הקצאת קרקע חלופית


השופט מ' רביד

ההליך

1. המבקשים שמעון רפאלי ולי מעון בע"מ, חברה שבבעלותו (להלן - המבקש והמבקשת, לפי הקשר הדברים) הגישו בקשה בהמרצת-פתיחה נגד הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז ירושלים (להלן - הוועדה), שבה התבקש בית-המשפט להצהיר שהוועדה מנועה מלאשר את תכנית הבינוי במ 2005/6ב (להלן - התכנית) כל עוד לא תכלול הקצאת קרקע חלופית לבנייה בגין חלקיהם של המבקשים בחלקות 14 ו-32 בגוש 30338 (להלן - החלקות).

2. ביום 11.3.1996 הגישו המבקשים בקשה לדון בבקשה שהוגשה כאילו הייתה תובענה, לדון בה בדרך זו ולהגיש כתב-טענות מתוקן שאליו יצרפו כנתבעים נוספים את שר הפנים, מינהל מקרקעי ישראל, עיריית ירושלים, מוריה חברה לפיתוח ירושלים בע"מ, קולקר, קולקר, אפשטיין, אדריכלים 1991 בע"מ (להלן - קולקר), רשם המקרקעין (שלא צורף כצד לדיון) ובעלי חלקה 25 בגוש האמור.

3. ביום 20.3.1996 הגיעו עורך-דין שילה, באי-כוח המשיבים 1, 2, 3 ו-7 - שר הפנים, הוועדה, מינהל מקרקעי ישראל וקולקר ועורכי-הדין יהושע ובורלא, בא-כוחם של המבקשים, להסדר דיוני שאביא ממנו את הקטעים הרלוונטיים לענייננו:

"1. ...

2. מוסכם בין הצדדים כי על מנת לייתר בקשות לסעדים זמניים שהיה בכוונת המבקשים להגיש משריינת המדינה מתוך קרקעות המדינה לבניה אשר בתחום התוכנית נשוא התיק הנ"ל (להלן: "התוכנית") קרקע חלופית לבניה בגין כל חלקי המבקשים בחלקות 14 ו-32 בגוש 30338, אשר לא נכללו בתוכנית האיחוד והחלוקה הנספחת לתוכנית הנ"ל באופן יחסי לזכויות הבניה שקיבלו בעלי חלקה 25, ובהתאם ליחס שבין שטח חלקה 25 לעומת שטח חלקות 14 ו-32 (ומכל מקום לא יותר מזכויות הבניה שקיבלו בעלי החלקות האחרות בתחום התוכנית), (להלן: הקרקע המשוריינת), וזאת עד למתן פסק דין בהליך העיקרי ועוד 45 ימים.

3. היה ויקבע בהליך העיקרי כי נפלו פגמים בתוכנית ו/או בהליכי תכנונה ואישורה בקשר עם אי הכללת חלקות המבקשים בה, לרבות מחמת הפלייתם ו/או שיקולים זרים, כי אז יהיו זכאים המבקשים לקבלת הקרקע המשוריינת במלואה.

4. מוסכם על הצדדים כי ההליך העיקרי ידון בדרך של המרצת פתיחה.

...".

4. בטרם החלו ההוכחות נדחתה בהסכמה הבקשה נגד בעלי החלקה 25 בהחלטה שניתנה ביום 2.2.1997, ולבסוף, בתום שמיעת הראיות ולפני הגשת סיכומי הצדדים, נמחקה בהסכמה המשיבה 4 - עיריית ירושלים - בהחלטה שנתתי ביום 10.12.2000.


תכניות בניין עיר החלות על החלקות

5. לפי תכנית קנדל המנדטורית שחלה על כל ירושלים, הוגדרו החלקות כשטח ירוק, כלומר שטח נוף פתוח ללא זכויות בנייה. בתכנית המיתאר לירושלים משנת 1959 נקבע שבחלקות עתידה לעבור דרך. צדי הדרך יועדו לשטח ציבורי פתוח ללא זכויות בנייה. על-פי התכנית 1078 משנת 1963, שמתייחסת לכביש בייט, תעבור בחלקות דרך ברוחב של 30 מטר. הייעוד של צדי הדרך לא שונה. בתכנית מס' 1733 משנת 1972, שהיא שינוי לתכנית מס' 1078 והמתייחסת לכביש בייט, נקבע שרוחב הדרך יהא 40 מטר. אף כאן לא שונה ייעוד צדי הדרך (ראו י"פ 1834). חלק מהחלקות שבהן עוברת הדרך הופקעו בשנת 1981 על-ידי עיריית ירושלים מכוחה של תכנית זו (י"פ 2688 מיום 29.1.1981). גם התכנית 1042 משנת 1979 המתייחסת לבינוי בית וגן לא הביאה לשינוי בייעוד החלקות. התכנית 2005/6 משנת 1980 שמתייחסת לרמת בית הכרם קבעה שמרבית שטח החלקות, למעט חלק קטן מחלקה 14, אינו כלול בתכנית זו. תכנית 2005/6ב' שעליה יצא קצפם של המבקשים לא הביאה לשינוי בגזרת השטחים שעליהם חלה תכנית הבינוי. גם תכנית זו חלה רק על חלק מחלקה 14. התכנית נועדה לפתור את הקשיים שנוצרו בתכנית 2005/6 בדרך של איחוד וחלוקה מחדש של החלקות שעליהן חלה התכנית, הקטנת שטחי המגרשים, על-מנת להקטין את מספר הבעלים בכל מגרש, שכן היו למעלה משש מאות בעלים בכל החלקות שעליהן חלה התכנית ואשר ביניהם היו כאלה שהיו בידיהם חלקי חלקות או בעלויות בחלקות הפזורות במקומות שונים בשטח התכנית וקביעת הוראות ותנאים מפורטים לבנייה. המדינה הסכימה כי מתוך החלקות שבבעלותה יופרשו לצורכי ציבור 44.28% במקום 40% שהופרשו מהחלקות שבבעלות פרטית. התכנית הופקדה ביום 1.4.1994 וקבלה תוקף ביום 28.5.1996 (י"פ 4412 מיום 28.5.1996).

רכישת החלקות בידי המבקשים

6. המבקשים רכשו חלקים מהחלקות כלהלן: ביום 14.12.1988 רכש המבקש מאהרון כהן 255/1200 מכל אחת מהחלקות. בחוזה נוסף מיום 13.2.1991 רכש המבקש ממיכל וגדעון ברוך בכל אחת מהחלקות חלקים בשיעור של 400/1200. חוזה נוסף, שלא אותר, נעשה בשנת 1989 עם אסתר פריד.

7. בסעיף 6 להסכם מיום 14.12.1988 (מש/1) נאמר:

"(א) הקונה מצהיר כי בדק היטב את אפשרויות הבניה בנכס ואת המצב התכנוני בו מצוי הנכס, וכי אין לו ולא תהיה לו כלפי המוכר כל טענה

ו/או תביעה בקשר עם אלה. האמור לעיל מודגש בפרט לגבי חלקה 32 והקונה מאשר כי התמורה נקבעה בהתאם למצב התכנוני דלעיל.

(ב) המוכר בחתימתו להלן, ממחה לקונה את כל זכויותיו בגין פעולות שבצע ורשויות התכנון בנכס, לרבות - הליכי הפקעה, פגיעה בגין תב"ע וכיו"ב".

בחוזה מיום 13.2.1991 (מש/2), בסעיף 3, נאמר:

"הקונה מצהיר כי טיב זכויות המוכרים בנכסים נבדק על-ידו וכי ידועים לו כל הפרטים הנוגעים להפקעת הזכויות בנכסים, ואין ולא תהינה לו כל טענות או תביעות כלפי המוכרים בקשר עם אלה".

בסעיף 6 לתצהיר המצורף לבקשה הראשונה הצהיר המבקש כי היה מודע להפקעה לצורכי כביש וכי טרם ניתן פיצוי כלשהו בגין ההפקעה. במהלך הרכישה הוא פנה למדור האינפורמציה במחלקת מהנדס העיר, ושם נאמר לו על-פה כי הפיצוי בגין ההפקעה יינתן בדרך של הקצאת קרקע חלופית לבנייה במסגרת תכנון עתידי ברמת בית הכרם. בסעיף 8 מוסיף המבקש וטוען, שבשנת 1991 התקיימה פגישה במשרדי מהנדס העיר של עיריית ירושלים שבה נכחו מהנדס העיר, דב וקסמן מהרשות לפיתוח ירושלים והמבקש. בפגישה זו סוכם שהמבקשים יקבלו קרקע חלופית במסגרת התכנית.

בסעיף 6(א) לתצהיר שצורף לבקשה המתוקנת מעלה המבקש טענה חדשה שאין עליה חוות-דעת של שמאי, שלפיה התמורה ששולמה על-ידיו הביאה בחשבון "את האפשרות שבעתיד ניתן יהיה לבנות עליהן (על החלקות - מ' ר')" (ראו גם עמ' 3, שבו מודה המבקש שלא פנה לשמאי לפני רכישת החלקות).

בסעיף 6(ג) לתצהיר האמור מוסיף המבקש ואומר שמידע

"על הכוונה לפצות את הבעלים של החלקות כאמור בסעיף 4 לעיל (הכוונה לסעיף 5 - מ' ר'), נמסר לי גם במחלקת המידע של מהנדס העיר ירושלים, אליה פניתי במהלך רכישת החלקות מאת הבעלים הקודמים".

בסעיף 5 לתצהיר הנוסף טוען המבקש כי עיריית ירושלים הבטיחה לבעלי החלקות המופקעות כי במקום תשלום פיצויים יקבלו בעתיד קרקע חלופית וגם/או זכויות בנייה במסגרת אחרת. לא נאמר בתצהיר מי היה הגורם המבטיח. בסעיף 7 לתצהיר זה חוזר המבקש על גירסתו בדבר הפגישה שהתקיימה במשרדי מהנדס העיר בשנת 1991 ומה שסוכם בה, והוא מוסיף שלאחר אותה פגישה ניתנה הוראה לאמיר קולקר לפעול על-פי סיכום זה.


8. חקירתו הנגדית של המבקש חשפה את חולשתה של גירסתו ולא ייפלא הדבר שבאי-כוחו לא הסתמכו בסיכומיהם על עדותו. לדבריו, בעת שרכש את החלקות הייתה תכנית שהיה ניתן לבנות עליהן, אך הוא לא זכר באיזו תכנית מדובר. הדברים הללו נאמרו לו גם במדור האינפורמציה. מידע כזה לא היה ניתן למסור לו, כי לא הייתה אז, בעת שהמבקש פנה, שום תכנית בינוי שחלה על החלקות, כפי שראינו. הוא נזכר לראשונה בשם הפקיד שמסר לו מידע על-פה בעת מתן עדותו, אך התברר שאותו פקיד שהמבקש נזכר לפתע בשמו עזב את העירייה בשנת 1980 (ראו הצהרת עורך-דין ליבמן, בא-כוח עיריית ירושלים, בעמ' 17). מידע זה לא רק שלא ניתן, אלא שאם ניתן, ערכו כקליפת השום לאור האמור בסעיף 119א לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה), שהוסף בשנת 1988 בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 26), תשמ"ח-1988, ולפיו ועדה מקומית תמסור מידע בכתב למעונין בנוגע לתכניות הנוגעות לקרקע בין שהן תקפות, מופקדות או שפורסמה הודעה על הכנתן לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה ותנאים לפי סעיף 78 החלים על הקרקע, אם נקבעו תנאים כאמור. אין חולק שתנאים אלה לא התקיימו. מוסר המידע, גם אם ניחן בחוש נבואי, לא היה מוסמך למסור מידע על תכניות שעמדו לתכנן. לא זו אף זו, היוזמה לתכנית 2005/6 קמה רק בשנת 1990 (השוו לעניין מסירת מידע מתוך התרשלות ע"א 86/76 "עמידר", החברה הלאומית לשיכון עולים בישראל בע"מ נ' אהרן [1]).

בחקירתו טען המבקש, ללא פירוט, שגם בשנת 1989 הובטחה לו קרקע כפיצוי, אך הוא לא טרח לציין את זהותו של המבטיח. ולבסוף, המבקש טען בחקירתו הנגדית שהוא למד על ההבטחה מהבעלים הקודמים. לא רק שהמוכרים לא הובאו לעדות, אלא מסתבר שאהרון כהן ואסתר פריד פנו בדרישה לקרקע חלופית (אהרון כהן) או לפיצוי כספי (אסתר פריד), וכי אהרון כהן שינה טעמו לאחר מכן והיה מוכן להסתפק בפיצויים (מסמכים 11-16, המצורפים לתצהירו של דן וקסמן; נספחים ז-ח לתצהירו של יעקב סדן). אמנם המבקש טען שלא ראה את נספח ח האמור (שבו נדחתה הבקשה לקרקע חלופית), אך גם אם לא ראה אותו הוא היה מודע לתוכנו, שהרי בהמשך סעיף 6(ב), למש/1, הוסף בכתב יד:

"המוכר מאשר כי לא קיבל כל פיצוי בגין ההפקעה ו/או פגיעה ע"י התב"ע מכל רשות שהיא".

לשון אחר, המבקש ידע שמה שהוא אמור לקבל הוא פיצוי כספי, הא ותו לא. לא עוד, אלא שבסעיף 6(ב) למש/1 נאמר שאהרון כהן ממחה למבקש את כל זכויותיו בחלקות בגין הליכי התכנון וההפקעה. שילוב שני הסעיפים הללו מעלה שהמחאת החיובים נעשתה כדי לאפשר למבקש לקבל פיצוי בגין ההפקעה שאהרון כהן טרם קיבל.


ההליכים לאישור התכנית

9. סקרנו לעיל את התכניות שהיו ברקע להכנת התכנית. בע"א 3213/97 נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה [2], בעמ' 646:

"במהלך הכנתה של תכנית מיתאר, כולנו ידענו, נערכים מסמכים ממסמכים שונים; נעשים תשריטים מתשריטים שונים; מוכנסים תיקונים מתיקונים שונים במסמכים ותשריטים; מומלצות המלצות שונות; נעשות החלטות מהחלטות שונות;
נהפכות על פיהן החלטות אלו ואחרות, ועוד. ואולם, לעת התקדש חג אין בידנו - כמסמכים מחייבים - אלא אותם מסמכים שאישר שר הפנים - הם ואין בלתם. כל שאר מסמכים, החלטות ותשריטים והמלצות ושינויים, כל אלה כולם נבלעים ומוטמעים - או שאין הם נבלעים ואין הם מוטמעים - בהחלטתו הסופית של השר, בתכנית שהוא מאשר" (ראו גם בג"ץ 18/82 חברה קדישא גחש"א ת"א נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו [3], בעמ' 717).

הדברים הללו טובים ונכוחים גם בעניינו. גם כאן, במהלך הכנת התכנית, היו סקיצות שונות, קו הגבול של התכנית שונה מדי פעם, אך הכול היה במסגרת דיונים בלתי מחייבים של הצוות המתכנן שנועץ במינהל, ברשות לפיתוח ירושלים ובעורך-דין. אין שום מניעה שגוף תכנון סטטוטורי ייוועץ במומחים העומדים לרשותו כחלק מהמנגנון הפנימי, כגון מתכנן המחוז, שהוא אף אחד מחברי הוועדה (סעיף 3(א)(3) לחוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), תש"ן-1990) או היועץ המשפטי של הוועדה או ביועצים פרטיים, כפי שנעשה במקרה דנן (בג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת-אביב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב [4], בעמ' 585; בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, משרד הפנים [5], בעמ' 688-689;
בג"ץ 3792/95 תאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות [6], בעמ' 269-270; י' זמיר הסמכות המנהלית (כרך ב) [26], בעמ' 857-863). יש להבדיל בין אצילת סמכויות לבין איסוף נתונים לוועדה ועריכתם עבור הוועדה על-מנת שתוכל להגיע להחלטות מושכלות. גם הפנייה לעורכת-דין נעמי וייל הייתה ראויה. עמדה לפני המתכננים והיזמים שאלה משפטית מובהקת בתחום התכנון והבנייה באשר לזכויות בעלי חלקה 25 להיכלל בתכנית, וכנגזר מהחלטה זו, השאלה מה דינם של בעלי חלקות אחרות הגובלות בתכנית בצדי כביש בייט ושהיו נטולות זכויות בנייה, כמו חלקה 25 בעת שהופקעה, וזאת לאור העמדה העקרונית להיצמד לגבולות התכנית 2005/6. הוועדה הייתה בת חורין להחליט אם לאמץ ואו לא לאמץ את התכניות שהוכנו ואת המסקנות שגובשו, כולן או חלקן, וכך גם לגבי חוות-הדעת המשפטית של עורכת-דין וייל. הוועדה לא הייתה כפופה לשיקולי היזמים או היועצים, כפי שניתן לראות מהחלטותיה, כאמור להלן, והיא הפעילה שיקול-דעת עצמאי בקבלת החלטותיה.

10. בסוף שנת 1990 - ראשית שנת 1991 החל אמיר קולקר בעבודת תכנון. היה מדובר בתכנית מיתאר מקומית אשר תכלול הוראות של תכנית מפורטת ותהווה שיפור ושינוי של תכנית המיתאר המקומית 2005/6 (ראו נספחים מש/5ב - מש/5ג לתצהיר דן וקסמן). בעבודות התכנון של התכנית שותפו מהנדס העיר דאז אהוד תייר, סגניתו אלינוער ברזקי, שלימים החליפה אותו, מי שהיה אז מתכנן המחוז משה כהן, הרשות לפיתוח ירושלים ומוריה חברה לפיתוח ירושלים בע"מ וכן המינהל, שחתם עמם בסוף שנת 1991 על הסכם להכנת התכנית האמורה (נספח מש/5א לתצהיר דן וקסמן), והם ששכרו את משרד קולקר, שיחד עם וקסמן - גוברין (נדן) חברה להנדסה בע"מ היו האחראים העיקריים על התכנון, וכן גופי ייעוץ חיצוניים כגון מתכנני נוף, מהנדסי כבישים ותשתיות, מודד מוסמך, שמאי מקרקעין ועורך-דין.

בחודש ינואר 1991 התקיימה ישיבה שבה השתתפו מהנדס העיר דאז אהוד תייר, סגניתו אלינוער ברזקי ועובדים נוספים במחלקת מהנדס העיר, מתכנן המחוז משה כהן, עוזי וכסלר שהיה אז מנכ"ל הרשות לפיתוח ירושלים ודן וקסמן. בישיבה סוכמו עקרונות מספר:

(א) רחוב בייט (תכנית 2005א) יהיה חלק בלתי נפרד מהתכנית;

(ב) מנחת המסוקים של בית חולים שערי צדק ייכלל בתכנית (נספח מש/5ב לתצהיר דן וקסמן). מאחר שכביש בייט נכלל בהצעה כחלק מהתכנית, היה צורך לבחון את מעמדן של החלקות בצדי הכביש שהיו נטולות זכויות בנייה.

התכנית הראשונית הוגשה לוועדה ביום 22.12.1991. ביום 16.1.1992 התקיים דיון ראשון בוועדה ובו הוחלט לערוך התאמה בין התכנית 2005/6א לבין התכנית
ולערוך אותה להפקדה (נספח E לתצהיר אליהו סויסה שהיה אז יושב-ראש הוועדה).

עוד בתקופתו של מהנדס העיר הקודם אהוד תייר הוחלט להוציא מתחומי התכנית את השטחים שבתוואי כביש בייט ושוליו ואת מנחת המסוקים, וזאת על דעת מתכנן המחוז משה כהן, בהתחשב בכללים האלה:

(א) אין להרע את זכויות הבעלים שמקרקעיהם נכללו בתכנית 2005/6;


(ב) חתירה לצמצום בעלויות משותפות ואיחוד בעלויות מפוצלות בין כמה חלקות (מש/5ד ומש/5ה מיום 18.2.1992, שנספחים לתצהירו של דן וקסמן).


מאז הפקדת התכנית נערכו במשך כשנתיים דיונים בתכנון מפורט של התכנית.
על-פי דרישתו של מיכאל נקמן, שהיה אז המפקח על התעבורה בדרכים, שולב שוב רחוב בייט בתכנית, אך עם זאת נקבע, על-פי דרישתו של משה כהן, שהרחבת גבולות התכנית המסומנת בקו כחול לא תביא להוספת חלקות על השטח שנועד מלכתחילה לאיחוד וחלוקה מחדש במסגרת התכנית ואשר סומן בקו שחור מקווקו. במילים אחרות, גבול השטח שנועד לאיחוד וחלוקה נותר במקומו כאילו כביש בייט לא נכלל בתחום התכנית.

11. בסוף שנת 1991, או בראשית שנת 1992, התקיימה ישיבה במשרדי מהנדס העיר בהשתתפות המבקש, דן וקסמן, אלינוער ברזקי ואחד מחברי מועצת העירייה דאז, כנראה מקורבו של המבקש. בישיבה זו הבטיחה אלינוער ברזקי לכלול את החלקות בתחום התכנית. לאחר הדברים האלה, משהוברר למבקש שהחלקות אינן נכללות במסגרת התכנית לאיחוד וחלוקה, פנה בא-כוחו לאלינוער ברזקי, נותנת ההבטחה, והלין במכתב מיום 18.6.1992 על שמרשיו לא קיבלו קרקע חלופית ושיש לראות בכך חזרה מההבטחה שניתנה למבקש (נספח ד' לבקשה המתוקנת). בתגובה פנתה אלינוער ברזקי ביום 23.6.1992 לאמיר קולקר שיקיים לאלתר את הסיכומים שהושגו לעיל בשנת 1991.
ביום 3.7.1992 ענה דן וקסמן למכתב בא-כוח המבקשים (נספח ג לבקשה המתוקנת).
במכתב הוא אישר את דבר ההבטחה, אך הוסיף שהדבר נעשה משום שהחלקות היו אז בתחום התכנית, אך בשלב מאוחר יותר ומשיקולים תכנוניים הוצא כביש בייט מתחום התכנית ובכלל זה גם חלק מחלקתו של המבקש. מכיני התכנית הונחו, כמקובל, כי זכויות במסגרת התכנית יינתנו רק לחלקות הכלולות בתכנית. לפיכך לחלק מהחלקה שהוא מחוץ לקו הכחול לא יינתנו זכויות במסגרת התכנית, אלא במסגרת תכנית שתכלול חלקה זו בעתיד. ביום 20.7.1992 חזרה אלינוער ברזקי על פנייתה לאמיר קולקר להכניס את החלקות לתחום האיחוד והחלוקה מפני שכביש בייט נכלל בתכנית (מב/2), אלא שלא חל שינוי בעמדתם של המתכננים. להשלמת התמונה יש להוסיף שבא-כוח המבקש חזר ופנה לאלינוער ברזקי ביום 29.3.1993 ובו חזר על דרישתו לקרקע חלופית והוסיף שאם לא תתמלא דרישתו יפנה לערכאות (נספח ה לבקשה המתוקנת).

12. בחקירתו של אמיר קולקר הוא נשאל על פנייתה של אלינוער ברזקי. תשובתו הייתה שהיא אינה יכולה להורות לו לשלב את החלקות בתכנית. יתרה מזו, כפי שנאמר במכתב התשובה הנוסף שלו מיום 8.2.1993 (מב/3), הבינוי שאושר הוא לפי התכנית 2005/6א. לפי תכנית זו, רק חלק קטן מחלקה 14 מצוי בתחום התכנית 2005/6 (עמ' 19-20; עדות דן וקסמן , עמ' 27 ו29--30 וסעיף 4 לתצהירו). זו הייתה כאמור גם עמדתו של משה כהן. יצוין שאהוד תייר התנער מהתחייבותה של אלינוער ברזקי (מש/5ח לתצהירו של דן וקסמן, מיום 7.3.1993).

13. ביום 7.2.1994 הוגשה התכנית לוועדה לאחר שתוקנה בהתאם להחלטתה מיום 16.1.1992, וביום 1.4.1994 היא הופקדה. ביום 20.10.1994 וביום 23.11.1994
שמעה הוועדה באריכות את דבריו של עורך-דין בורלא, בא-כוח המתנגדים (נספח ‎G
לתצהירו של אליהו סויסה, עמ' 15-16 ו-20). בתום שמיעת ההתנגדויות נתנה הוועדה החלטת ביניים שבה קיבלה את ההתנגדויות וקבעה שעל יזמי התכנית להכין טבלת איזון לפני אישור התכנית.

14. בישיבה נוספת של הוועדה ביום 19.12.1994 הוחלט שוב להכין טבלאות איזון (סעיף 15 להחלטה) לקבל באופן חלקי את ההתנגדויות בדבר העברת בעלויות וצירוף בעלויות ולבקש מהמתכננים "לעשות כמיטב יכולתם להענות להתנגדויות הנ"ל, במסגרת
החוק" (נספח H לתצהירו של אליהו סויסה).

15. המבקשים מלינים על החלטה זו וטוענים שאין ללמוד ממנה על דחיית התנגדותם לאי-צירוף החלקות. ולא היא! ניתן להבין מההחלטה האמורה שיש להכין טבלאות איזון רק לגבי החלקות הנכללות בתחום התכנית לאיחוד וחלוקה. כך גם הבינו המבקשים את ההחלטה, והטענה שהחלטת הביניים השאירה אותם תלויים באוויר
היא היתממות גרידא (סעיף 12(ג) לכתב-התביעה בת"א 795/95; נספח N לתצהירו של אליהו סויסה; ראו גם תצהיר תשובות לשאלות של אליהו סויסה, תשובות מס' 5 ו-13). כמו כן פורסמה הודעה בעיתונים היומיים (ראו מש/5יד לתצהירו של וקסמן) שבה פורטו שמות הבעלים, ובהם המבקשים הנכללים באיחוד והחלוקה של התכנית. לפי טבלה זו רק חלק מחלקה 14 נמצא באיחוד והחלוקה החדשים. הודעה על ההחלטה נשלחה גם בדואר רשום לבא- כוחם של המבקשים (ראו מש/5טו-טז לתצהירו של וקסמן). יתרה מזו, ביום 25.1.1996 החליטה הוועדה החלטה משלימה שבה קבעה שלמניעת ספק, לאחר שנטען שנושא ההתנגדות של המבקשים לא הובהר די צורכו, כי התנגדות המבקשים נדחתה בהחלטת הוועדה מיום 19.12.1994, למעט נושא האיחוד והחלוקה של מגרשים
שבתחום התכנית (נספח M לתצהירו של אליהו סויסה). הטענה שהוועדה נעזרה בייעוץ משפטי של עורך-דין מטעמה (עורך-דין יהודה מירון (תשובה מס' 33 של אליהו סויסה) או של עורך-דין שילה (עמ' 44)) אין בה ממש. כפי שראינו, מותר ורצוי לקבל ייעוץ משפטי. אין כל פסול שהוועדה נהגה לפי הייעוץ המשפטי שקיבלה.

16. צודקים באי-כוח המשיבים בטענתם שהוועדה הפעילה שיקול-דעת עצמאי בעת אישור התכנית ולא הלכה כסומא בארובה אחרי היזמים והמתכננים (ראו סעיפים 10-14 לתצהירו של אליהו סויסה). למשל, ליזמים הייתה קונצפציה להכין תכנית שאינה מצריכה עריכת טבלאות איזון (נספח מש/5ב לתצהיר וקסמן) ולאשרה, אך הוועדה החליטה, בניגוד לעמדה זו, להכין טבלאות איזון. גדולה מזו, היה נופל פגם חמור בהחלטה לו הייתה הוועדה מחליטה את אשר החליטה ללא איסוף נתונים ובדיקתם (י' זמיר הסמכות המינהלית [26], בעמ' 733 ואילך; בג"ץ 256/88 מדאינווסט מרכז רפואי הרצליה בע"מ נ' מנכ"ל משרד הבריאות [7], בעמ' 48-49).

17. לאחר שהיזמים שילבו בתכנית את התיקונים המתחייבים מהחלטות הוועדה, ובכלל זה טבלאות איזון, היא החליטה ביום 11.4.1995 להורות על הפקדת התכנית מחדש תוך הגבלת ההתנגדויות לשני נושאים שבהם הוכנסו לתכנית שינויים: שינוי,
מיקום וגודל השטח המסחרי וטבלאות איזון (נספח E לתצהירו של אליהו סויסה).
המבקשים לא הגישו התנגדות בשלב זה. ביום 23.11.1995 קיבלה הוועדה החלטה לאשר
את התכנית (נספח K לתצהיר אליהו סויסה). ביום 5.5.1996 פורסם בעיתונים שהתכנית אושרה, וביום 28.5.1996 היא קיבלה תוקף (י"פ 4412 מיום 28.5.1996).

חלקה 25

18. הדיון בטענת ההפליה הינו בעייתי, שכן התביעה נגד בעלי חלקה 25 נדחתה והם אינם יכולים להגיב על הטענות שהועלו כלפיהם על-ידי המבקשים. מאחר שבעלי חלקה 25 אינם בעלי-דין, הרי שבמצב דברים זה שללו המבקשים מעצמם את האפשרות להעלות טענה של הפליה (בג"ץ 6532/94 אבו-כף נ' שר החקלאות [8], בעמ' 394).
חרף זאת החלטתי לדון בטענה לגופו של עניין.

19. חלקה 25 הופקעה בשנת 1971 מכוח תכנית 1078 שבה הוחלט על סלילת כביש
בייט, והליכי ההפקעה הושלמו (נספח D לתצהירו של אליהו סויסה). הגישה התכנונית גרסה ובצדק שאין לצרף את החלקה לתכנית. זו אכן הייתה עמדתו של צוות התכנון (תצהיר אמיר קולקר, סעיף 19). לבעלים של חלקה 25 לא שולם פיצוי בגין ההפקעה.
ביום 31.10.1976 כתב א' בן אשר, מנהל אגף לתכנון עיר של עיריית ירושלים, מכתב אל סגן ראש-העירייה מ' בנבנישתי, שבו המליץ ליתן לבעלי החלקה מגרש אחר במסגרת ריפרצלציה שתתוכנן באזור (נספח יא לתצהירו של יעקב סדן; סעיף 8 לתצהירו).
בתכנית 1042 התקבלה התנגדות בעלי חלקה 25 ונקבעה בה הוראה שחלקה 25 תשולב בעתיד בתכנית בינוי של רמת בית הכרם. החלטת הוועדה מיום 27.5.1977 ניתנה
בניגוד להמלצת הצוות התכנוני נספח (O)3)) לתצהירו של אליהו סויסה), וההחלטה
שולבה בתכנית 1042, בסעיף 7.8.ג. נספח (O)4)) לתצהירו של אליהו סויסה).

20. כאשר הגיעה לדיון התכנית 2005/6, ביקשו הבעלים של חלקה 25 להשתלב בתכנית זו, בהתנגדות שהגישו. ביום 31.7.1979 החליטה הוועדה המחוזית לדחות את ההתנגדות ולא לשלב את החלקה בתכנית זו. בכך קיבלה הוועדה המחוזית את המלצת לשכת התכנון, שההחלטה שניתנה בתכנית 1042 הינה הבעת דעה הנתונה לשיקול משפטי, משום שרוב שטח החלקה נמצא מחוץ לגבולות התכנית 2005/6 והינו דרך מאושרת ולכן ההחלטה האמורה אינה תופסת. ביום 18.12.1979 חזרה בה הוועדה המחוזית והחליטה
להעניק זכויות בנייה לבעלי החלקה (נספחים P)1) ו-P)2) לתצהירו של אליהו סויסה). הוספת המגרש האמור תיעשה על-ידי הפחתת שטחו מן השטחים שמיועדים לצורכי ציבור.

21. כשהחלו הדיונים ביחס לתכנית, פנה עורך-דין דיבון, בא-כוחם של בעלי חלקה 25, במכתב מיום 3.11.1991 (נספח מש/5ו לתצהירו של דן וקסמן) וביקש שיינתנו הוראות מתאימות לשילוב החלקה בתכנית. על פנייה זו נתקבלה תשובה חיובית על-ידי רפי לוי שהיה אז יושב-ראש הוועדה המחוזית (נספח מש/5ז לתצהירו של דן וקסמן).

22. אליהו סויסה היה זהיר באומרו שאינו יודע מה היו השיקולים שעמדו לנגד עיניהם של מקבלי ההחלטה האמורה בוועדה המחוזית (סעיף 20 לתצהירו). גם אמיר קולקר הביע בעדותו תמיהה על הבטחה זו (עמ' 13-15; תצהירו סעיף 38). דן וקסמן, שטיפל בזכויות הבעלים שבגבולות התכנית, סבר שיש לקבל ייעוץ משפטי באשר לתוכן ההבטחות שניתנו לבעלי חלקה 25 ואם מגיעה להם חלקה חלופית בתחום התכנית (סעיף 5 לתצהירו ועמ' 27). לקבלת חוות-דעת משפטית הוא פנה לעורכת-דין נעמי וייל.

23. אף עורכת-דין נעמי וייל סברה שיש להטיל ספק בסמכותה של הוועדה המחוזית לפצות את בעלי חלקה 25 על-ידי הקצאת זכויות בתכנית עתידית במקרקעין. בעלי החלקה לא פוצו בעבר פיצוי כספי ואף ויתרו על פיצוי זה בהסתמכם על הבטחות שניתנו להם על-ידי העירייה. לאחר מכן המתינו, לאור החלטת הוועדה המחוזית מיום 18.12.1979, כי יוקצה להם מגרש בתכנית 2005/6, בשלב ב'. בנסיבות אלה המליצה עורכת-דין וייל להקצות לבעלי חלקה 25 קרקע בתחומי התכנית. כאמור, אימצה הוועדה המלצה זו.

24. המבקשים תוקפים החלטה זו וטוענים להפליה. בית-המשפט אינו ערכאת ערעור.
הוא בודק אם לא נפל פגם בשיקול-הדעת המינהלי ואם ההחלטה סבירה ומידתית (בג"ץ 1125/91 ליטמן נ' הוועדה לבניה למגורים, מחוז המרכז [9]; בג"ץ 2324/91 [5], בעמ' 688-689). הנחת היסוד היא חזקת התקינות, שהרשות פעלה בתום-לב ובסבירות. אי לכך, התערבות שיפוטית בשאלות תכנוניות היא מצומצמת מאוד (עת"מ (חי') 30133/96 מסרי נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז הצפון [25]). אכן, יש סימני שאלה המרחפים מעל ההחלטה שניתנה על-ידי הוועדה המחוזית ביחס לתכנית 1042, אך לא ניתן להצביע על פגם בהחלטה של הוועדה שניתנה בתכנית 2005/6ב' בנימוק שלא נשקלו כל השיקולים או שלא ניתן להם משקל ראוי, או שההחלטה אינה סבירה. להחלטת הוועדה המחוזית ולאימוצה על-ידי הוועדה יש פנים לכאן ולכאן. ניתן להצביע, מחד גיסא, על אינטרס ההסתמכות על ההחלטה שמונע את שינויה לאור השתלשלות העניינים, כמתואר לעיל. יש בנסיבות אלה גם בסיס להבטחה מינהלית (בג"ץ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל [10], בעמ' -780 779). ומאידך גיסא, ניתן גם לגרוס שהוועדה יכלה שלא לאמץ את החלטת הוועדה המחוזית, בכפוף לאי-קיום התנאים המבססים את סופיות ההחלטה (בג"ץ 5368/96 פנחסי נ' היועץ המשפטי לממשלה [11], בעמ' 376-378). עומדים פה על כף המאזניים שני אינטרסים מנוגדים: מחד, הסמכות לתקן שגגה או טעות בפעולת הרשות כדי שתוכל למלא את תפקידיה לטובת הכלל עם שינוי הנסיבות והצרכים, ומאידך, העניין שיש בהקפדה על יציבותו של המינהל הציבורי (ע"א 2019/92 משרד הבינוי והשיכון נ' זיסר [12], בעמ' 219-220). השופט מצא בבג"ץ 4383/91 שפקמן נ' עיריית הרצליה [13], בעמ' 454-455 מתייחס לבעייתיות של חזרה מהבטחה:

"...מסויג יותר הוא כוחה של רשות לבטל או לשנות החלטה קודמת שלה או מעשה מינהלי מוגמר שנעשה על פיה, כשבהחלטה - או במעשה - גלומה הבטחה שלטונית תקפה כלפי פרט או חלק מוגדר של הציבור, כשביטולם או שינוים עלולים לפגוע במי שסמך על אותה הבטחה וכלכל את התנהגותו בהתאם לה.
ביטולם של החלטה או מעשה בנסיבות כאלו מעמיד זה מול זה שני אינטרסים ציבוריים מנוגדים: מחד גיסא, יש לציבור עניין לקיים את סמכות הרשות לתקן שגגה או עיוות שדבקו בפעולתה. מאידך גיסא, יש לציבור עניין בהקפדה על יציבות פעולתו של המינהל הציבורי, בהיותה אחד התנאים לתקינותם של סדרי המינהל וערובה חשובה לשמירת אמונו של האזרח ברשויות השלטון. כוחה של הרשות לחזור בה מהחלטה או ממעשה, תוך הסתלקות מהבטחתה לפרט או לציבור, מותנה, בכל מקרה נתון, באיזונם הראוי של שני האינטרסים המנוגדים הללו. לעניין זה אימצה הפסיקה את המבחן אשר נקבע בבג"ץ 135/75 סאי-טקס בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673... הנטל להוכיח את קיום הסייג הזה רובץ על הרשות השלטונית, המבקשת להסתלק מהבטחתה... בהתייחס לטענת טעות, המועלית תדיר על-ידי הרשות... התוותה הפסיקה כמה עקרונות... לא תמיד יהיה די בביסוס טענת טעות כדי להצדיק את ביטול ההחלטה או המעשה, שהרשות מבקשת לסגת מהם...".

(ראו גם: בג"ץ 142/86 "דישון" כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות [14], בעמ' 528-530; א' שטיין "הבטחה מינהלית" [31], בעמ' 271). י' דותן סבור במאמרו "הבטחה מינהלית לציבור" [32], בעמ' 492-493 שייתכנו אף מקרים של הבטחה חורגת מסמכות, שבהם יורה בית-המשפט לרשות לקיים את מה שהובטח בשל הפגיעה באינטרס ההסתמכות של מקבל ההבטחה ובהתאם לעיקרון של הסמכות הנחזית המונע חזרה מההבטחה, וכי לעתים עצם מתן ההבטחה ויצירת הסתמכות אצל הנבטח עשויים להיות, כשלעצמם, נסיבות ההופכות את מקרהו של הנבטח למקרה מיוחד המצדיק סטייה מהמדיניות הכללית. לעומת זאת ד' ברק סבורה בספרה האחריות החוזית של רשויות המינהל [27], בעמ' 119-122 שעקרון חוקיות המינהל גובר ודוחה את אינטרס ההסתמכות משום שהחלטות ללא סמכות ניתנות בדרך-כלל ללא פרספקטיבה רחבה וללא שיקול-דעת מנוסה, וכי המינהל הציבורי אינו יכול לשאת בנזקו של תשלום מחיר כה כבד בשם ההגנה על ציפיותיו של הפרט (ראו גם בג"ץ 5941/91 החברה האמריקאית ישראלית לגז בע"מ נ' משרד האנרגיה והתשתית [15], בעמ' -815 814). שאלה זו של תוקף הבטחה חסרת סמכות אינה צריכה להכרעה כאן, כי אין טענה שהחלטת הוועדה המחוזית ניתנה ללא סמכות.

25. אנו רואים שלו הייתה בקשתו של עורך-דין דיבון מושבת ריקם, והלה היה פונה לבית-המשפט, לא רק שהיה גורם בכך לעיכוב משמעותי במימוש התכנית, אלא שקשה לשער מה היה בית-המשפט פוסק בסופו של יום, בייחוד כשחזקת התקינות לא תעמוד לוועדה ועליה להראות צידוק לחזרתה מההבטחה. לאור זאת ניתן לומר שההחלטה לפצות את בעלי חלקה 25 במתן קרקע חלופית הייתה סבירה.

26. מוסיפים המבקשים וטוענים, אם כך מה ייגרע חלקנו, שהרי גם לנו, כמו לבעלי חלקה 25, חלקות שהן מעבר לתחום התכנית ומדוע לא נקבל גם אנו פיצוי בקרקע בתחום התכנית? לדעת בא-כוח של המבקשים, אף למבקשים ניתנה הבטחה על-ידי עיריית ירושלים באמצעות אלינוער ברזקי, שדרשה במפגיע לשלבם בתכנית. אין ספק שהעירייה תשמח לשלב את שתי החלקות בתכנית, שכן גם כאן, בדומה לחלקה 25, יפטור אותה השילוב מתשלום פיצויים בגין ההפקעה.

ואם יטענו כלפי המבקשים שבמקרה של חלקה 25 יש בידי בעליה התחייבות של הוועדה המחוזית, אזי התשובה לכך היא שמדובר במדיניות, ואין מניעה לקבוע מדיניות של מתן קרקע חלף הפקעה תחת פיצוי כספי. יעקב סדן לא מצא הסבר בתיקי העירייה מדוע ניתנה המלצה לתת קרקע חלופית לבעלי חלקה 25, ובקשה דומה סורבה ליעקב כהן, אחד הבעלים הקודמים של חלקות (עמ' 38).

העובדה שהמבקשים רכשו את החלקות מתוך ידיעה על ההפקעה אינה רלוונטית לשאלת הפיצוי. הפיצוי אינו מושפע מהשאלה אם מקבל הפיצוי הוא הבעלים המקורי או חליפו. הוא הדין אם מדובר בפיצוי בדמות קרקע חלופית. כך הדבר גם ביחס לעובדה שהליכי ההפקעה של חלקה 25 הסתיימו ואילו הליכי ההפקעה של החלקות טרם הסתיימו.

27. כפי שכבר נאמר, אין מדובר בערעור על החלטת הוועדה. השאלה איננה מה היה בית-המשפט מחליט לאור הנתונים האמורים, אלא אם החלטת הוועדה הייתה סבירה.
כאמור, נראה לי שהחלטת הוועדה הייתה סבירה, לאור חוות-דעתה של עורכת-דין וייל, והדברים האמורים לעיל, אף-על-פי שניתן להבין בין השיטין שגם דעת הוועדה והמתכננים אינה נוחה הימנה. ניתן לומר, בלי להכריע בדבר, שכן לא שמעתי את עמדתם של בעלי חלקה 25, שגם בעיניי נראית ההבטחה מוזרה. העירייה מפקיעה והמינהל מפצה מרכוש המדינה, שהוא מנהל את מקרקעיה (ראו סעיף 2(א) לחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960; בעניין סמכותו של המינהל לחילופי קרקעות במקרה של הפקעה, ראו סעיף 2(4) לחוק מקרקעי ישראל, תש"ך-1960). הדבר תמוה אף יותר, משום שמי שנתן את ההבטחה היא אלינוער ברזקי, ואם ניתן לתבוע מישהו בגין הפרת הבטחה זו, הרי זו עיריית ירושלים או הוועדה המקומית ואלינוער ברזקי. אף כאן, בדומה לבעלי חלקה 25, הוצאה עיריית ירושלים כנתבעת מכתב-התביעה. מכל מקום, יש לזכור שאלינוער ברזקי אינה יכולה להבטיח אדמות של המדינה במקום פיצוי כספי.
זולת זאת, כאמור להלן, הסמכות להסכים למתן קרקע חלופית היא רק בידי הוועדה.

28. לפי סעיף 191 לחוק התכנון והבניה, רשאית ועדה מקומית, בהסכמת ועדה מחוזית, לבוא לידי הסכם עם בעל המקרקעין שהופקעו על-ידיה, שבמקום תשלום פיצויים יועברו לו מקרקעין אחרים, לסילוק מלוא תביעותיו או חלקן. באי-כוח המבקשים עותרים לשינוי מדיניות העירייה כך שיינתן פיצוי בדרך של מתן קרקע חלופית לא רק במקרים של פינוי. בית-המשפט אינו יכול להכתיב לרשויות מדיניות כל עוד מדיניות זו של הרשויות היא סבירה. בית-המשפט אינו שם את שיקול-דעתו במקום שיקול-דעת הוועדה. יעקב סדן העיד על מדיניות הוועדה המקומית במקרים של הפקעה (עמ' 39), שהיא מתן פיצוי כספי, זולת במקרים של פינוי. לגישה זו יש עיגון חוקי - סעיף 194 לחוק התכנון והבניה, שנותן את הברירה בידי מי שמפונה לקבל פיצוי או קרקע חלופית. כך נקבע גם בסעיף 39 לחוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, תשכ"ה-1965 ובסעיף 79 לחוק המים, תשי"ט-1959. לעומת זאת בסעיף 8 לחוק כביש ארצי לישראל, תשנ"ה-1994 ניתנת הסמכות למתן קרקע חלופית במקום פיצוי כספי לוועדת הפיצויים, וזאת בהסכמת מינהל מקרקעי ישראל והזכאי לפיצויים. אנו רואים אפוא שכאשר מדובר בפינוי ניתנת זכות הברירה למחזיק לבחור בקרקע חלופית, ואילו במקרים אחרים האפשרות לקבל קרקע חלופית מותנית רק בהסכמת כל הצדדים הנוגעים בדבר.

29. כבר נאמר שאין בית-המשפט קובע מדיניות במקום הוועדה. הוא רק בוחן אם ההחלטה שקיבלה סבירה, אם נשקלו שיקולים זרים ואם ההחלטה היא מידתית. טענות מסוג זה לא נטענו על-ידי באי-כוח המבקשים. יתרה מזו, על-פי האמור בסעיף, דרושה לשם מתן קרקע חלופית הסכמה של הוועדה המקומית, של מי שאדמתו הופקעה ושל הוועדה המחוזית, אך במקרה שלנו הסמכות לתת הסכמה כאמור היא רק בידי הוועדה ומי שמקרקעיו הופקעו (סעיף 5 לחוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה)).
בע"א 589/87 בירנבוים נ' משרד השיכון [16] נפסק מפי השופט אור, שהדרך למתן קרקע חלופית מותנית בהסכמה המשולשת, ובהיעדר הסכמה כזו אין לתת קרקע חלופית.
כך גם בענייננו, בהיעדר הסכמה של הוועדה אין להעניק קרקע חלופית למבקשים (ראו גם בג"ץ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל [17], בעמ' 284; א' וינוגרד דיני רשויות מקומיות (כרך ב) [28], בעמ' 1012; א' קמר דיני הפקעת מקרקעין [29], בעמ' 457-459, ה"ש 21). לפיכך אין למבקשים זכות מוגנת בדין לקבל קרקע חלופית ואין אפוא לחייב את הוועדה לפעול בניגוד לחוק (בג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר [18], בעמ' 202-203).

30. עדותו של המבקש אינה ראויה לאמון, כאמור. בניגוד לאמור בסיכומי באי-כוחו, טען המבקש שהחלקות הן במסגרת איחוד וחלוקה שניתן לבנות עליהן, ולא שטח ציבורי פתוח. הוא גם העיד על מידע שכביכול נמסר לו במדור האינפורמציה של העירייה. כל הדברים האלה אינם נכונים. המסקנה העולה מכך היא שהמבקשים קנו את הקרקעות בידיעה שהן שטח ציבורי פתוח, שהן הופקעו ומגיע בגינן פיצוי כספי, ואם שילמו מחיר מופרז, הרי הניחו מעותיהם על קרן הצבי. אלא מאי, המבקש קיווה לנצל קשרים פוליטיים כדי להגשים את רצונו והדבר כמעט שעלה בידו. אין מדובר במדיניות שהמבקש סמך עליה בעת שרכש את החלקות והיה רשאי לפתח ציפייה סבירה שגם בו ינהגו במידה שווה (ב' ברכה משפט מינהלי (כרך ב) [30], בעמ' 258-261).
אם מישהו נהג בהפליה במבקשים הרי זו הוועדה המקומית ולא הוועדה. הוועדה המקומית או העירייה הן שהמליצו לתת קרקע חלופית בניגוד למדיניותן. הן שנהגו שלא כדין וגרמו להחלטת הוועדה המחוזית בתכנית 1042 לתת קרקע חלופית כפיצוי לבעלי חלקה 25. גם אם הוועדה נהגה שלא כדין, אין לדרוש ממנה לחזור על טעות זו. אפילו הפלתה הוועדה את בעלי חלקה 25 במתן קרקע חלופית, אין המבקשים זכאים ליהנות מהפליה זו. לכל היותר ניתן לעתור לביטול ההפליה על-ידי ביטול ההחלטה לתת קרקע חלופית, אך זה אינו מקנה למבקשים זכות לקבל הבטחה דומה שאינה מוקנית להם בדין (בג"ץ 637/89
הנ"ל [18], בעמ' 203-204; בג"ץ 332/98 המועצה המקומית תל מונד נ' ועדת המשנה למעקב ובקרה על תמ"א/13 [19]) כי אין להם זכות שהחלקות ייכללו בתכנית (ע"א 483/86 בירנבך נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו [20], בעמ' 234).

31. אם החלטות הוועדה המחוזית והוועדה תקפות, אין מדובר בהפליית המבקשים בהשוואה לבעלי חלקה 25. הנתונים של בעלי חלקה 25 שונים משל המבקשים. חלקה 25 הופקעה ובעליה לא קיבלו פיצוי כספי, אך הובטח להם שיקבלו חלקה חלופית בתכנית עתידית. לעומת זאת הליך ההפקעה של החלקות טרם הושלם והמבקשים זכאים לקבל פיצוי כספי בגין ההפקעה. בניגוד לבעלי חלקה 25, המבקשים לא שינו את מצבם לרעה, לכן אין לומר שהוועדה הפלתה את המבקשים לעומת בעלי חלקה 25 (בג"ץ 307/82 לוביאניקר נ' שר האוצר [21], בעמ' 151).

התקרית עם עוזי וכסלר

32. המבקש טען בתצהירו, בסעיף 8, כי בחודש דצמבר 1992 התגלע סכסוך בינו לבין עוזי וכסלר, שהיה אז מנכ"ל הרשות לפיתוח ירושלים, בנוגע להפעלת חניון מגרש הרוסים. לדבריו, עוזי וכסלר התבטא כלפיו שאם לא יפנה את החניון לאלתר, הוא יכול לשכוח מרמת בית הכרם. לאחר הדברים האלה נודע למבקש כי הקצאת הקרקע החלופית שנעשתה במסגרת התכנית לאיחוד וחלוקה בוטלה, פרט לחלק מזערי מחלקה 14 אף שהחלקות כלולות בתכנית. טענה זו, עובדתית, אין בה ממש. כפי שראינו (סעיפים 10-11, לעיל), כבר בחודשים יוני ויולי 1992 הוצאו החלקות מהתכנית (ראו גם כתב-ההתנגדות שהגיש בא-כוח המבקשים לוועדה ביום 3.3.1994 - נספח י לבקשה המתוקנת, סעיף 1(ה)(2)). טענת המבקש, שבחודש יולי 1992 הוחלט לכלול שוב את החלקות בתחום התכנית (סעיף 7(ח) לתצהיר של הבקשה המתוקנת), איננה נכונה, כפי שהדבר עולה, כשמש בצהריים, מנספח ג לבקשה המתוקנת - מכתבו של דן וקסמן למבקש מיום 3.7.1992 והמכתב הנוסף שכתבה אלינוער ברזקי לדן וקסמן בנושא זה ביום 20.7.1992 (מב/2).

לפי נספח מש/5ח, הנספח לתצהירו של דן וקסמן, פנה עוזי וכסלר ביום 7.2.1993 לאהוד תייר ושאל אותו על החלטתו לכלול בתכנית בעלי חלקות מסוימים שנמצאים מחוץ לקו, קרי הקבלן רפאלי (המבקש). הכללה זו עלולה לדעתו לפוצץ את התכנית.
בתגובה השיב אהוד תייר, שאכן בזמנו הוא חשב לשלב את חלקת המבקש בתכנית, אך כשראה שהוא מסתבך, ושמשה כהן מתנגד, הוא ירד מכל העניין, כולל נושא מנחת המסוקים, שבגלל הכנסתו לתחום התכנית היה גם המבקש אמור ליהנות על-ידי צירוף חלקתו לתכנית.

בחקירתו בבית-המשפט לא זכר עוזי וכסלר את פרטי האירוע. במהלך חקירתו הוא לא הופנה לנספח האמור ולכן גם לא יכול להגיב עליו. גם אם אצא מהנחה שעוזי וכסלר הורה על הוצאת החלקות מהתכנית, לא דעתו היא שהכריעה, אלא סיבות תכנוניות שהגו משה כהן והצוות התכנוני והן שהיו הגורם הדומיננטי להחלטה.
ראינו שתחילה הוכנס כביש בייט לתחומי התכנית, לאחר מכן הוא הוצא מהתכנית משיקולים תכנוניים, אך הוא שוב הוחזר לתכנית משיקולים תעבורתיים, לפי בקשתו של מיכאל נקמן, שהיה אז המפקח על התעבורה בדרכים. החזרת הכביש לגבולות התכנית לא הביאה לשינוי בגבולות הבינוי של התכנית, כפי שראינו.

סיכומה של נקודה זו, גם אם הייתה תקרית בסוף שנת 1992, ואני מטיל ספק לאור מה שאמרתי על עדותו של המבקש (סעיף 8 לעיל), שאירוע זה אכן התרחש; לא הוכח שעוזי וכסלר גרם לשינוי התכנית ולהצרת גבולות הבינוי, מה עוד שכל העדים מטעם המשיבים הכחישו שהוא התערב בנושא זה. השינוי בתכנית נעשה קודם לכן, כפי שראינו. יתרה מזו, הוועדה הפעילה שיקול-דעת עצמאי ואימצה בתכנית את הקונצפציה של משה כהן, שהיא קונצפציה תכנונית שאין להתערב בה.

חובת ההנמקה

33. סעיף 108(ב) לחוק התכנון והבניה קובע:

"הודעה על הכרעה בדבר התנגדויות ועל נימוקיה תינתן בכתב למתנגד ולמי שהשמיע טענות לפי סעיף 106".

בסעיף 5(7) לחוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה) נאמר:

"הועדה תשמע התנגדויות בעצמה או באמצעות חוקר... ותחליט בהן, וכן תחליט לאשר את התכנית עם או בלי שינויים או בתנאים שתקבע, או לדחותה, הכל תוך 20 ימים מתום המועד להגשת התנגדויות... נכללו בתכנית הוראות בדבר איחוד וחלוקה מחדש של מגרשים שלא בהסכמת הבעלים, והוגשו התנגדויות לתכנית, תשמע הועדה את ההתנגדויות ותחליט בדבר התכנית כאמור, בתוך 60 ימים מתום המועד להגשת התנגדויות...".

אמנם הוראת חוק זו אינה מחייבת את הוועדה לנמק את החלטתה, אך היא גם אינה פוטרת אותה. גם באי-כוח המשיבים אינם טוענים לפטור, אלא הם טוענים שהוועדה יצאה ידי חובת ההנמקה, ולחלופין, שאם כשלה הוועדה במילוי חובה זו, אזי לפי חוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), תשי"ט-1958, סעיף 6, עבר הנטל אל כתפי הוועדה להראות שהחלטתה ניתנה כדין והוועדה עמדה בנטל זה.

34. כפי שניתן לראות מהחלטות הוועדה שהוזכרו לעיל, החלטותיה הן קצרות.
בנספח F לתצהירו של אליהו סויסה ניתנה החלטת ביניים לקבל את ההתנגדויות שטענו
לחוסר טבלת איזון ולהכין טבלה כזו לפני אישור התכנית. בנספח H לתצהירו של אליהו סויסה הוחלט לאחר שמיעת ההתנגדויות וקיום דיון פנימי לקבל התנגדויות שונות ולדחות אחרות. בין היתר, הוחלט על צירוף בעלויות במגרשים שונים. מקריאת ההחלטה הזו היה ניתן להבין כאמור, וכך גם הבינו המבקשים, שהתנגדותם נדחתה, ולפי הבנה זו הם פעלו בפנייתם הראשונה לבית-המשפט. אף כאן לא ניתנו נימוקים לדחיית התנגדויות או לקבלתן.

בנספח L לתצהירו של אליהו סויסה הבהירה הוועדה את ההחלטה הקודמת, שלפי ההתנגדות המבקשים לאי-צירוף חלקותיהם לתכנית נדחתה, למעט איחוד המגרשים שבתחום התכנית.

35. האם די בקריאת הפרוטוקולים של דיוני הוועדה, שמהווים תשתית עובדתית להחלטה, כדי לצאת ידי חובת ההנמקה כשמדובר בגוף קולגיאלי?

כאשר מדובר בגוף כזה נשארים שיקוליו של כל מצביע חבויים בלבו (בג"ץ 620/85 מיעארי נ' יו"ר הכנסת [22], בעמ' 236; בג"ץ 953/87 פורז נ' ראש עירית תל-אביב-יפו [23], בעמ' 322). גם י' זמיר מתייחס בספרו הנ"ל [26], בעמ' 909-912 לסוגיה זו. לדעתו, ניתן להיעזר בהתכתבויות קודמות של אותו גוף בפרוטוקול הדיון שקדם להחלטה וכיוצ"ב.

מהפרוטוקולים של הדיונים, מהראיות שהוגשו ומהעדויות, נראה לי שהתכנית באה לשמר את גבולות הבינוי של התכנית 2005/6 וכי גם אם הנטל עבר אל כתפי המשיבים הם יצאו ידי חובה זו.

36. בהקשר זה גם נטען שהוועדה לא הייתה רשאית לתת את ההחלטה המבהירה. גם טענה זו יש לדחות. ראשית, בעת מתן ההחלטה המשלימה טרם הופקדה התכנית למתן תוקף, כך שההחלטה באה להבהיר החלטה קודמת. עקרון גמר המלאכה אינו חל על גוף מינהלי, בכפוף לאמור לעיל (בג"ץ 5368/96 הנ"ל [11]). אין טענה שההחלטה המבהירה פגעה באינטרס של המבקשים, מה גם, כפי שהראיתי, שהבקשים הבינו את ההחלטה הראשונה כדוחה את בקשתם להחלת התכנית על החלקות. שנית, בגוף קולגיאלי מה שקובע הוא מספר האנשים המינימלי הדרוש לחוקיות ההחלטה (סעיף 42 לחוק התכנון והבניה). אין טענה שאלה שנכחו בישיבה הנוספת ואשר חלקם לא נכחו בישיבה הראשונה לא היו מודעים לתוכן ההחלטה המקורית (בג"ץ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל [24], בעמ' 495).

סיכום

37. המבקשים לא הצביעו על חובתה של הוועדה להכליל את חלקותיהם שייעודן הוא שטח ציבורי פתוח בתחום התכנית ולהעניק להן זכויות בנייה. תמיד ישנו גבול לתכנית ותמיד יימצא מי שחלקתו היא מעבר לתכנון של התכנית המצרנית לחלקתו. לא סגי בנתון זה כדי להצדיק את התערבותו של בית-המשפט; תכנית מיתאר מקומית היא חיקוק. היא תקנה בת-פועל תחיקתי. משפורסמה ברשומות קמה לגביה החזקה שבסעיף 34א לפקודת הראיות [נוסח חדש], תשל"א-1971, שלפיה "דבר שפורסם ב'רשומות' חזקה שנעשה כראוי". לשון אחר, הנטל על המבקשים להראות שנפלו פגמים בדרך קבלתה של התכנית, ובכך הם לא עמדו (ע"א 3213/97 הנ"ל [2], בעמ' -647 646). המבקשים לא השכילו להצביע על פגם שנפל בהחלטת הוועדה בין מהבחינה הדיונית ובין מהבחינה המהותית ולא הראו שעקב פגם כזה קופחה זכותם להיכלל בגבולות התכנית. הם לא הראו עילה שבדין להתערבות בית-המשפט בהחלטת הוועדה.

לאור ההחלטה שנתתי ביום 12.11.1997 לא הוכח שהמבקשים הופלו לרעה לעומת בעלי חלקה 25, או שנפלו פגמים בתכנית הנוגעים לאי-הכללת חלקות המבקשים בה, ולא היו בהחלטות הוועדה שיקולים זרים שבגללם לא קיבלו המבקשים קרקע חלופית.

38. הבקשה לסעד הצהרתי נדחית. המבקשים ישלמו לכל אחד מהמשיבים את הוצאות המשפט וכן שכר טרחת עורך-דין בסך 15,000 ש"ח.

ברצוני להביע את צערי על העיכוב, שלא כדרכי, במתן פסק-הדין.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. הקצאת קרקע טופס

  2. הקצאת קרקע נכים

  3. הקצאת קרקע הגרלה

  4. הקצאת קרקע הפקעה

  5. הקצאת קרקע תיירות

  6. ביטול הקצאת קרקעות

  7. הקצאת קרקע חלופית

  8. הקצאת קרקע לתעשיה

  9. הקצאת קרקעות חניה

  10. הקצאת קרקע למגורים

  11. הקצאת קרקע בית ספר

  12. הקצאת קרקע ציבורית

  13. הקצאת קרקע ללא מכרז

  14. הקצאת קרקעות חקלאיות

  15. הקצאת קרקע ללא תמורה

  16. הקצאת קרקע בית עלמין

  17. הקצאת קרקע פטור ממכרז

  18. הקצאת קרקע ביטול עסקה

  19. הקצאת קרקע רשות מקומית

  20. הקצאת קרקע משרדי ממשלה

  21. הקצאת קרקע מוסדות ציבור

  22. הקצאת קרקעות באזור תעשיה

  23. נוהל הקצאת קרקע ללא תמורה

  24. הקצאת קרקעות בנייה ציבורית

  25. הקצאת קרקעות עיריית ירושלים

  26. הפרת הסכם הקצאת קרקע חלופית

  27. נוהל הקצאת קרקע רשות מקומית

  28. נוהל הקצאת קרקע לצורכי ציבור

  29. ביטול אישור הסכם הקצאת קרקעות

  30. הקצאת קרקעות לחיילים משוחררים

  31. הקצאת קרקע בניית דירות להשכרה

  32. הקצאת קרקעות להתיישבות יהודית

  33. הקצאת קרקעות לבניית יחידות דיור

  34. עתירה מנהלית לביטול הקצאת קרקע לבניית מרכז תרבות

  35. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון