתכנית לפי חוק התכנון והבניה, וההעברה מתבצעת ללא תמורה משום שהחוק מסמיך רשות מינהלית להפקיע מקרקעין אלה ללא תשלום פיצויים. במקרה כזה, הבעלים מעביר את המקרקעין אל הרשות המינהלית, כביכול מרצון חופשי, בצל הצפייה, ואולי נכון יותר לומר תחת איום, של הפקעה. יתרה מזאת, לא פעם הבעלים מעביר את המקרקעין אל הרשות המינהלית, כביכול מרצון חופשי, משום שאחרת הוא ייאלץ להמתין זמן ממושך לקבלת אישור או היתר הנדרשים לצורך הפיתוח של המקרקעין. אילולא כן, הבעלים לא היה מעביר את המקרקעין אל הרשות המינהלית ללא תמורה. העברה כזאת דומה להפקעה במסווה של הסכמה, בחינת כופין אותו עד שיאמר רוצה אני.

העברה מרצון עדיפה על הפקעה מבחינות שונות. היא עשויה לחסוך הן מן הבעלים והן מן הרשות המפקיעה טרחה ומשאבים הכרוכים בהתדיינות בעקבות צו הפקעה, והיא מסלקת מחסום בפני פיתוח מהיר של המקרקעין. לכן יש אינטרס ציבורי לעודד העברה מרצון. גם מבחינה זאת ראוי שלא יהיה הבדל, לצורך קביעת הזכות לפיצויים, בין העברה מרצון לבין הפקעה.

אכן, מבחינת האיזון הראוי בין האינטרס הציבורי לבין האינטרס הפרטי, העיקר הוא שהבעלים של מקרקעין יעביר חלק מן המקרקעין, עד 40%, לצורכי ציבור ללא פיצויים, ושיטת ההעברה, אם מרצון ואם בהפקעה, אינה צריכה לשנות את נקודת האיזון. ראו גם ד' לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון [25], בעמ' 424-428.

מסקנה זאת מתחזקת לאור המעמד של זכות הקניין. זכות זאת נפגעת באופן קשה על-ידי עצם האפשרות, שנקבעה בחוק התכנון והבניה, להפקיע 40% מן המקרקעין לצורכי ציבור ללא תשלום פיצויים. על-פי כללי הפרשנות המקובלים, אין זה ראוי להחמיר את הפגיעה ללא הוראה מפורשת בחוק. במיוחד כך לאחר שחוק- יסוד: כבוד האדם וחירותו העלה את זכות הקניין (בסעיף 3) למדרגה של זכות חוקתית. אכן, חוק היסוד אינו פוגע בתוקף של חוקים קודמים, ובכלל זה חוק התכנון והבניה. אולם יש בו כדי להשפיע על הפירוש של חוקים אלה באופן שיצמצם את הפגיעה בזכות הקניין.
ראו, לדוגמה, ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי [8], בעמ' 483. הפירוש הראוי של סעיף 2(א) של החוק לתיקון דיני הרכישה הוא, לאור חוק היסוד, שהעברה מרצון, שמבחינה מהותית היא דומה להפקעה, תבוא במניין השטח הפטור מתשלום פיצויים כאילו היא הפקעה.

אם כן, הכלל הוא שגם מן הבחינה של תכלית החוק, כמו מן הבחינה של לשון החוק, רכישה מכוח חוק רכישה, כמשמעותה בסעיף 2(א) של החוק לתיקון דיני הרכישה, כוללת גם העברה מרצון.

19. כלל זה כפוף לשלושה חריגים: ראשית, כאשר סעיף 2(א) של החוק לתיקון דיני הרכישה קובע תקרה לשטח שניתן להפקיע ללא תשלום פיצויים, הוא מתייחס רק אל "השטח הכולל, שנרכש ללא תשלום פיצויים". ראו לעיל פיסקה 12. כלומר, שטח זה אינו כולל שטח שנרכש בתשלום פיצויים. לפיכך, העברה מרצון של מקרקעין תיחשב כהפקעה לצורך חישוב השטח הפטור מתשלום פיצויים, רק אם נעשתה ללא תמורה כספית (או תמורה אחרת שיש לה שווי כספי) מן הרשות המפקיעה. שנית, סעיף 2(א) של החוק לתיקון דיני הרכישה חל רק על רכישה "מכוח חוק רכישה". אמנם, כאמור, רכישה כוללת גם העברה מרצון, אך רק אם אפשר לומר שההעברה נעשתה מכוח חוק רכישה. מה פירוש? שהעברת המקרקעין נעשתה משום שחוק רכישה איפשר להפקיע את המקרקעין, והיה יסוד להניח כי המקרקעין, אילולא הועברו מרצון, היו מופקעים מכוח חוק זה.
במצב זה אפשר לומר כי ההעברה נעשתה מכוח חוק רכישה, שהרי ללא כוחו של החוק, המרחף כאיום מעל המקרקעין, לא היה הבעלים מעביר אותם אל הרשות המפקיעה.
ושלישית, לפי סעיף 4(1) של החוק לתיקון דיני הרכישה, "לענין חישוב האחוזים של חלקה שמותר לרכוש לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים צ (1) אין מביאים בחשבון רכישה מכוח חלוקה חדשה לפי סעיף 20א לפקודת בנין ערים, 1936, ולפי סימן ז' לפרק ג' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965;". ומדוע? משום שחלוקה מחדש (רפרצלציה) מיטיבה באופן ישיר עם הבעלים של המקרקעין. ראו דברי ההסבר להצעת חוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, בעמ' 59.

20. מהי ההשלכה של מסקנה זאת על המקרה שלפנינו? במקרה שלפנינו, כפי שנקבע על-ידי בית-המשפט המחוזי, הייתה העברה מרצון של מקרקעין על-ידי הבעלים אל העירייה בשנת 1958 ובשנת 1966. ראו לעיל פיסקה 11. העברות אלה נעשו על יסוד דרישה מצד העירייה ועל רקע חשש מצד הבעלים מפני ביצוע הפקעה מכוח חוק רכישה.
דרישת העירייה לא הייתה קשורה להליך של חלוקה חדשה על-פי פקודת בנין ערים או על- פי חוק התכנון והבניה, וההעברה נעשתה ללא תמורה. לפיכך צדק בית-המשפט המחוזי כאשר כלל העברות אלה במניין 40% הפטורים מתשלום פיצויים לפי סעיף 2(א) של החוק לתיקון דיני הרכישה.

חישוב יחסי או חישוב מצטבר?

21. בית-המשפט המחוזי ביסס את החישוב של שטח הרכישה הפטור מתשלום פיצויים, על-פי סעיף 2(א) של החוק לתיקון דיני הרכישה, על שיטת החישוב היחסי. על שיטה זאת ראו לעיל פיסקה 14. שיטה זאת, גם אם היא מקובלת על שמאים מסוימים, לא קיבלה עד כה גושפנקה של בית-משפט זה. לכן מתעוררת השאלה אם יש לה הצדקה.

לכאורה, שיטת החישוב היחסי אינה תואמת את לשונו של סעיף 2(א) של החוק לתיקון דיני הרכישה. סעיף זה מחייב את הוועדה המקומית לשלם פיצויים בגין הרכישה מן השלב שבו "השטח הכולל, שנרכש ללא תשלום פיצוים בכל רכישות אלה ביחד" עובר "אחוז מקסימלי משטח החלקה המקורית", כלומר 40% משטח חלקת האם.
אולם, לפי שיטת החישוב היחסי, קמה חובה לשלם פיצויים גם אם "השטח הכולל, שנרכש ללא תשלום פיצויים" עדיין אינו עובר את "האחוז המקסימלי" מן השטח של חלקת האם. הסיבה היא, ששיטת החישוב היחסי גוזרת את שיעור השטח שעדיין ניתן לרכוש ללא תשלום פיצויים, לא מן השטח של חלקת האם, אלא מן השטח של חלקת הבת (או חלקה נכדה או חלקה נינה) הנרכשת כעת. לדוגמה, נניח שחלקת האם הייתה בשטח של 1,000 מ"ר. מתוך שטח זה נרכשו בעבר 200 מ"ר לצורכי ציבור. מכאן, שעדיין ניתן לרכוש מן השטח שנותר בחלקה (כלומר, 800 מ"ר), ללא תשלום פיצויים, שטח של 200 מ"ר לצורכי ציבור, כלומר 25% מן השטח שנותר מחלקת האם. לאחר מכן פוצלה חלקה זאת לשתי חלקות בת, כל אחת בשטח של 400 מ"ר. מה השטח שניתן לרכוש מחלקות אלה ללא תשלום פיצויים? לפי לשונו של סעיף 2(א) של החוק לתיקון דיני הרכישה - עוד 200 מ"ר. אך לפי שיטת החישוב היחסי, ניתן לרכוש מכל חלקה בת, ללא תשלום פיצויים, רק 25% משטח אותה חלקה, כלומר 100 מ"ר. לשון אחרת, אם יופקע מחלקה כזאת שטח של 110 מ"ר, ואף אם לא יופקע כל שטח מן החלקה השנייה, תהיה הרשות המפקיעה חייבת לשלם פיצויים על שטח ההפקעה מעל 100 מ"ר.

האם יש טעם לאמץ את שיטת החישוב היחסי אף שהיא אינה תואמת את לשונו של סעיף 2(א) של החוק לתיקון דיני הרכישה? בית-המשפט המחוזי השיב בחיוב, וכך אמר (בפיסקה כא):

"מטרתם של החוקים המסדירים את הליך ההפקעה לצרכי ציבור היא ליצור איזון בין אינטרס הציבור להפקיע שטח לצרכים ולמטרות ציבוריים ובין אינטרס בעל הקרקע לשמירה על קניינו... לא נראית לי כלל אפשרות, לפיה העיריה תפקיע 80% מחלקה מסוימת בטענה שחלקה זו הינה מחצית משטח מגרש קודם, ומאחר ולא הופקעה קרקע כלשהי מהחצי השני של אותו מגרש 'נשמרה' לעיריה הזכות להפקיע 40% נוספים באותה חלקה. פרשנות שכזו מעוותת את דיני הרכישה לצרכי ציבור ומקנה בידי הרשות יתרון לא הוגן - לבחור את החלקה המועדפת עליה ולהפקיע ממנה את מקסימום האחוזים 'שנצברו' על ידה בהתאם ליחס שבין חלקה זו למגרש שממנו היא נגזרה".

אכן, האפשרות של הפקעת 80% מן השטח של חלקה ללא תשלום פיצויים היא אפשרות מקוממת. כדי למנוע אפשרות כזאת, ראוי אף לסטות מן הפירוש הלשוני של הוראות החוק, ככל שתורת הפרשנות מתירה. אולם האם באמת אפשרות כזאת עולה מלשון החוק?

22. התשובה שלילית. תשובה זאת עולה מהוראות החוק הקובעות את הפטור מתשלום פיצויים בגין הפקעה: השילוב של סעיף 20 לפקודת הרכישה וסעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה. ראו סעיפים אלה לעיל, פיסקה 9. לפי סעיפים אלה, ועדה מקומית לתכנון ולבנייה, המפקיעה מקרקעין מכוח חוק התכנון והבניה, רשאית להפקיע ללא תשלום פיצויים עד 40% משטח "מגרש", כלומר 40% מתוך "כלל הקרקע שבבעלות אחת המהווה שטח אחד". זהו הכלל הבסיסי. סעיף 2(א) של החוק לתיקון דיני הרכישה לא בא לשנות כלל זה. הוא אינו מסלק את ההגבלה המוטלת על רכישה ללא תשלום פיצויים: עד 40% משטח "מגרש". להפך, הוא מוסיף הגבלה על רכישה ללא תשלום פיצויים: מותר לרכוש ללא תשלום פיצויים עד 40% משטח "מגרש" בתנאי שהשטח המופקע לא יעלה (יחד עם רכישות קודמות) על 40% מן השטח של "החלקה המקורית", גם אם חלקה זאת פוצלה והבעלות בה השתנתה, וגם כאשר נעשו בה רכישות חוזרות על-ידי רשויות אחדות מכוח חוקים שונים. ראו דברי ההסבר להצעת חוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, בעמ' 59. ראו גם ע"א 2515/94 הנ"ל [5], בעמ' 740.

במאמר מוסגר ראוי להציג ולבאר, כדי למנוע אי-הבנה, גם את סעיף 5 של החוק לתיקון דיני הרכישה. סעיף זה קובע לאמור:

"מקום שיש לשלם פיצויים מכוח הוראות חוק זה על פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, יבוא, לענין סעיף 20(2)(ב) לאותה פקודה, עשרים וחמישה אחוז למאה משטח החלקה המקורית במקום רבע מכלל שטחו של המגרש שנלקח".

כיצד מתיישב סעיף זה עם הסעיפים בפקודת הרכישה ובחוק התכנון והבניה בדבר החובה לשלם פיצויים? התשובה היא, שסעיף 5 של החוק לתיקון דיני הרכישה, המדבר על תשלום פיצויים מעל "עשרים וחמישה אחוז למאה משטח החלקה המקורית", חל כלשונו רק "מקום שיש לשלם פיצויים מכוח הוראות חוק זה". הוא אינו חל מקום שיש לשלם פיצויים מכוח פקודת הרכישה או מכוח חוק התכנון והבניה. משמע, מקום שיש לשלם פיצויים מכוח פקודת הרכישה או מכוח חוק התכנון והבניה, החובה היא לשלם פיצויים בעד רכישה מעל רבע (או, אם הייתה רכישה מכוח חוק התכנון והבניה, מעל 40%) מכלל שטחו של "מגרש".

כלומר, השילוב של פקודת הרכישה, חוק התכנון והבניה והחוק לתיקון דיני הרכישה מציג שני תנאים מצטברים לפטור מתשלום פיצויים בגין רכישה לצורכי ציבור. התנאי הראשון - שהשטח הנרכש עכשיו אינו עולה על 40% מן השטח העכשווי של ה"מגרש". התנאי השני - שהשטח הנרכש עכשיו, יחד עם שטחים שנרכשו בעבר, אינו עולה על 40% מן השטח של "החלקה המקורית". די בכך שאחד משני התנאים אינו מתקיים, כדי שהרשות המפקיעה תחויב בתשלום פיצויים על עודף השטח שנרכש. זוהי שיטת החישוב המצטבר.

התוצאה היא אפוא שהחוק עצמו, לפי לשונו, מונע רכישה ללא תשלום פיצויים של למעלה מ-40% מן השטח הנמצא בבעלות אחת, בין ששטח זה מהווה חלקה אחת ובין שהוא נוצר מחלקות אחדות המהוות שטח אחד. אין צורך בשיטת החישוב היחסי כדי להגיע לתוצאה זאת. מכאן, שבית-המשפט המחוזי טעה כאשר ראה צורך לאמץ את שיטת החישוב היחסי, אף שאינה תואמת את לשון החוק, כדי למנוע, לשיטתו, תוצאה שאינה צודקת.

23. כיוון שאין צורך בשיטת החישוב היחסי כדי למנוע תוצאה שאינה צודקת, מתעוררת השאלה אם יש טעם אחר המצדיק שיטה זאת. לדעתי אין טעם כזה.

שיטת החישוב היחסי מערערת את האיזון בין האינטרס הציבורי לבין האינטרס הפרטי כפי שנקבע בחוקי הרכישה. כאמור, לפי חוקים אלה ניתן לרכוש ללא תשלום פיצויים שטח שאינו עולה על 40% מן השטח של "מגרש", ובלבד שהשטח הנרכש, יחד עם רכישות קודמות, אינו עולה על 40% מן השטח של "החלקה המקורית". אך לפי שיטת החישוב היחסי, השטח שניתן לרכוש ללא תשלום פיצויים מתוך השטח של "מגרש" עשוי להצטמצם במידה רבה. כך היה, לדוגמה, במקרה שלפנינו. במקרה זה פסק בית-המשפט המחוזי כי הוועדה המקומית אינה רשאית להפקיע מן החלקות של צאיג ללא תשלום פיצויים אלא כ-15% משטח החלקות, אפילו אם השטח הכולל של הרכישות, לרבות רכישות קודמות, אינו מגיע כדי 40% מן השטח של החלקה המקורית.


אין הצדקה לכך שצאיג יזכו ליחס מועדף (פיצויים בגין הפקעה מעל 15%) בהשוואה למקרה הרגיל (פיצויים בגין הפקעה מעל 40%). זאת ועוד: החוק מקנה סמכות להפקיע לצורכי ציבור, ללא תשלום פיצויים, עד 40% משטח החלקה, אם השטח הכולל של הרכישות אינו עולה על 40% משטח החלקה המקורית. כך, לפי החוק, דורש האינטרס הציבורי. אין הצדקה עניינית לקצץ באינטרס זה באופן בלתי שיטתי ובלתי הגיוני, כפי שיוצא משיטת החישוב היחסי.

המסקנה היא, שאין צורך בשיטה החדשה של החישוב היחסי, ואף אין לה הצדקה, ולפיכך אין מקום לאמץ שיטה זאת, אלא ראוי לנקוט את שיטת החישוב המצטבר, כפי שנקבעה בחוקי הרכישה.

24. כתוצאה ממסקנה זאת, אין מנוס אלא להחזיר את התיק אל בית-המשפט המחוזי, על-מנת שיברר מחדש ויחליט, לאור שיטת החישוב המצטבר, אם קמה לצאיג זכות לפיצויים בגין ההחלטות של הוועדה המקומית משנת 1985 ומשנת 1986 להפקיע מקרקעין מן החלקות של צאיג לצורכי ציבור.

נראה כי לפי החלטות אלה הופקעו מן החלקות שטחים בסדר גודל של 40% מן השטח של כל חלקה. אמנם בית-המשפט המחוזי נקב (בעמ' 28 לפסק-הדין) בשיעור מדויק של ההפקעה מכל חלקה, אולם ככל שמדובר בחלקה 677, השיעור שנקב אינו מתיישב עם חוות-הדעת של המומחים משני הצדדים. לפיכך יהיה על בית- המשפט המחוזי לברר:
ראשית, אם שטח ההפקעות משנת 1985 ומשנת 1986 עולה על 40% משטח כל חלקה; שנית, יהיה עליו לברר אם קמה חובה לשלם לצאיג פיצויים לפי החוק לתיקון דיני הרכישה.
לצורך זה יהיה על בית-המשפט המחוזי לקבוע אם שטח הפקעות אלה, יחד עם השטח של רכישות קודמות, ובכלל זה העברות מרצון, עולה על 40% מן השטח של "החלקה המקורית".

בעניין זה צריך לקבוע מהי "החלקה המקורית". החוק לתיקון דיני הרכישה קובע (בסעיף 1) כי "חלקה מקורית" היא "חלקה כפי שהיתה ערב הרכישה הראשונה לפי כל חוק רכישה". כלומר, כדי לקבוע מהי "החלקה המקורית" יש ללכת אחורה ולברר את תולדות הרכישות לצורכי ציבור, אך לא עד תחילת הדורות, אלא רק עד המועד שבו נעשתה הרכישה הראשונה. החלקה, כפי שהייתה אותו מועד, היא נקודת המוצא לצורך חישוב הזכות לפיצויים.

במקרה שלפנינו, אין זה ברור מתי נעשתה הרכישה הראשונה לצורכי ציבור, ולכן גם אין זה ברור מהי "החלקה המקורית". האם חלקת האם היא החלקה המקורית? חלקת האם פוצלה בשנת 1935 לארבע חלקות בת, ואין זה ברור אם נעשתה בה רכישה לצורכי ציבור לפני שפוצלה. בית-המשפט המחוזי יצטרך לברר גם שאלה זאת. אם הבירור יעלה כי הרכישה הראשונה נעשתה מחלקת האם לפני הפיצול, התוצאה תהיה שחלקת האם היא "החלקה המקורית". אם, לעומת זאת, הבירור יעלה כי הרכישה הראשונה נעשתה רק לאחר הפיצול של חלקת האם מחלקה 265 (בשנת 1958) ומחלקה 266 (בשנת 1966), התוצאה תהיה כי שתי חלקות אלה, כלומר חלקה 265 וחלקה 266, מהוות את "החלקה המקורית" לצורך חישוב הזכות לפיצויים. כך או כך, לאחר שבית-המשפט יקבע את "החלקה המקורית", יהיה על בית-המשפט לחשב את סך כל הרכישות לצורכי ציבור שנעשו מן "החלקה המקורית" ומכל חלקה שנתפצלה מחלקה זאת. החישוב ייעשה עד מועד ההפקעות המשמשות יסוד לתביעה של צאיג. נטל השכנוע להוכחת הרכישות מוטל על צאיג. ראו ע"א 188/81 מושבי מבואות ירושלים נ' נתיבי איילון בע"מ [9]. צאיג יהיו זכאים לתשלום פיצויים על-ידי הוועדה המקומית, רק אם יוכיחו כי השטח של ההפקעות משנת 1985 ומשנת 1986 עולה על 40% מן השטח של כל אחת מן החלקות המופקעות, או אם יוכיחו כי השטח הכולל של הרכישות עולה על 40% מן השטח של "החלקה המקורית".

שווי המקרקעין

25. הטענה האחרונה של הוועדה המקומית בנוגע לפיצויים בגין ההפקעות עוסקת בשווי המקרקעין לצורך חישוב הפיצויים. הטענה היא, שגובה הפיצויים אשר נפסקו לצאיג מבוסס "על ערכי החלקים המופקעים מהחלקות בייעודן הקודם המאפשר בניה למגורים ומסחר". אכן, כטענת הוועדה המקומית, הפיצויים המגיעים לצאיג, ככל שהם מגיעים בגין ההפקעות משנת 1985 ומשנת 1986, צריכים להיקבע על-פי שווי המקרקעין במועד ההפקעות. ראו, לדוגמה, ע"א 511/88 מנדלבאום נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ראשון-לציון [10], בעמ' 526. במועד זה שווי החלקות של צאיג הושפע מתכנית המיתאר שפורסמה בשנת 1981, היא התכנית הפוגעת, אשר שינתה את ייעוד המקרקעין מקרקע לבנייה לקרקע לצורכי ציבור. השמאים מטעם שני הצדדים העריכו כי שינוי זה הוריד את שווי המקרקעין, בהשוואה לערכם לפני התכנית הפוגעת, בשיעור 75%. בית-המשפט המחוזי הנחה עצמו על-פי הערכה זאת, וקבע את סכום הפיצויים בגין ההפקעות על יסוד הנחה ששווי המקרקעין הוא רבע מן השווי המקורי. לפיכך, כעניין שבעובדה, אין יסוד לטענה של הוועדה המקומית בעניין זה.

חלק שני: פיצויים בגין התכנית הפוגעת

26. כאמור, התביעה לתשלום פיצויים על ההפקעות הייתה ראש אחד של התביעה שצאיג הגישו לבית- המשפט המחוזי. בראש השני תבעו צאיג פיצויים על הפגיעה בחלקות מן התכנית הפוגעת שלא בדרך הפקעה. התביעה בראש זה נסמכה על סעיף 197(א) לחוק התכנון והבניה, הקובע כך:

"נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200".

בית-המשפט המחוזי קיבל את רוב הטענות של צאיג, וקבע כי התכנית הפוגעת פגעה חמש פעמים בשווי החלקות בהשוואה לשוויין על-פי התכנית השנייה. על שתי תכניות אלה ראו לעיל פיסקה 3. הפגיעות נובעות מחמישה הבדלים בין התכנית השנייה לבין התכנית הפוגעת. ההבדלים הם: א) הקטנת זכויות הבנייה בחלקות; ב) קיצור אורך החזיתות בדירות שניתן לבנותן בחלקה 677; ג) הסמיכות של חלקה 677 אל בית ספר;
ד) ירידת ערך דירות המגורים בחלקה 678 כתוצאה מהיותן חלק מבניין מעורב, המשמש למסחר ולמגורים; ה) החובה לבנות חניון תת-קרקעי בבניין שייבנה בחלקה 678.
בית-המשפט הוסיף כי המשקל היחסי של כל אחת מן הפגיעות בפגיעה הכוללת שנגרמה לכל אחת מן החלקות אינו שווה: בחלקה 677 עיקר הפגיעה (כ-80%) היא בהקטנת זכויות הבנייה. לעומת זאת, בחלקה 678 עיקר הפגיעה (כ-80%) נובעת מן העלות של הקמת החניון.

הטענות שנותרו בפי הוועדה המקומית בערעור זה בקשר לקביעות אלה מתייחסות רק לפגיעה הראשונה: הקטנת זכויות הבנייה בעקבות התכנית הפוגעת. טענות הוועדה בעניין זה נחלקות לשתיים: ראשית, טוענת הוועדה, בדיקת הפגיעה בזכויות הבנייה אל לה להיעשות מתוך השוואה של התכנית השנייה אל התכנית הפוגעת. יש להשוות את התכנית הפוגעת אל התכנית הראשונה או אל המצב התכנוני שקדם לתכנית הראשונה.
טענה זו מבוססת על קביעה של בית-המשפט המחוזי, שלפיה התכנית הפוגעת היא השלמה של התכנית השנייה. טענה שנייה בפי הוועדה המקומית היא, שהתכנית הפוגעת לא הביאה להקטנת זכויות הבנייה בהשוואה לתכנית השנייה, וכי מכל מקום שיעור הפגיעה שנקבע על-ידי בית-המשפט המחוזי אינו נכון. לדעת הוועדה המקומית, בית-המשפט פירש שלא כהלכה את התכנית השנייה, וייחס לה זכויות בנייה גדולות יתר על המידה.

הטענות של צאיג בנוגע לפיצויים שנפסקו לטובתם על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה אינן נוגעות לבסיס הסכומים, אלא לאופן השערוך של סכומים אלה. ראשית, טוענים צאיג, המועד הקובע לפסיקת פיצויים אלה הוא 5.8.1981, יום תחילתה של התכנית הפוגעת, ולא, כפי שקבע בית-המשפט המחוזי, יום פרסום התכנית הפוגעת (20.7.1981). נוכח שיעורי האינפלציה הגבוהים בראשית שנות ה-80, נודעת להבדל בן 15 הימים משמעות כספית לא מבוטלת. שנית, לצאיג יש טענה בנוגע לשיעור הריבית שבית-המשפט המחוזי פסק לטובתם (נוסף על הפרשי הצמדה): 4% לא צמודים.
הטענה היא, שבית-המשפט היה צריך לפסוק, ככל שמדובר בפיצויים על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, ריבית מצטברת וצמודה בשיעור הנקוב בחוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א-1961, אשר לפחות בחלק מהתקופה עלה על 4%.

התכנית הפוגעת: "תכנית" לפי סעיף 197?

27. הוועדה המקומית מסתמכת על קביעה של בית-המשפט המחוזי בפסק-הדין, שלפיה "רצ/8/1 [התכנית הפוגעת - י' ז'] היא תכנית משלימה הנסמכת ומסתמכת על רצ/1/1/ג [התכנית השנייה - י' ז'] ו-רצ/1/1 [התכנית הראשונה - י' ז']... שתי התוכניות או ליתר דיוק שלוש התוכניות הם רכיבים של אותו שלם". לדעת הוועדה המקומית, קביעה זו מונעת את בידוד התכנית הפוגעת מהתכניות שקדמו לה. כפועל יוצא מכך, אין להשוות, לצורך הערכת הפגיעה, בין המצב התכנוני ערב התכנית הפוגעת לבין המצב התכנוני לפי התכנית הפוגעת. בית-המשפט המחוזי דחה גישה זאת ואמר:

"דעתי היא כי המילה 'תוכנית' בסעיף 197 סובלת גם פרשנות של חלק מתוכנית. דעה זו מתיישבת גם עם הגדרת המלה תוכנית בחוק התכנון והבניה.
ההגדרה המופיעה בחוק זה היא כדלקמן: תכנית מהתכניות שלפי פרק ג, לרבות שינוי תוכנית, התלייתה או ביטולה.

משמע: תוכנית איננה רק תוכנית מושלמת מתחילתה ועד סופה, אלא גם שינוי בלבד ולעניננו, גם תוכנית משלימה - (כפי שיש לראות [את - י' ז'] רצ/8/1) הינה תוכנית".

מסקנתו של בית-המשפט המחוזי מקובלת עליי. אכן, במובן מסוים התכנית הפוגעת משלימה את התכנית השנייה, אך אין בכך כדי למנוע ממנה מעמד של תכנית בפני עצמה. העיקר הוא שהתכנית הפוגעת, הקובעת, בין היתר, הפקעה של שטחים לדרכים ולצורכי ציבור אחרים, הביאה שינוי בתכנית השנייה. התכנית הפוגעת היא במהותה תכנית שינוי. מעמדה וייעודה של התכנית הפוגעת ביחס לתכניות שלפניה הוגדרו בתחילתה של התכנית הפוגעת כ"שינוי לתכניות מס'...". בהמשך מפורטות התכניות, חמש-עשרה במספר, שאותן באה התכנית הפוגעת לשנות. אחת מהן (תכנית רצ/9/34) כלל אינה נוגעת בתכנית השנייה (כפי שנאמר בעמ' 1 סעיף ג' של התכנית השנייה).
מכאן, שהתכנית הפוגעת נמצאת באותו מעמד כמו התכנית השנייה. שתי התכניות הן תכניות מיתאר, המשנות, כל אחת לגבי השטחים עליהם היא חלה, מהוראות התכנית הראשונה.

המסקנה היא, שהתכנית הפוגעת היא "תכנית" כהגדרתה בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, הגדרה הכוללת גם "שינוי תכנית". היא עברה, כמו התכנית הראשונה והתכנית השנייה, באופן נפרד ועצמאי את כל ההליכים הנדרשים על-פי החוק (סעיף 85) למתן תוקף לתכנית מיתאר מקומית: הפקדה, פרסום הודעה על ההפקדה, אישור ופרסום הודעה על האישור. יש גם בכך כדי לחזק את המסקנה שהתכנית הפוגעת היא תכנית בפני עצמה, שהרי אחרת לשם מה טרחה הוועדה המקומית לנקוט הליכים אלה?

מכאן, שבאופן עקרוני התכנית הפוגעת נתפסת על-ידי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, המזכה בפיצויים בגין פגיעה "על ידי תכנית". באופן מעשי, כדי שצאיג יהיו זכאים לפיצויים על-פי סעיף זה, עליהם להוכיח שהתכנית הפוגעת הקטינה את השטח המותר לבנייה על החלקות ובכמה הקטינה אותו. ההשוואה צריכה להיעשות, כפי שעשה בית-המשפט המחוזי, בין זכויות הבנייה לפי התכנית הפוגעת לבין זכויות הבנייה לפי התכנית השנייה. בניגוד לטענת הוועדה המקומית, התכנית השנייה הקנתה זכות מעשית בידי בעל מקרקעין הכפוף לתכנית, ובכלל זה צאיג, לקבל היתר לבנות על המקרקעין שטח בהתאם לתנאי התכנית. כך עולה מתוך התכנית, וכך עולה מן הראיות שהובאו בפני בית-המשפט המחוזי. בהתאם לכך, אם שטח זה גדול מן השטח המותר לבנייה לפי התכנית הפוגעת, יש בכך פגיעה ממשית בבעל המקרקעין, שיכול היה להפיק מן המקרקעין תועלת רבה יותר לו היה מקדים ומנצל את זכויות הבנייה בעת תוקפה של התכנית השנייה. פגיעה זאת מזכה בפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. כיצד נמדדת הפגיעה? צדק בית-המשפט המחוזי שקבע את שיעור הפגיעה על-ידי השוואת שווי זכויות הבנייה ערב תחילתה של התכנית הפוגעת לשווי זכויות הבנייה לאחר תחילתה. ראו, לדוגמה, ע"א 600/89 גדעון וכרמלה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, נתניה [11], בעמ' 409-410.

זכויות הבנייה בתכנית הפוגעת לעומת התכנית השנייה

28. כאמור, הוועדה המקומית טוענת כי גם אם משווים בין התכנית הפוגעת לבין התכנית השנייה, עדיין לא נגרעו זכויות הבנייה של צאיג בחלקות, ומכל מקום הפגיעה אינה בשיעור שנקבע על-ידי בית-המשפט המחוזי. אני סבור כי יש ממש בחלק השני של הטענה: אכן, הפגיעה בחלקות של צאיג כתוצאה מצמצום זכויות הבנייה אינה בשיעור שנקבע על-ידי בית-המשפט המחוזי. כדי להבין את הדברים צריך לחזור אל כתבי- הטענות בבית-המשפט המחוזי. הסיכומים שצאיג הגישו לבית-המשפט המחוזי פירטו ונימקו את חישוב זכויות הבנייה שפחתו, לדעת צאיג, בעקבות התכנית הפוגעת. העיקרון ששימש בסיס לחישובים הוצג (בעמ' 26 לסיכומים) כך:

"החלקות כבר הפרישו בעבר שיעור של 29.3% לצרכי ציבור, ואין כל הצדקה להטיל עליהן עתה הפרשה בשיעור מלא של 40% (וקצת יותר), אלא שומה היה על מתקין התוכנית רצ/8/1 לגרום אך ורק להשלמת ההפרשה של החלקות, דהיינו, ההפרש שבין 40% המותרים לבין 29.3% שכבר הופרשו".

לאחר מכן עברו צאיג לפרט את החישוב, המבוסס על עיקרון זה, בנוגע לכל חלקה בנפרד. החישוב בנוגע לחלקה 677 הוא, לשיטתם, זה (עמ' 50 לסיכומים):

"כפי שפורט לעיל מייעדת התכנית רצ/8/1 שטח בשיעור של 43.8% מתוך שטחה הרשום של חלקה 677 לבנייני ציבור ולדרך. בעבר כבר הופרשו משטחה של החלקה המקורית 29.3% לצרכי ציבור. אלמלא ייעדה התוכנית שטח נרחב משטחה של החלקה לצרכי ציבור בדרך של הפקעה, יכולה היתה התובעת לבנות על החלקה 2,600 מ"ר. אולם, עקב ייעודם של שטחים בתוכנית זו להפקעה, ניתן היה לבנות על החלקה רק 1,839 מ"ר. מהתובעת נשללו, איפוא, זכויות בנייה של 761 מ"ר (ר' חוות-דעתו של השמאי עוזי קמר, ת/1, עמ' 9)".

ואילו החישוב בנוגע לחלקה 678 הוצג (בעמ' 54 לסיכומים) כך:

"כפי שפורט לעיל מייעדת התכנית רצ/8/1 שטח בשיעור של 45% מתוך שטחה הרשום של חלקה 678 לבנייני ציבור ולדרך. בעבר כבר הופרשו משטחה של החלקה המקורית 29.3% לצרכי ציבור. אלמלא ייעדה התוכנית שטח נרחב משטחה של החלקה לצרכי ציבור בדרך של הפקעה, יכול היה התובע לבנות על החלקה 7,820 מ"ר. אולם, עקב ייעודם של שטחים בתוכנית זו להפקעה, ניתן היה לבנות על החלקה רק 1,756 מ"ר למסחר ו-3,511 [צ"ל 5,266 - י' ז'] מ"ר למגורים. מהתובע נשללו, איפוא, זכויות בנייה של 798 מ"ר (ר' חוות-דעתו של השמאי עוזי קמר, ת/2)".

בית-המשפט המחוזי קיבל את החישוב של צאיג על קרבו ועל כרעיו. מתוך 151,000 דולר שנפסקו לצאיג בעבור הפגיעה בחלקה 677, 122,000 דולר הם פיצויים בעבור שלילת זכויות בנייה בחלקה זו בשיעור 761 מ"ר (המקבילים ל-30.5 חדרים, לפי 4,000 דולר לחדר). מתוך 253,573 דולר שנפסקו לצאיג בעבור הפגיעה בחלקה 678, 67,574 דולר הם פיצויים בעבור שלילת זכויות בנייה בחלקה זו בשיעור 798 מ"ר.
היחס בין שווי הפגיעה בחלקה 677 לבין שווי הפגיעה בחלקה 678 מוסבר בכך שבחלקה 678 הומרו חלק מהשטחים בבנייה מסחרית, שערכה גבוה יותר מבנייה למגורים.

האם זהו חישוב נכון? הוועדה המקומית טוענת, בערעור שהגישה, כי התשובה שלילית. הבה נבדוק את הטענה.

29. החישוב של בית-המשפט המחוזי מניח, כמו שהניחו צאיג, שהתכנית הפוגעת התירה לבנות בחלקה 677 1,839 מ"ר, במקום 2,600 מ"ר קודם לכן, ועוד 7,022 מ"ר בחלקה 678, במקום 7,820 מ"ר קודם לכן. ראו לעיל פיסקה 28. ההנחה בנוגע לשטח המותר בפועל לבנייה לפי התכנית הפוגעת אינה מעוררת קושי. לעומת זאת, ההנחה בנוגע לשטח שהיה מותר לבנייה ערב תחילתה של התכנית הפוגעת טעונה בירור: שטח זה, כאמור בתכנית השנייה, הוא 157.5% "משטח המגרשים המיועדים לבניה ולא כולל שטחים המיועדים לצרכי ציבור". לכאורה, כיוון שהתכנית השנייה לא ייעדה בחלקות של צאיג שטח לצורכי ציבור, החישוב של צאיג גימד שלא לצורך את זכויות הבנייה לפי תכנית זאת. הנה, 157.5% משטח חלקה 677 (1,947 מ"ר) הם 3,067 מ"ר, ולא 2,600 מ"ר. בדומה לכך, 157.5% משטח חלקה 678 (5,852 מ"ר) הם 9,217 מ"ר, ולא 7,820 מ"ר. מדוע אפוא נקבו צאיג בשטחים קטנים יותר ומיעטו את התביעה?

התשובה לכך היא שצאיג היו כבולים בחוות-דעת מקצועיות שנתנו שני שמאים מטעמם: השמאי מיכאל רוטשטיין בפני הוועדה המקומית ובפני הוועדה המחוזית, והשמאי עוזי קמר בפני בית-המשפט המחוזי. שני השמאים היו תמימי-דעים בכך שגזירת אחוזי הבנייה לפי התכנית השנייה "משטח המגרשים המיועדים לבניה ולא כולל שטחים המיועדים לצרכי ציבור" מתבצעת מהשטח שנותר בחלקות לאחר הפחתת השטח שהוועדה המקומית מוסמכת להפקיע ללא תשלום פיצויים, אף אם בפועל טרם הופעלה הסמכות והשטח לא יועד להפקעה. הנחה זאת הייתה מקובלת גם על השמאי זאב כהן מטעם הוועדה המקומית. השמאי עוזי קמר (מטעם צאיג) ביאר הנחה זאת בעדותו בבית-המשפט, באומרו (עמ' 6 לפרוטוקול מיום 20.11.1989):

"רצ/1/1/ג [התכנית השנייה - י' ז'] זו תוכנית שמפנה אותנו לתיקונים שנעשו בתוכנית רצ/1/1 [התכנית הראשונה - י' ז'] שנשארה בתוקף פרט לשינויים.

השינויים - הגדילו את אחוזי בניה 157.5% במקום 110% משטח המגרש המקורי. מדובר על שטח נטו

...

כאשר מדברים על שטח נטו - הכוונה היא לשטח נטו ע"פ החוק. כשמאי אינני יכול להתנתק מהחוק. כלומר חוזרים לשטח המקורי של החלקה וממנה ניתן להפקיע 40% ומעבר לכך הדבר נוגד את התקנה".

לכאורה, הנחה זאת פועלת לרעתם של צאיג, שכן על-פי ההלכה ניתן, בדרך-כלל, לחשב את הפגיעה של תכנית בזכויות בנייה, לצורך קביעת הפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, מכל שטח החלקה, לרבות השטח שעדיין מותר להפקיעו ללא תשלום פיצויים לפי סעיף 190 לחוק. ראו ע"א 6826/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כפר-סבא נ' חייט [12], בעמ' 299-298. מדוע חרף הלכה זאת הסכימו שני השמאים מטעם צאיג לאמוד את שווי החלקות, לערב תחילתה של התכנית הפוגעת, מתוך הנחה שהוועדה המקומית מיצתה את סמכותה להפקיע ללא תשלום פיצויים? נראה כי ההסבר לכך הוא, שהתכנית השנייה, בניגוד לתכניות שלגביהן נקבעה ההלכה הנזכרת, מיעטה בלשון מפורשת "שטחים המיועדים לצרכי ציבור" ממניין השטחים המזכים באחוזי בנייה. אי לכך, הסכמת השמאים אינה הסכמה לכלל רחב, אלא הסכמה לפרשנות הוראה מיוחדת בתכנית השנייה. פרשנות זאת מקבלת חיזוק מן העובדה שהפעלת הסמכות להפקיע ללא תשלום פיצויים הייתה, במקרה הנדון, בגדר נתון ודאי ומוחשי כל ימי התכנית השנייה. ראיה לכך היא, בין היתר, שההודעה על הפקדת התכנית הפוגעת פורסמה ברשומות ביום 8.12.1977, ואילו ההודעה על אישור התכנית השנייה פורסמה ברשומות רק לאחר מכן, ביום 10.8.1978. אולם העיקר אינו הסיבה לפרשנות שהשמאים נתנו לתכנית השנייה. העיקר הוא שהשמאים, על יסוד שיקולים מקצועיים, קבעו את ההיקף ואת השווי של זכויות הבנייה בחלקות של צאיג, על יסוד הוראה מיוחדת בתכנית השנייה, באופן המתעלם מזכויות בנייה בשטח שהייתה לוועדה המקומית סמכות להפקיעו בלי לשלם פיצויים. אכן, שיקולים מקצועיים יכולים לתמוך בשומה כזאת. ראו לוינסון-זמיר בספרה הנ"ל [25], בעמ' 249-246. מכל מקום, קביעה זאת על-ידי השמאים מטעמם של צאיג כובלת את צאיג.

30. מאחר שלא התגלתה מחלוקת עקרונית בין השמאים לגבי הפירוש של ההוראה בתכנית השנייה הקובעת את אחוזי הבנייה, נותר רק לברר את היישום של הפירוש על-ידי בית-המשפט המחוזי. כאמור, בית- המשפט אימץ את החישוב של השמאי עוזי קמר מטעם צאיג. השמאי קמר קבע את השטח המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים בעת התכנית השנייה באותה שיטה שבה קבע את השטח המותר בהפקעה ללא תשלום פיצויים בעת התכנית הפוגעת. השיטה היא שיטת החישוב היחסי. ראו לעיל פיסקה 14. אולם כאמור, שיטה זאת אינה השיטה הנכונה לחישוב פיצויים בעבור הפקעה לפי סעיף 190 לחוק התכנון והבניה. ראו לעיל פיסקה 21. מאותו טעם, היא גם אינה השיטה הנכונה לחישוב אחוזי הבנייה לפי התכנית השנייה. לפיכך אין היא השיטה הנכונה לחישוב הפיצויים בעבור פגיעה שלא בדרך הפקעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. השיטה הנכונה היא שיטת החישוב המצטבר. ראו לעיל פיסקה 22.

לפיכך, אין מנוס אלא להחזיר את התיק אל בית-המשפט המחוזי כדי שיבחן מחדש את הפיצויים המגיעים לצאיג בעבור הקטנת זכויות הבנייה על-ידי התכנית הפוגעת, לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. נקודת המוצא לבחינה המחודשת תהיה, שאחוזי הבנייה לפי התכנית השנייה לא התייחסו אל השטח שהוועדה המקומית הייתה רשאית להפקיע מן החלקות ללא תשלום פיצויים, לפי שיטת החישוב המצטבר.

המועד לחישוב הפיצויים לפי סעיף 197

31. השמאי עוזי קמר אמד מטעם צאיג את הפיצויים המגיעים לצאיג על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה ליום 5.8.1981. אותו יום מלאו 15 ימים לפרסום ההודעה ברשומות בדבר אישור התכנית הפוגעת. ראו לעיל פיסקה 3. סעיף 119 לחוק התכנון והבניה, בנוסח שעמד בתוקף בעת שניתן פסק-הדין של בית-המשפט המחוזי, קבע כי זהו יום תחילת תוקפה של התכנית הפוגעת. אולם בית-המשפט המחוזי תרגם את הערכים הדולריים (הנקובים בחוות-דעתו של השמאי קמר) לשקלים לפי שער הדולר ביום 20.7.1981, שבו פורסמה ברשומות ההודעה בדבר אישור התכנית הפוגעת. על כך מלינים צאיג.

סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מזכה בפיצויים את "מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם..." (ההדגשה שלי - י' ז'). בעת שניתן פסק-הדין של בית-המשפט המחוזי, "יום תחילתה של התכנית" היה מועד קובע הן לצורך מירוץ הזמן להגשת תביעת פיצויים לוועדה המקומית (סעיף 197(ב) לחוק) והן לצורך שומת הפיצויים. ראו, לדוגמה: ע"א 483/86 בירנבך נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו [13], בעמ' 235; ע"א 792/88 ברזילי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "זמורה" [14], בעמ' 831.

אמנם, הדין בנדון שונה בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43), תשנ"ה-1995, שהוסיף לחוק התכנון והבניה את סעיף 119(ב) שלפיו "מועד פרסום ההודעה ברשומות יהיה המועד הקובע לענין תביעת פיצויים לפי סעיף 197". אולם דווקא הוספת הוראה זאת בשנת 1995 מלמדת כי עד לאותה שנה שרר דין אחר, כלומר שהמועד הקובע לצורך חישוב הפיצויים לפי סעיף 197 היה יום תחילתה של התכנית הפוגעת. לכן, על בית-המשפט המחוזי היה להתאים את הפיצויים לפי סעיף 197 לשער השקל ביום 5.8.1981. כך יהיה על בית-המשפט המחוזי לעשות, לאחר שהתיק יוחזר אליו, כשיקבע מחדש את שיעור הפיצויים המגיעים לצאיג לפי סעיף 197.

הריבית על הפיצויים לפי סעיף 197

32. סעיף 8 לחוק לתיקון דיני הרכישה מטיל על רשות מפקיעה להוסיף על הפיצויים שהיא משלמת בעבור ההפקעה ריבית בשיעור מיוחד (נוסף על הפרשי הצמדה).
אמנם סעיף זה חל על הפקעה מכוח חוק התכנון והבניה, אולם הוא אינו חל כלל על פגיעה במקרקעין מתכנית שלא בדרך הפקעה. מכאן, שאין הוא חל על שערוך פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בגין פגיעה על-ידי תכנית שלא בדרך הפקעה. על שערוך פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה חל חוק פסיקת ריבית והצמדה (להלן - חוק פסיקת ריבית). סעיף 3א לחוק פסיקת ריבית, שהוסף בחוק פסיקת ריבית (תיקון מס' 3), תשל"ט-1978, מורה כי רשות שיפוטית הפוסקת לבעל-דין סכום כסף רשאית "לפי שיקול דעתה, לפסוק הפרשי הצמדה או הפרשי הצמדה וריבית, במלואם או במקצתם". סעיף 1 לחוק מגדיר, נכון להיום, "הפרשי הצמדה וריבית" כך: "הפרשי הצמדה בצירוף ריבית צמודה בשיעור של 4% לשנה על הסכום שמדובר בו".

אולם לא תמיד הייתה ההגדרה מנוסחת כך. עד ליום 12.4.1989 היא דיברה על ריבית לא צמודה. פירוש הדבר, שהיה צריך לחשב את הריבית על הסכום הנומינלי, ולא על הסכום המוצמד. ראו ע"א 116/81 עיזבון קנאפו נ' תוסיה כהן [15], בעמ' 587. גם שיעור הריבית לא היה תמיד כפי שהוא היום: עד ליום 9.2.1984 הייתה הריבית (הלא צמודה) בשיעור 3% לשנה. ראו סעיף 2 לחוק פסיקת ריבית (תיקון מס' 3). ממועד זה ועד יום 12.4.1989 עלתה הריבית (הלא צמודה) לשיעור 4% לשנה. ראו סעיף 1 לחוק פסיקת ריבית והצמדה (תיקון מס' 4), תשמ"ד-1984. ביום 12.4.1989 הפכה הריבית לריבית צמודה, ושיעורה הועלה ל-8% לשנה. ראו סעיף 12 לחוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 8), תשמ"ט-1989. ביום 1.6.1993 חזרה הריבית (הצמודה) לשיעור 4% לשנה. ראו צו הריבית (שינוי שיעורים), תשנ"ג-1993.

בית-המשפט המחוזי לא נצמד אל שיעורי הריבית המשתנים לפי חוק פסיקת ריבית, ובמקום זה פסק לצאיג ריבית אחידה, לא צמודה, בשיעור 4% לשנה החל מיום היווצרות העילה בשנת 1981 (הוא מועד התחילה של התכנית הפוגעת) ועד ליום פסק-הדין. ככל שמדובר בתקופה שעד ליום 12.4.1989 לא נגרע בכך מצאיג מאומה, שכן התיקון מיום זה לחוק פסיקת ריבית (שהפך את הריבית לצמודה והעלה את שיעורה ל-8% לשנה) אינו בעל תחולה למפרע. ראו ע"א 159/90 סולל בונה בע"מ נ' ברק אור בע"מ [16], בעמ' 23. זאת ועוד, באשר לתקופה שעד ליום 9.2.1984, בית-המשפט המחוזי אף היטיב עם צאיג, שכן הריבית שהגיעה להם באותה תקופה על-פי חוק פסיקת ריבית הייתה 3% בלבד. עם זאת, פסק-הדין של בית-המשפט המחוזי גורע בבירור משיעור הריבית שהיה מגיע לצאיג בעבור התקופה שלאחר יום 12.4.1989 (8% לשנה על הסכומים הצמודים). צאיג מבקשים כי נתקן את שבית-המשפט המחוזי החסיר, ונורה על שערוך הפיצויים שנפסקו לטובתם על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בהתאם לשיעורי הריבית המרביים בחוק פסיקת ריבית.

33. סעיף 3א לחוק פסיקת ריבית מוסר בידי בית-המשפט שיקול-דעת בקביעת השיעור של הפרשי ההצמדה והריבית. הוא אף מציין כי הפרשי ההצמדה והריבית יכול שייפסקו "במלואם או במקצתם". אף-על-פי-כן, הפסיקה מחייבת, בדרך-כלל, פסיקת ריבית בשיעור המרבי. הפעלת שיקול-הדעת כדי לגרוע משיעור זה נתפסת כיוצא מן הכלל. כך, למשל, אמרה השופטת נתניהו בע"א 23/83 יוחימק נ' קדם [17], בעמ' 223:

"פסיקת הפרשי הצמדה וריבית היא ענין שבשיקול-דעת בית המשפט לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א-1961. אולם הלכה פסוקה היא, שרק במקרים יוצאים מן הכלל ובנסיבות מיוחדות שתצדקנה זאת יימנע בית המשפט מלעשות שימוש מלא בשיקול-דעתו זה".

ראו עוד ע"א 324/84 חברת פישל איזמן ובניו בע"מ נ' אוריאלי [18], בעמ' 435-436.

הלכה זאת משליכה גם על היקף ההתערבות של ערכאת ערעור בפסיקת הצמדה או ריבית על-ידי ערכאה נמוכה. אם הערכאה הנמוכה בחנה ושקלה את נסיבות המקרה, והגיעה למסקנה כי יש להקטין את שיעור הריבית, אין ערכאת הערעור ממהרת להתערב בהחלטה כזאת, אפילו אם נכונותה מוטלת בספק. ראו, לדוגמה, ע"א 144/84 שרעבי נ' האחים קרטין השקעות בנכסים בע"מ [19], בעמ' 609. במה דברים אמורים? כאשר הערכאה הדיונית נדרשת בהחלטתה לשאלת הריבית, ומנמקת מדוע החליטה להקטין ריבית מהתובע או אף לשוללה. אולם בהיעדר התייחסות מצד הערכאה הדיונית לשאלת הריבית, נוטה ערכאת הערעור בדרך- כלל להתערב בהחלטה המונעת מהתובע ריבית מרבית. ראו:
ע"א 427/88 תד"ל אחזקה ושירותים בע"מ נ' תהילה [20], בעמ' 439; ע"א 499/89 רמת אביבים בע"מ נ' מירון, בן-ציון ופריבס, עורכי דין, שותפות רשומה [21], בעמ' 595.

בית-המשפט המחוזי לא הציג כל טעם להפחתת הריבית המגיעה לצאיג בעבור התקופה שלאחר יום 12.4.1989, הן בהיבט של שיעור הריבית (4% במקום 8% עד ליום 1.6.1993), והן בהיבט של סוג הריבית (ריבית לא צמודה במקום ריבית צמודה).
לפיכך, אילולא הוחזר התיק אל בית-המשפט המחוזי, מן הראוי היה שבית-משפט זה יורה לשלם לצאיג ריבית צמודה, מיום 12.4.1989, בשיעור שנקבע בחוק פסיקת ריבית. אולם כיוון שהתיק יחזור אל בית-המשפט המחוזי על-מנת שיבדוק ויחליט מחדש מהו שיעור הפיצויים המגיעים לצאיג, יהיה על בית-המשפט המחוזי לשקול ולפסוק מחדש גם את שיעור הריבית שתשולם על הפיצויים.

חלק שלישי: שונות

הוצאות המשפט

34. בית-המשפט המחוזי חייב את הוועדה המקומית לשלם לצאיג הוצאות משפט ושכר טרחת עורך-דין בסך 75,000 ש"ח. לדברי צאיג, סכום זה מהווה 2.32 אחוזים מהסכום שנפסק לטובתם בפסק-הדין. לטענתם, הסכום נמוך באופן משמעותי מגובה שכר הטרחה שהם זכאים לקבל על-פי הדין, במיוחד לאור העובדה כי בהסכם בינם לבין בא-כוחם הם התחייבו לשלם שכר טרחה בשיעור 20 אחוזים מהסכום שייפסק לטובתם. כמו כן, צאיג מלינים על כך שבית-המשפט המחוזי לא פסק הוצאות משפט לחובת הוועדה המחוזית, אף שגם היא נטלה חלק פעיל בהתדיינות.

אכן, שאלה היא מדוע פסק בית-המשפט המחוזי את הסכום שפסק, כאשר ראוי, בהיעדר טעמים מיוחדים, לפסוק שכר טרחה בשיעור שאינו נופל מן השכר המומלץ בתעריף המינימלי של לשכת עורכי-הדין. ראו, לדוגמה: ע"א 682/87 הפניקס הישראלי, חברה לביטוח בע"מ נ' אקרמן [22], בעמ' 836-835; ע"א 541/87 "משכן" בנק הפועלים למשכנתאות בע"מ נ' צמח [23].

עם זאת, איני רואה לנכון להתערב בסכום שנפסק, כיוון שהתיק חוזר אל בית-המשפט המחוזי על-מנת שיבדוק ויפסוק מחדש את שיעור הפיצויים המגיעים לצאיג. רק לאחר שבית-המשפט המחוזי יפסוק מחדש את שיעור הפיצויים ניתן יהיה, וראוי יהיה, לקבוע את הסכום הכולל של הוצאות המשפט ושכר טרחת עורך- הדין.

את הטענה הנוספת של צאיג בנוגע לאי-חיוב הוועדה המחוזית בהוצאות משפט רואה אני לדחות. כפי שצאיג הסבירו בכתב-התביעה שהגישו לבית-המשפט המחוזי, הוועדה המחוזית לא נתבעה לשלם להם דבר. צירופה לתביעה נעוץ בתקנות התכנון והבניה (סדרי דין בתביעת פיצויים לפי סעיף 199 לחוק), תשל"א-1970, כפי שהיו בתוקף בשעתן. איני סבור כי ראוי לחייב את הוועדה המחוזית בהוצאות משפט בגין צירוף כפוי זה, אף שגם היא נטלה חלק פעיל במשפט וניסתה להגן על החלטת הוועדה המקומית. מכל מקום, שיעור שכר הטרחה המגיע לצאיג, בין לפי התעריף המינימלי ובין אחרת, אינו תלוי במספר הנתבעים. שכר הטרחה שייפסק לטובת צאיג נגד הוועדה המקומית יכסה את כל שכר הטרחה שצאיג יהיו זכאים לקבל.

היטל השבחה

35. אחת הטענות שהוועדה המקומית העלתה בבית-המשפט המחוזי עוסקת בהיטל ההשבחה שצאיג חייבים לה בגין השבח שנגרם לחלקות בעקבות התכנית השנייה. הטענה הייתה, שיש לקזז חוב זה מן הפיצויים המגיעים לצאיג מאת הוועדה המקומית.
בית-המשפט המחוזי דחה את הטענה. בין היתר, מן הטעם שהוועדה המקומית הודתה בסיכומיה כי צאיג שילמו בשעתו היטל השבחה בעבור שתי החלקות.

בתחילה לא ערערה הוועדה המקומית על קביעה זאת, אולם לאחר הגשת הסיכומים בערעורים, ביקשה הוועדה המקומית שיותר לה לתקן את הערעור ולטעון בו גם נגד הקביעה של בית-המשפט המחוזי בעניין תשלום היטל השבחה בעבור חלקה 678. לדברי הוועדה המקומית, הודאתה בעניין זה בסיכומיה בבית- המשפט המחוזי הייתה מוטעית וניתנה בשגגה. היא הסבירה כי עורך-הדין אברהם בר ז"ל, שהופיע בשמה בבית-המשפט המחוזי, והיה בקי בפרטי התיק, חלה לאחר שלב ההוכחות, ולבסוף נפטר ממחלתו.
כתוצאה מכך נכתבו הסיכומים בבית-המשפט המחוזי על-ידי עורכי-דין שלא היו בקיאים במלוא העובדות. כותבי הסיכומים טעו לחשוב כי מסמך מסוים שהוגש על-ידי צאיג כראיה (ת/33) הוא קבלה על תשלום היטל השבחה בגין חלקה 678, ואילו האמת היא שהמסמך אינו אלא דרישת תשלום שלא נפרעה. באי-כוחה הנוכחיים של הוועדה המקומית מבקשים להוכיח את טעותם מתוך דברים שאמר חתנם של צאיג בעדותו בבית-המשפט המחוזי, וכן מתוך חילופי מכתבים בין צאיג לבין עיריית ראשון לציון, שאותם מבקשת הוועדה המקומית להגיש כראיה נוספת בערעור.

אמנם הוועדה המקומית מציינת כי בקשותיה לתיקון הערעור ולהגשת ראיות נוספות "הינן על פניהן מיותרות בתכלית שכן היא אינה מעוניינת כלל לערער על מסקנת ביהמ"ש קמא באשר להשלכתו של היטל ההשבחה על החבות בפיצויי ההפקעה ופיצויים בגין ירידת ערך". מפני מה אפוא מבקשת הוועדה המקומית להרחיב את החזית בעניין היטל ההשבחה? כדי להדוף טענת מעשה-בית-דין שצאיג העלו נגד הוועדה המקומית בהליך של בוררות בעניין היטל ההשבחה המגיע לוועדה המקומית מצאיג. באותו הליך טענו צאיג כי קביעת בית-המשפט המחוזי, שלפיה צאיג שילמו היטל השבחה בעבור שתי החלקות, מחייבת את דחיית התביעה נגדם בפני הבורר.

בנסיבות המקרה, ספק בעיניי אם יש יסוד לטענה של מעשה-בית-דין שהועלתה על-ידי צאיג נגד הוועדה המקומית בהליך הבוררות, בין היתר משום שהשאלה אם שולם היטל השבחה בעבור חלקה 678 לא עמדה כלל למחלוקת בין בעלי-הדין בבית-המשפט המחוזי, ומכל מקום, ספק בעיניי אם אין זה ראוי לסטות מן הכלל בדבר מעשה-בית-דין בשל שיקולים של צדק, אם הטענה צומחת מתוך טעות בתום-לב של הוועדה המקומית. ראו ע"א 5610/93 זלסקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ראשון לציון [24], בעמ' 99. אולם אין צורך להכריע בכך. כיוון שהתיק חוזר אל בית-המשפט המחוזי, תוכל הוועדה המקומית להעלות את בקשתה בעניין זה בפני בית-המשפט המחוזי אם השאלה עדיין אקטואלית.

סיכום

36. לדעתי, בסיכום, יש לקבל את הערעורים, כפי שפורט לעיל, לבטל את החיובים (לרבות החיוב בהוצאות המשפט) שנקבעו בפסק-הדין של בית-המשפט המחוזי ולהחזיר את התיק אל בית-המשפט המחוזי על-מנת שיבדוק ויחליט מחדש, בהתאם לפסק-דין זה, מהו שיעור הפיצויים (לרבות הריבית על הפיצויים) המגיעים לצאיג לפי סעיף 190 וסעיף 197 לחוק התכנון והבניה, וכן מהו הסכום הכולל של הוצאות המשפט ושכר טרחת עורך-דין שראוי לזכות בו את צאיג.

התוצאה המצערת היא, שעדיין לא בא סוף להתדיינות בין צאיג לבין הוועדה המקומית, לאחר הליכים מורכבים ויקרים, שנתמשכו זמן רב מאוד בגלל המורכבות של המחלוקת בין בעלי-הדין. אם בעלי-הדין ימשיכו להתדיין בפני בית-המשפט המחוזי בעקבות פסק-דין זה, ואולי אף לערער פעם נוספת לבית-המשפט העליון, יהיה זה ניצחון מצער של יצר ההתדיינות על השכל הישר. כיום, על הבסיס של פסק-דין זה, נוצרו התנאים המאפשרים הסדר מוסכם בין בעלי-הדין בסיוע יועצים מקצועיים, שייתר את הצורך להמשיך בהתדיינות בפני בית-המשפט המחוזי. לו יהי רצון.

לאור התוצאה אין צו להוצאות בערעורים אלה.

השופט א' מצא

אני מסכים.

השופט י' טירקל

אני מסכים.

לפיכך הוחלט כאמור בפסק-הדין של השופט זמיר.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. אי הרשעה תכנון ובניה

  2. התיישנות תכנון ובניה

  3. פרה רולינג תכנון ובניה

  4. אכיפה בררנית תכנון ובניה

  5. הפקעה חוק התכנון והבניה

  6. בחירות לועדה לתכנון ובניה

  7. הגנה מן הצדק תכנון ובניה

  8. איחור בהגשת ערר תכנון ובניה

  9. התיישנות עבירת תכנון ובניה

  10. התיישנות בדיני תכנון ובניה

  11. ביטול כתב אישום תכנון ובניה

  12. סעיף 47 לחוק התכנון והבניה

  13. הגדרת "מגרש" (תכנון ובניה)

  14. סעיף 112 לחוק התכנון והבניה

  15. הפקעה מכוח חוק התכנון והבניה

  16. סעיף 157א לחוק התכנון והבניה

  17. היטל השבחה חוק התכנון והבניה

  18. סעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה

  19. הגנה מן הצדק בעבירות תכנון ובניה

  20. ביטול החלטת ועדת ערר לתכנון ובניה

  21. סעיף 62א(א)(8) לחוק התכנון והבניה

  22. איחוד יחידות דיור

  23. אי התאמה במפרט הטכני

  24. הקלה במרווח בין חדר הגג למעקה הגג

  25. ניצול "תקנות שבס" להוספת יחידות דיור

  26. ביטול החלטת הועדה המחוזית לתכנון ובניה

  27. אי התייחסות לטענות וועדת ערר לתכנון ובניה

  28. ביטול כתב אישום הגנה מן הצדק תכנון ובניה

  29. ההבחנה בין הליכי תכנון לבין הליכי הרישוי

  30. סעיף 111 לחוק התכנון והבניה התשכ"ה – 1965

  31. אחריות בנזיקין של הוועדה המקומית לתכנון ובניה

  32. קיימת הבחנה מהותית בין "מלאכה" לבין "תעשייה"

  33. שימוש בשטח שירות לשטח עיקרי מהווה סטיה ניכרת

  34. ערר על החלטת הועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה

  35. סמכות הועדה המקומית בתקנה 16 לתקנות התכנון והבניה

  36. שימוש במבנה המורכב משני מבנים יבילים המחוברים ביניהם

  37. העדר החלטה במועד - ערר על פי סעיף 157 לחוק התכנון והבניה

  38. הפסיקה בישראל הכירה באופן חד משמעי בקולנוע כאומנות וכתרבות

  39. חוות דעת לפי סעיף 61א(ג)(1) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה 1965

  40. ערר על החלטת הועדה המקומית לתכנון ובניה לדחות הקמת בית מגורים

  41. הדרכים לאישור חלוקה במקרקעין מבחינה תכנונית בחוק התכנון והבנייה

  42. כתב אישום המייחס עבירות אי קיום צווי בית משפט לפי חוק התכנון והבניה

  43. באזורים פתוחים עדיף להתמקד במספר קטן של אנטנות גבוהות ומרוחקות זו מזו

  44. עתירה לביטול החלטת ראש העיר שביטל את סמכות יו"ר ועדת המשנה לתכנון ולבנייה

  45. הכללים לחידוש היתר בניה מוסדרים בתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות)

  46. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון