התפטרות מראש


1. ביום 7.02.02, בשעות אחר הצהריים, הוגשה לבית משפט זה עתירה מנהלית המכוונת למנוע ממועצת עיריית בית שאן להתכנס בכדי לקבל החלטה שעניינה מינוי ממלא מקום וסגן ראש עיר בשכר תחת המבקשים. מאחר שישיבת מועצת העירייה נקבעה לאותו יום בשעה 19:00, לא היה מנוס אלא ליתן צו ביניים זמני ארעי במעמד צד אחד ולקבוע מיד ישיבה במעמד שני הצדדים.

2. המבקשים הם חברי מועצת עיריית בית שאן. המבקש מס' 1 הוא גם ממלא מקום וסגן לראש העירייה. המבקש מס' 2 הוא סגן ראש העירייה. ביום שנבחרו לתפקידם - 11.10.99 הפקיד כל אחד מהם בידי מועצת העירייה מכתב שבו נאמר כדלקמן:

"לכבוד ב"ה יום שני 11.10.99 מועצת העיר בית שאן הנדון: הודעה על התפטרות והפסקת כהונתי בתפקיד מ"מ [או סגן ראש עיר - נ"מ] ראש עיר בשכר.

הנני מודיע בזאת למליאת המועצה על בקשתי להפסיק כהונתי ולהתפטר מתפקיד מ"מ ראש העיר [או סגן ראש העיר - נ"מ] בשכר החל מיום 11.2.2002 ואמשיך לכהן כחבר מועצה בלבד. [-]"

בשלב זה נקרא למכתבים הללו "מכתבי התפטרות", הגם שבסופו של דבר נראה שאין זו הגדרה נכונה. מכתבי ההתפטרות ניתנו מכוח הסכם שנחתם בין כל אחד מהמבקשים לבין שני חברים אחרים במועצת העירייה. ההסכמים הם הסכמי רוטציה ועל פיהם התחייבו שני המבקשים לכהן בתפקידם תקופה של 28 חודשים ולאחר מכן יוחלפו על ידי שני החברים האחרים.

3. המכתבים הונחו על שולחן המועצה. לקראת המועד שנקבע לחילופין על פי ההסכמים, החלו המבקשים לשלוח מכתבים שבהם מובעת, בצורה זו או אחרת, הסתייגות ממכתבי ההתפטרות. המבקש יוסף אבו כותב ביום 29.01.02 למר פיני קבלו, ראש העירייה כי על פי הסכם הרוטציה כהונתו תתפרס על פני 28 חודשים כהונה בשכר ועל פי זה היא תפוג ביום 1.5.02 ולא ביום 11.2.02. הוא אינו חוזר בו מהבטחתו להתפטר אך מודיע שהיא תיכנס לתוקף רק ביום 1.5.02 ולא 11.2.02.

מכתב דומה הוא שולח גם ביום 3.2.02. המבקש מס' 1 משגר ביום 31.1.02 מכתב אל ראש העירייה ואל חברי מועצת העירייה בו הוא מודיע על משיכת מכתב ההתפטרות וביטולו. נימוקיו הם, בין היתר, אלה:

א. הסכם הרוטציה לא הגיע לכלל מימוש;

ב. ההסכם לא הונח על שולחן מועצת העירייה 45 יום מיום שראש העירייה החל לכהן;

ג. ההסכם לא הונח על שולחן המועצה ביום בחירת ממלא המקום והסגנים בישיבת 11.10.99;

ד. הסכם הרוטציה חתום בידי המבקש מס' 1 בלבד אך לא בידי חברו לסיעה רפי לארי האמור למלא את מקומו.

לעניין הטענה שבפיסקה ד' המבקש מס' 1 טוען כי מאחר שלארי הודח מחברותו במועצה על ידי ראש העירייה, ומאוחר יותר קבע בית המשפט העליון כי הדחתו אינה תופסת, לא ברור למבקש מס' 1 האם לארי חתם על ההסכם לפני שהודח או אחרי שהוחזר לתפקידו. בסיום המכתב כותב מר בן שבו כי מכתב ההתפטרות מתאריך 11.10.99 בטל ומבוטל וכי הוא ממשיך לכהן כמ"מ ראש העירייה וסגן לו.

ראש העירייה השיב למכתב זה למחרת היום והוא דוחה בו את כל הטענות. לאור זאת נקבעה ישיבה מן המניין של מועצת העירייה ליום 7.02.02 ועל סדר יומה הנושאים הבאים:

1. אישור הצעת ראש העירייה לבחירת סגן ממלא מקום בשכר במקום מר שמעון בן שבו;

2. בחירת סגן ראש העירייה בשכר במקום מר יוסף אבו;

3. האצלת סמכויות לסגני ראש העירייה;

4. קביעת תנאי שכר לסגני ראש העירייה;

5. שינוי הרכב ועדות העירייה.

כנגד הכוונה לאשר את הסעיפים 1 עד 4 דלעיל הוגשו העתירה המנהלית והבקשה לצו הביניים.

יושם אל לב כי סדר יום הישיבה איננו מכיל שום אמירה בדבר כוונה להדיח את שני המבקשים מתפקידם. מתוך נוסח ההזמנה לישיבה ומתוך תגובתם של המשיבים 1 עד 3, עולה כי נקודת המוצא שלהם היא שמכתבי ההתפטרות תופסים וכי שני המבקשים יחדלו מלכהן כסגני ראש עיר החל ביום 11.2.02 ומכיוון שכך יש למנות אנשים אחרים תחתיהם ולקבוע את שכרם.

4. משהתבררה נקודת המוצא הזו סברתי כי שאלת המפתח, בשלב הזה של הדיון, היא האם מכתבי ההתפטרות תופסים אם לא. אם הם בני תוקף וההתפטרות נכנסה לתוקף ביום 11.2.02, פירושו הוא כי המבקשים חדלו לכהן כממלא מקום וכסגן ראש העירייה אך יהיה צורך לדון בשאלת תקפותה של עצם הכוונה למנות להם מחליפים. אבל, אם יתברר כי מכתבי ההתפטרות אינם תקפים, אין כל עילה למנות אנשים אחרים במקומם, אלא אם כן עושים זאת על דרך של הדחה. לאור זאת בקשתי מב"כ הצדדים להתמקד בנקודה זו שהיא מהותית לעתירה.

גם הצעתי לב"כ המשיבים 1 עד 3 לשקול האם עדיף לו לבקש מבית המשפט לפסוק בשאלה שבמחלוקת - תקפותם של מכתבי ההתפטרות, או לזנוח דרך דיונית זו ולהניח לראש העירייה לקבוע ישיבה שלא מן המניין של מועצת העירייה ובה להדיח את המבקשים מתפקידם. עו"ד ליבוביץ שקל בדבר והודיע כי הוא בוחר בדרך הראשונה וכי אין לראש העירייה עניין, בשלב זה, לנקוט דרך של הדחה.

5. סעיף 25 לחוק הרשויות המקומיות [בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם] תשל"ה-1975 [להלן - חוק הבחירה], קובע כי סגן ראש רשות יחדל מכהונתו אם נתקיים אחד מאלה:

א. חדל להיות חבר מועצה;

ב. התפטר במתן הודעה בכתב למועצה;

ג. בסגן כאמור בסעיף 14 - ראש הרשות ואישור המועצה ברוב חבריה, העביר אותו מכהונתו;

ד. בסגן אחר - הועבר מכהונתו בהחלטת המועצה שנתקבלה ברוב חבריה בישיבה מיוחדת;

ה. פקעה כהונתו על פי סעיף 20 לחוק.

לא נתקיים במבקשים שום תנאי מתנאי החדילה הקבועים בסעיף 25, פרט לתנאי [ב] השנוי במחלוקת שעניינו התפטרות. נבחן, על כן, האם אכן הם נחשבים כמי שהתפטרו מכהונתם כסגני ראש העירייה.


6. אין חולק כי מכתבי ההתפטרות נעשו ונחתמו מכוח הסכמי הרוטציה שהמבקשים צד להם. הסכמי הרוטציה זהים בעיקרם. הגם שהם פשוטים למדי, הם מעוררים מחלוקת לא רק בנוגע לפרשנותם אלא גם בנוגע לעצם הרלוונטיות שלהם בהליך זה. להלן הסעיפים העיקריים שבהסכם [להלן יוזכרו השמות בן סבו ולארי, אך אותו נוסח נוהג גם בהסכם בין יוסף אבו ומחליפו אפריים כהן צמח]:

"1. שמעון בן סבו יכהן ראשון בתפקיד ממ' ראש העיר לתקופה של 28 חודשים מיום הנחת הסכם זה על שולחן המועצה ומיום אישור מליאת המועצה על מינוי סגני ראש העיר בשכר.

2. מר לארי רפאל יכהן שני ממ' ראש העיר בשכר מיד לאחר תום 28 חודשי כהונתו של שמעון בן שבו ולאחר הודעתו למליאת המועצה על פרישתו מתפקיד סגן ראש העיר בשכר כמתחייב מהסכם זה בתום 28 חודשים.

3. כמתחייב מהסכם זה שמעון בן סבו יפקיד מכתב בידי הנהלת המועצה ובו הודעה על סיום כהונתו כסגן ראש העיר בשכר כנספח להסכם זה שיונח על שולחן מליאת המועצה.

4. מר שמעון בן סבו יגיש בקשה כמתחייב ממכתב זה לדיון על הפסקת כהונתו כממ' ראש עיר בשכר חודש לפני מועד סיום כהונתו - 28 חודשים.

5. הסכם זה יונח על שולחן המועצה בהסכמת המדדים בדיון לאישור סגני ראש העיר בשכר.

ולראיה באו הצדדים על החתום [-] [-]".

הניסוח הלא-מוצלח מעורר את השאלה מכוח איזו הוראה בהסכם נעשה מכתב ההתפטרות. לשאלה זו יש השלכה על השאלה האחרת והיא האם יש צורך ביותר מאשר מתן המכתבים כדי להכניס את ההתפטרות לתוקף [מלבד השאלה העיקרית הנוגעת לעצם תקפותם]. לכאורה מכתב ההתפטרות נובע מהוראות סעיף 3 שבו התחייב בן שבו כי יפקיד מכתב בידי הנהלת המועצה ובו הודעה על סיום כהונתו כסגן ראש העיר בשכר.
מדוע בכלל מתעוררת שאלה? ובכן, מעיון במכתב ההתפטרות נראה כי הוא מכיל רכיב שאינו נמנה על רכיבי סעיף 3 להסכם. במכתב נאמר כי "הנני מודיע בזה למליאת המועצה על בקשתי להפסיק כהונתי ולהתפטר מתפקיד ממ' ראש העיר בשכר..". "הבקשה" להפסיק את הכהונה היא רכיב חדש, שאינו כלול בסעיף 3 להסכם אלא בסעיף 4 האומר כי "בן סבו יגיש בקשה כמתחייב ממכתב זה לדיון על הפסקת כהונתו כממ' ראש עיר בשכר...". באיזו בקשה מדובר? איזה דיון אמור להתקיים בהתפטרותם? האם הביטוי "מכתב זה" מתכוון למכתב ההתפטרות הנדון בסעיף 3 להסכם או שמא לאמיתו של דבר, "מכתב זה" אינו אלא "הסכם זה", קרי הסכם הרוטציה.

7. עו"ד וינטר ויונגר, באי כוחם של המבקשים, טוענים כי מכתב ההתפטרות הופקד מכוח סעיף 3 העומד בפני עצמו. הבקשה הנזכרת בסעיף 4 להסכם עניינה, לדעת באי כוח המבקשים, קיום ישיבה מיוחדת של מועצת העירייה שבה תידון הבקשה. סתמו ולא פרשו האם כוונתם לישיבה שבה יוחלט האם לקבל את ההתפטרות או לישיבה שבה יוחלט להדיח אותם מתפקידם.

לדעתי, הטענה על שני פניה אינה יכולה להתקבל. אפילו התכוונו המבקשים כי ההתפטרות תהיה תלויה בהחלטה כלשהי של המועצה וגם תידון ותוכרע על ידיה, אין חוק הבחירה או פקודת העיריות [נוסח חדש] מכירים בדרך שכזו להפסיק כהונה של סגן ראש עירייה. אם כוונת הטוענים היא שהפסקת כהונתם של המבקשים לא תהיה אפשרית אלא על דרך הדחה, הריני סבור כי זוהי טענה מרחיקת לכת שאין לה עיגון במציאות החוזית והמשפטית. המבקשים הבטיחו כי יתפטרו בתום 28 חודשי כהונה ולמועצת העירייה אין כל צורך להחליט דבר בעניין.

יש לקרוא את המכתב כאילו נאמר בו בפשטות מלאה: "מיום 11.2.02 לא אהיה עוד סגן ראש עיר בשכר. חדילת כהונתי תיגרם על ידי התפטרות". האמנם כך הם פני הדברים?

הלכה היא ש -

"עובד ציבור המודיע על התפטרות מכהונתו, כהונתו נפסקת לאלתר ואין כל השהיות או דחיות בכניסתה של ההתפטרות לתוקף. ראו, למשל: בג"צ 164/54 אסעד נגד ראש המועצה המקומית כפר קמא, פ"ד ט 104 [...] ד"נ 21/60 עבודי נגד שר הדתות, פ"ד יד 2045, והאסמכתאות בו; בג"צ 322/61 שושני נגד עירית ירושלים, פ"ד טז 2117 ; בג"צ 19/55 ברנדוין נגד מנהל בית הסוהר המרכזי רמלה, פ"ד י 617".

[השופט חשין בע"א 5813/96 עומר דיאב נגד עירית תמרה ו-3 אח', פ"ד נא[1], 241 ,252 מול האות ו'].

8. יש והמחוקק קובע כי התפטרות נושא משרה פלוני לא תכנס לתקפה אלא בתום פרק זמן שצויין. סעיף 41 לחוק יסוד: הכנסת, קובע כי חברותו של חבר כנסת שהתפטר לא תיפסק אלא כעבור ארבעים ושמונה שעות לאחר שכתב-ההתפטרות הגיע לידי יושב-ראש הכנסת. שר שהתפטר לפי סעיף 35[א] לחוק-יסוד: הממשלה כהונתו נפסקת כעבור 48 שעות לאחר שכתב ההתפטרות הגיע לידי ראש הממשלה וכן הוא המצב ביחס להעברת שר מכהונתו לפי סעיף 35[ב] לחוק היסוד, בשינויים המחויבים. סעיף 19[א] לחוק הבחירה קובע כי "ראש רשות רשאי, בהודעה בכתב לשר, להתפטר מכהונתו;

כהונתו נפסקת כעבור 48 שעות לאחר שכתב ההתפטרות הגיע לידי השר זולת אם ראש הרשות חזר בו מהתפטרותו לפני כן". ביחס לחבר מועצה מן השורה קובע סעיף 124 לפקודת העיריות [נוסח חדש] כי "חבר מועצה רשאי, בהודעה לראש העירייה, להתפטר מתפקידו; חברותו במועצה נפסקת כעבור 48 שעות לאחר שכתב התפטרותו הגיע לידי ראש העירייה זולת אם חזר בו מהתפטרותו לפני כן".

טעמה של הארכה בת 48 שעות הוא לאפשר למי שהתפטר או פיטר להרהר בהחלטתו ולחזור בו ממנה אם ניחם עליה.

9. אין בחוק הבחירה הוראה המעניקה לסגן ראש רשות מקומית שהתפטר לחזור בו, בדומה למה שמאפשרים לחבר כנסת שר, או ראש רשות מקומית או חבר במועצה. אפשר להסיק מכך שהמחוקק מבקש לתפוס את הסגן המתפטר על החלטתו ומקום שהביע בכתב את החלטתו להתפטר שוב אין הוא יכול לחזור בו ממנה. פרשנות זו עולה בקנה אחד עם ההלכה שהובאה בדברי השופט חשין בפרשת עומר דיאב נגד עירית תמרה ו-3 אח' הנ"ל.
אני דוחה את טענות באי כוח המבקשים שבהעדר הוראה בדבר ארכת התחרטות להתפטרות סגני ראש רשות מקומית, מן הדין לפרש את זכותם באופן מרחיב כך שיתאפשר להם לחזור בהם כל עוד לא השתכללה ההתפטרות. העדר הוראה מעין זו הוא בעיני הסדר שלילי. גם איני מוצא כל מקום לראות בהתפטרותם של המבקשים מעשה שלא השתכלל.
בעיני, אם ההתפטרות, כפי שנעשתה, תופסת - הרי היא משוכללת למהדרין. במקום אחד דיבר בית המשפט העליון בהתפטרות שלא השתכללה, אך בנסיבות משפטיות שונות לגמרי. בפרשת בג"צ 19/55 ברנדוין נגד מנהל בית הסוהר המרכזי רמלה, פ"ד י' 617 נדון תוקף של פסק דין של שופט שהתפטר מכהונתו אך חזר בו בטרם חלפו שלושת החודשים שנקבעו לכך בסעיף 16 לחוק השופטים תשי"ג-1953 [כיום סעיף 12 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב] תשמ"ד-1984].


השופט אגרנט שם הבחין בין שני מקרים: מקרה אחד שבו המעשה של הגשת כתב התפטרות מהווה רק הבעת רצונו של המתפטר להפסיק את כהונתו והיא נפסקת למעשה רק כעבור מועד מסויים מהגשת כתב ההתפטרות ומקרה אחר שבו עצם הגשת כתב ההתפטרות הוא התנאי היחיד הדרוש להפסקת הכהונה.

בכל הנוגע לשופט דרושים לא רק התפטרות אלא גם פסק זמן של 3 חודשים.

מעשה ההתפטרות של השופט, בתקופה שעד תום שלושת החודשים, הוא מעשה התפטרות בלתי מושלם. השופט אגרנט הוסיף כי -

"אכן אילו השתמש המחוקק בלשון אחרת, בה קבע כי כתב ההתפטרות ייכנס לתקפו כתום שלושה חודשים מהתאריך בו הוגש כי אז הייתי תומך אולי בעמדתו של המבקש. במקרה כזה הייתי רואה בעצם הגשת כתב התפטרות משום מילוי התנאי היחיד הדרוש להפסקת כהונתו של השופט על דרך ההתפטרות.
כלומר במקרה כזה לא הייתי רואה אפשרות חוקית לחרטה מצד השופט על מעשהו זה וללקיחת ההתפטרות בחזרה הואיל ולא הייתי מתייחס להוראה הדוחה את הזמן בו נכנס כתב ההתפטרות לתקפו למועד מסויים כאל הוראה הגורעת משלמות ההתפטרות".

10. לא החוק ולא מכתב ההתפטרות קבעו כי ההתפטרות כאן טעונה עשיית דבר-מה נוסף בידי המבקשים או אישור המועצה וגם אינה צריכה להמתין עד שיעבור פרק זמן כלשהו. אם היא תקפה - היא השתכללה. האם יכול סגן ראש עירייה להתנות כי החלטתו להתפטר תיכנס לתוקף בעוד זמן שקבע מראש בהודעתו? התפטרות-מושעית-תוקף מעין זו קיימת בתחום יחסי העבודה. בעניין זה נפסק בבג"צ 566/76 "אלקו" חרושת נ' בית-הדין הארצי פ"ד לא[2], 197, בעמ' 206 כי -

"(2) חזרה מהתפטרות.

כאן הטענה היא, שתוך זמן סביר אחרי שנעשתה התפטרות, רשאי העובד לחזור בו ממנה, ובלבד שבינתיים לא שינה המעביד את מצבו לרעה. אינני יודע מניין שאובה דעה זו, וגם לא הובאה אסמכתה התומכת בה. על-כל-פנים, היא אינה מתיישבת עם עקרונות כלליים החלים על התפטרות, ואינני רואה מדוע יש לנהוג בעניין התפטרותו של עובד אחרת מאשר עם כל התפטרות אחרת שאין לה דין מיוחד. לא אחת מותנה בחוזי עבודה או בהסכמים קיבוציים שיש לתת הודעה מוקדמת מתאימה על התפטרות או פיטורין. כי אז, עם מתן הודעה כזאת על התפטרות, היא נכנסת לתוקף בתום תקופת ההודעה המוקדמת. אבל גם בתקופת הביניים אין בכוחו של המתפטר להתחרט על מעשהו ולחזור בו מההתפטרות בלי הסכמת המעביד. התפטרות כשלעצמה תופסת מרגע מסירתה למעביד ורק סיום הקשר החוזי נדחה עד לגמר תקופת ההודעה המוקדמת. השווה עם בג"צ 322/61, שושני נגד עירית ירושלים, ביחוד האמור בע' 2124 והמובאה באותו עמוד מ-בג"צ 19/56, [אליעזר ברנדוין נגד מנהל בית-הסוהר המרכזי רמלה, ואח', פ"ד י' 617 בע' 623]".

הלכה זו אינה מסייעת בעד המבקשים להשיג את ארכת ההתחרטות שהם זקוקים לה, במיוחד אם קוראים אותה יחד עם דברי השופט חשין שהובאו לעיל. גם בהנחה שהמבקשים רשאים להתנות כי כניסתה לתוקף של התפטרותם תהיה בעוד זמן שקבעו מראש, לא יוכלו לעשות שימוש בהתנייה זו לשם חזרתם בהם מהתפטרותם. כניסה לתוקף במועד מאוחר דבר אחד, וחזרה מהתפטרות דבר שני. המועצה אינה זקוקה להודעה מוקדמת מצד המבקשים; הם זקוקים לארכת התחרטות מהסוג שיש לנבחרי ציבור אחרים.

גם אילו ראינו שיש למבקשים זכות לחזור בהם מהתפטרותם על דרך היקש מהדין ביחס לנבחרי ציבור אחרים [בהנחה שאין טעם ענייני להבחין ביניהם בנקודה זו], יעמוד למבקשים לרועץ פרק הזמן שבו מדובר. ההתפטרות נעשתה ביום 11.10.99 ולא שמענו שהמחוקק מתיר לנבחר ציבור כלשהו להרהר בהתפטרותו במשך למעלה משנתיים.
חזרנו, אם כן, להלכה שנבחר ציבור אינו יכול לחזור בו מהתפטרותו. אם המבקשים התפטרו - הרי התפטרותם תעמוד גם אם יביאו ק"ן טעמים מדוע רשאים ואף צריכים הם מטעמים חשובים להפר את התחייבותם ולהשאר בתפקידם.

11. בעתירה ובבקשה לצו ביניים טענו באי כוח המבקשים כי זכותם של המבקשים לחזור בהם מהתפטרותם נוכח פסלותם של הסכמי הרוטציה. בטיעון בבית המשפט שונה קו הטיעון והדגש הושם על הפרדה בין הסכם הרוטציה ובין מכתבי ההתפטרות ובעיקר נדרשו הצדדים לשאלה האם אכן יש בפנינו התפטרות או שמא יצור משפטי אחר. בשאלה זו אדון להלן.

קבעתי לעיל כי פרשנותו הנכונה של המכתב היא שכל אחד מהמבקשים אומר בו כי "מיום 11.2.02 לא אהיה עוד סגן ראש עיר בשכר. חדילת כהונתי תיגרם על ידי התפטרות". מה שלא נאמר במכתב במפורש והדבר טעון הכרעה, האם התפטר בעל המכתב כבר ביום עריכת המכתב - 11.10.99 או שמא יתפטר ביום הקבוע לחדילת כהונתו -
11.2.02?

אפשרות א' - ההתפטרות נעשתה ביום 11.10.99

12. על פי גישה זו המבקשים התפטרו ברגע שנתמנו לתפקידם אך התפטרותם תיכנס לתוקף ביום 11.2.02. גם בהנחה שהמבקשים היו רשאים לדחות את כניסתה לתוקף של התפטרותם למשך 28 חודשים, מצב שכזה אינו רגיל והייתי אומר אפילו בלתי תקין מבחינת המנהל הציבורי. אדם מתמנה או נבחר לתפקיד ציבורי על מנת לכהן בו לאורך זמן ולא על מנת שיתפטר ביום שנבחר. אין זאת אלא שהתפטרות ביום המינוי, שתיכנס לתוקפה בעוד שנים, היא תוצאה של החלטה או הסכמה פוליטית שביסודה עומד החשש כי נבחר הציבור עלול לא לקיים את התחייבותו וימשיך לכהן חרף מה שהוסכם.

אילו שרר אמון בין נבחרי הציבור ובין עצמם היו מסתפקים בהסכם הרוטציה מבלי לעגן אותו במכתבי התפטרות מוכנים מראש המופקדים בידי נאמן ומוצאים לפועל ביום שנקבע. לכן נבחרי הציבור נזקקים לכלים מתחום המשפט הפרטי, כגון התחייבות אישית להתפטר ואכיפתה כשמתעורר צורך לכך. על נוהג שכזה להפקיד מכתב התפטרות מראש עמד בית המשפט העליון בפרשת בג"צ 221/56 יוסף מלאחי נגד ראש המועצה המקומית ראש העין פ"ד יא[2] 925 בעמ' 929 מפי השופט ברנזון:

"לפני שאנו עוברים לדון בשאלה המשפטית המתעררת במשפט, ברצוננו להעיר, כי מה שנתגלה לעינינו במשפט זה בנוגע לחתימה מאורגנת על כתבי-התפטרות של מועמדים בבחירות ושל חברי מועצה, עשוי לעורר מחשבות נוגות על דרכי הפעולה של שליחי-ציבור אלה והמפלגות או הגופים העומדים מאחוריהם. [...
.] גם המנהג האחר - הנפוץ כנראה במידה לא פחותה מהמנהג הקודם - לקבל כתבי-התפטרות מחברי מועצה המתקשרים לגוש או לקואליציה על-מנת להשתמש בהם נגד מי שיהין לצאת מהגוש או לפרק את הקואליציה ולעבור למחנה אחר, מנהג זה אינו טוב מקודמו מבחינה ציבורית ואינו עולה עליו בערכו מבחינה משפטית.

התפטרותו של אדם מכהונה ציבורית יש לה תוקף רק אם היא נעשית בהתאם לחוק, ללא תנאי שהחוק אינו מתירו או מכיר בו, וכאשר יש באמת ובתמיד בדעתו של אותו אדם להתפטר מכהונתו מרצונו החופשי. כתב-התפטרות שצריך לשמש שוט נגד יציאה מגוש או מקואליציה והצטרפות למחנה אחר, ערכו כקליפת השום אם ינסו להשתמש בו בזמן מן הזמנים שלא על דעתו ובהסכמתו של בעל-כתב-ההתפטרות, באותו זמן. היינו רוצים לקוות כי דברים אלה המוכיחים לעין-כל את אפסות ערכו המשפטי של כתב-התפטרות הניתן על ידי אדם שלא בזמן שהוא מתכוון באמן לפרוש מכהונה ציבורית, יביאו לביטולה של השיטה הנפסדת של קבלת כתבי-התפטרות מראש בצורה מאורגנת".

13. התפטרות המכילה "הודעה מוקדמת" בת 28 חודשים מעוררת קושי משני היבטים:
האחד, האם יש לה תוקף מבחינת דיני המשפט הפרטי; השני, היש לה תוקף מבחינת דיני המשפט הציבורי. מבחינות אחדות דומה התפטרות מוקדמת להודעה המוקדמת שנהוג ליתן לפני פיטורין או התפטרות בתחום יחסי העבודה.

מטרתה העיקרית של ההודעה המוקדמת היא לאפשר לצד השני להתכונן לקראת הפסקת יחסי העבודה. מטרתה המשנית היא לסיים כראוי את המשימות שהוחל בהן. הודעה מוקדמת בת 28 חודש שניתנה ביום תחילת העבודה אינה מועילה להשיג אף לא מטרה אחת מבין השתיים. מעביד כי יטען שנתן לעובדו ביום תחילת העבודה התראה בת 28 חודשים לקראת פיטוריו לא יישמע בטענה כי פעל בתום לב ובדרך המקובלת ואם ירצה לפטר באמת את העובד ביום שנקבע לכך מראש - יהיה עליו לחזור ולפטרו בשנית תוך מתן הודעה מוקדמת נוספת.

ההודעה הראשונה לא תתפוס. זה היה הדין אילו בקשנו להחיל על המכתב ועל הסכם הרוטציה דינים מתחום המשפט הפרטי, אם בכלל ניתן לעשות כן [על הספקות בעניין זה ראו, לענין זה את ע"א 6490/97 איאד אחמד אלחג' ואח' נ' סמיר אבו עקל פ"ד נג[2], 49].

14. בתחום המשפט הציבורי המצב אינו שונה עקרונית: לאפשר הודעה מוקדמת ארוכת טווח שכזו [בין אם ניתנה מרצון ובין אם ניתנה כתוצאה מהסכם] אינו ראוי וכמה טעמים לכך.

הראשון, התפטרות בהודעה מוקדמת כה ארוכה אינה באה לשרת את טובת הציבור, להעניק לו שירות טוב יותר או לאפשר לרשות המנהלית "להתכונן" לקראת ההתפטרות.
היא מיועדת להשיג מטרה זרה - אכיפת ההתחייבות להתפטר מהתפקיד הציבורי.

משמע, המכתב לא בא להביא להתפטרות נבחר הציבור בנימוק שהתפטרות באמת ראויה ונחוצה; הוא בא לאכוף עליו לקיים הסכם פוליטי. הוא גם כופה עליו להתפטר במועד שאינו רוצה בכך.

השני, התחייבות הצופה פני העתיד ל- 28 חודשים, נוגדת את תקנת הציבור.

אמנם אין בה יסוד של חתירה תחת רצון הבוחר; גם המבקשים וגם מחליפיהם נבחרו למועצת העירייה וכל אחד מהם כשיר להיבחר לסגן ראש העירייה, ומבחינה זו אין בהסכם הרוטציה ובהתחייבות להתפטר משום סיכול רצונו של הבוחר. אך מתן תוקף מאוחר להתחייבות מוקדמת להתפטר, שולל מנבחר הציבור את היכולת להתחשב בשינויים הפוליטיים שהתחוללו לאחר שהתחייב ואשר עשויים להיות רלוונטיים להחלטתו. 28 חודשים בחיים הפוליטיים במדינתנו הם זמן ארוך למדי ובמהלכו יכולות לצוץ אין ספור עילות חוקיות שיצדיקו חזרתו בו של הנבחר מכוונתו להתפטר. הנה, למשל, בבית שאן עצמה חל שינוי במצב הפוליטי בתקופה שבה אנו עוסקים. ראש העירייה העביר את חבר המועצה רפאל לארי מחברותו בשל העדרות מישיבות המועצה. בית משפט זה דחה את ערעורו של לארי וחברותו הופסקה. בית המשפט העליון קיבל את הערעור והחזירו לכהונתו.

מה היה הדין בנוגע להתחייבותו של בן שבו אילו אושרה הפסקת כהונתו של לארי? האם גם אז היה עליו להתפטר ומי היה מחליף אותו? הגבלת חופש הפעולה הפוליטי של נבחר ציבור מכוח הסכם קואליציוני "ישן" בן 28 חודשים נוגדת את טובת הציבור. אילו מדובר היה בפרק זמן קצר הרבה יותר, בן מספר חודשים ספורים, לכל היותר הייתי סבור כי ההתפטרות אינה נוגדת את תקנת הציבור.

15. מתעוררת, ללא ספק, גם השאלה האם יש מקום להרשות לנבחר ציבור להפר את הבטחתו ומה המסגרת הנאותה לברר שאלה זו. אלא נראה לי כי עתירה מנהלית במתכונת שבפני אינה המסגרת הנאותה לבחון האם יש הצדקה לעמדתם של המבקשים הטוענים כי מותר להם להתנער, מי יותר ומי פחות, מההתחייבות להתפטר ביום 11.2.02. העירייה ומועצתה אינן צד להסכם הרוטציה ואין הן יכולות לאכפו על המבקשים. ביחסים שבין המבקשים לבין מועצת העירייה מכתב ההתפטרות מנותק לחלוטין מהסכם הרוטציה ואיננו תלוי בו, בהפרתו או בקיומו.

מי שעשויים להיות בעלי עניין באכיפת ההסכם הם המחליפים שהמתינו בקוצר רוח לחלוף 28 החודשים הראשונים בכדי לכהן בתפקיד הנכסף שתועלת כספית רבה בצידו, ב - 28 החודשים הבאים. אך הם לא נקטו שום הליך בעניין זה, לא במישור הפרטי ולא במישור הציבורי. ואכן, בבואי להכריע בשאלת תקפותם של מכתבי ההתפטרות התעלמתי מכל טענה שעניינה הצדקת ההתפטרות מטעמים הנוגעים להסכם הרוטציה, תוקפו, הפרתו וכו'.

אפשרות ב' - ההתפטרות נעשתה ביום 11.2.02

16. אופציה פרשנית זו מבקשת להתעלם מתאריכה המוקדם של ההתחייבות המעוררת, כאמור, קשיי ביצוע ופרשנות לא מעטים. לפי גישה זו כאילו הופקד בידי מועצת העיר מכתב התפטרות שתוקפו לאלתר עם הסמכה למלא בו את תאריך עריכתו, כך שייראה כאילו ההתפטרות נעשתה היום ותוקפה מיידי. גם שיטה זו נוסתה במציאות הפוליטית התוססת שלנו וגם היא נפסלה ועוד ביתר ביקורת לעומת הגישה הקודמת וראו, בין היתר את פרשת יוסף מלאחי נגד ראש המועצה המקומית ראש העין, אבל היא גם אינה מתאימה לעובדות משום שמכתב ההתפטרות בפועל נעשה ביום 11.10.99.

אפשרות ג' - ההתפטרות תיעשה בישיבת המועצה

17. אין כוונתי לישיבה שבה המועצה תדיח את המבקשים. הדבר לא נאמר בהסכם הרוטציה. ראש העירייה והמועצה אינם זקוקים לשום רשות מראש מאיש להדיח אדם מחברותו במועצה. אך אני חוזר אל האמור בסעיף 4 להסכם הרוטציה:

"בן סבו יגיש בקשה כמתחייב ממכתב זה לדיון על הפסקת כהונתו כממ' ראש עיר בשכר חודש לפני מועד סיום כהונתו - 28 חודשים" וגם על האמור במכתב ההתפטרות עצמו - "הנני מודיע בזאת למליאת המועצה על בקשתי להפסיק את כהונתי ולהתפטר. . ".

18. אמרתי לעיל כי אין הכוונה כאן להסמכת המועצה להדיח את המבקשים, אך בבואנו לפרש מסמך אין להתעלם ממילים הפזורות בו, ואין לשלול מהן משמעות פרשנית רק משום שהן מוקשות. אפשר ובמילה "בקשה" התכוונו המבקשים לכך שהתפטרותם לא תיעשה על פי מכתב ההתפטרות אלא בישיבה של מועצת העירייה שבה יודיעו על התפטרותם מכוח הסכמי הרוטציה. אין צורך שתהיה זו ישיבה מיוחדת כפי שטוענים באי כוח המבקשים אלא די בישיבה רגילה מן המניין.

בכך יינתן תוקף הן לכוונת ההתפטרות המובעת במכתב באופן מובהק והן להסכמה שהדבר ייעשה בישיבה של מועצת העירייה. אך חוששני שגם פרשנות זו לא תצלח.
הנימוק העיקרי לכך הוא שבבסיסה עומדת תפיסה המנוגדת לתפיסתם היסודית של הצדדים. אין להניח כי אומד דעתם של הצדדים היה לסמוך על כך שהמבקשים יתפטרו בעצמם ומיזמתם. הלא החשש שלא יעשו כן הוליד את כתב ההתפטרות. לכן, להאמין שהמבקשים יתפטרו ברצונם ומיזמתם תוך כיבוד הסכם רוטציה הוא כנראה דרישה קשה מדי מנבחר ציבור.

נימוק שני הוא שבכל מקרה יש צורך שההתפטרות תיעשה בכתב ולא די בהודעה או בקשה בעל פה למועצת העירייה.

פרשנות לשונית

19. גם מבחינה לשונית המכתבים אינם מכתבי התפטרות אלא מכתבים המעידים על כוונה להתפטר. סעיף 25[2] לחוק הבחירה קובע כי הפסקת הכהונה תיכנס לתוקפה אם סגן ראש הרשות "התפטר במתן הודעה בכתב למועצה".

הסעיף נוקט לשון עבר [התפטר] ולא לשון עתיד [יתפטר] דהיינו, ההתפטרות צריכה להיות עובדה שבעבר ולא עובדה שבעתיד. בכדי שהחדילה מהכהונה תיחשב כעובדה שבעבר היא טעונה במקרה זה התפטרות מחדש.

נמצא, שאין מנוס אלא לקבוע כי המכתב שהפקיד כל אחד מהמבקשים בידי מועצת העירייה לא מכתב התפטרות הוא אלא מכתב המודיע על כוונה להתפטר ביום 11.2.02.
התפטרות לא היתה וממילא אין מקום לדון האם רשאים היו המבקשים לחזור בהם ממנה.
אפילו ניתן היה לראות במכתב משום מעשה התפטרות שנעשה ביום 11.10.99 על תנאי שתיכנס לתוקף ביום 11.2.02 הרי שהוא נפסל מנימוקים של תקנת הציבור בכל הנוגע ליחסים שבין המבקשים והעירייה.

20. לאור הצהרתו של המבקש יוסף אבו כי אינו חוזר בו כליל מכוונת ההתפטרות אלא אך מבקש שתיכנס לתוקף ביום 1.5.02 אני מורה בהסכמתו כי כהונתו תחדל ביום 1.5.02, מבלי כל צורך במתן מכתב התפטרות נוסף.

אין בהחלטה זו כדי למנוע מראש העירייה, או מכל אדם מוסמך אחר, אם ירצו בכך, ליזום ישיבת מועצת עירייה כחוק על מנת להעביר את המבקשים או מי מהם מתפקידם כאמור בסעיף 25[3] או [4] לחוק הנזכר.

הערות לסיום

21. מן הראוי לציין כי ב"כ שר הפנים, עו"ד גרוס, הודיעה כי עמדתו היא שהמבקשים היו רשאים לחזור בהם מהתפטרותם. התחשבתי בדיעה זו, אם כי, כאמור, אין מדובר בחזרה בהתפטרות משום שאין בפנינו התפטרות כלל.

22. עו"ד ליבוביץ טען כי נוצר מעשה בית דין על ידי החלטתו של בית המשפט הגבוה לצדק מיום 7.2.02. המבקשים הגישו עתירה זו תחילה לבית המשפט הגבוה לצדק אולם שם התברר להם כי עניינה של העתירה מצוי בתחום סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים ועל כן דין העתירה לבג"צ להדחות על הסף.

בג"צ קבע כי הערכאה המוסמכת וההולמת לבירור עניינם של העותרים הוא בית המשפט הזה והוסיף כי -

"באשר לבקשה הדחופה לצו ביניים, נוכח העובדה כי הודע לעותרים על הישיבה רק 48 שעות בטרם מועד כינוסה, אנו קובעים כי כל החלטה אופרטיבית של מועצת העיר שתתקבל - אם תתקבל - בעניינים נשוא העתירה תכנס לתוקף רק ביום ב' 11.2.02 בשעה 14:00 ארכה זו תאפשר לעותרים לפנות לבית המשפט המוסמך בבקשה חדשה אם רצונם בכך.

העתירה נדחית".

עו"ד ליבוביץ טוען כי פסק דין זה יצר מעשה בית דין המונע מהמבקשים לפנות לבית משפט זה בעתירה מנהלית כנגד קיום הישיבה. כל שהם יכולים לעשות, לדעתו, הוא לתקוף את ההחלטה שתינתן, אם תינתן, בישיבה הבאה של המועצה. איני סבור כך.
בג"צ לא התכוון למנוע מהמבקשים זכות לפנות אל בית המשפט הזה בעתירה מנהלית ובבקשה לצו ביניים כנגד הישיבה שהיתה אמורה להתקיים באותו יום. בג"צ חשש שהמבקשים לא יספיקו לפנות לבית המשפט הזה לפני מועד הישיבה ולשם כך קבע כי אם תתקבל החלטת מועצת העירייה, בטרם יספיקו המבקשים למנוע את כינוסה, היא תכנס לתוקף רק ביום 11.2.02 על מנת שעד אז יגישו המבקשים עתירה נוספת שעניינה ביטול ההחלטה. אך בג"צ לא התכוון כלל לקבוע שהמבקשים לא יהיו רשאים להשיג צו כנגד עצם קיום הישיבה אם יספיקו לעשות כן בעוד מועד.

מכל האמור לעיל הנני קובע כי המבקשים לא התפטרו מתפקידם ועל כן אין ולא היה מקום לדון במינוי אנשים אחרים תחתיהם ואין מקום לעשות כן גם בעתיד, כל עוד לא התפטרו בפועל.

23. לאור מסקנתי בהחלטה זו נראה לי כי מן הראוי שיינתן צו קבוע בעתירה עצמה בכל הנוגע למבקש בן שבו וצו חלקי בכל הנוגע למבקש אבו, ובכך יבוא העניין כולו לסיומו. אין בהחלטה זו כדי לחול על היחסים המשפטיים שבין המבקשים ומחליפיהם על פי הסכם הרוטציה.

אין צו להוצאות.

החלטה זו



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. התפטרות טבח

  2. התפטרות טייס

  3. בקשת התפטרות

  4. התפטרות מרצה

  5. התפטרות חופש

  6. התפטרות חודש

  7. התפטרות מקבע

  8. התפטרות מראש

  9. התפטרות בכעס

  10. התפטרות גמלאי

  11. התפטרות חוקית

  12. תקופת התפטרות

  13. התפטרות מטפלת

  14. התפטרות קללות

  15. ביטול התפטרות

  16. התפטרות מגורים

  17. תשלומי התפטרות

  18. התפטרות בריאות

  19. התפטרות מוקדמת

  20. התפטרות ראש עיר

  21. התפטרות טלפונית

  22. התפטרות עקב סגר

  23. התפטרות חבר קבע

  24. התפטרות דירקטור

  25. התפטרות מאורגנת

  26. התפטרות אופציות

  27. התפטרות בגיל 43

  28. התפטרות אי קידום

  29. התפטרות מקדונלדס

  30. התפטרות בני נוער

  31. התפטרות שלא כדין

  32. התפטרות חד צדדית

  33. ביטול מכתב התפטרות

  34. התפטרות יחס משפיל

  35. התפטרות קולקטיבית

  36. התפטרות לאחר מחלה

  37. התפטרות לאחר שבוע

  38. התפטרות חבר גמלאים

  39. התפטרות תשלום חלקי

  40. התפטרות מעבר לצפון

  41. התפטרות ללא ניסיון

  42. התפטרות הצעת עבודה

  43. התפטרות דירקטוריון

  44. התפטרות חבר ועד בית

  45. התפטרות אם חד הורית

  46. התפטרות לפי סעיף 14

  47. התפטרות שינוי תפקיד

  48. בקשת התפטרות מעבודה

  49. התפטרות מדירקטוריון

  50. התפטרות עומס בעבודה

  51. התפטרות לאחר שנתיים

  52. התפטרות מחלת בן זוג

  53. אי התראה לפני התפטרות

  54. התפטרות מטעמי מצפון

  55. התפטרות העברה מתפקיד

  56. אי הגעה לעבודה התפטרות

  57. הודעת התפטרות בטלפון

  58. התפטרות תוך 9 חודשים

  59. התפטרות מסיבה מוצדקת

  60. התפטרות שבועיים מראש

  61. התפטרות מטעמי בריאות

  62. התפטרות לאחר התלמדות

  63. התפטרות לאחר זמן קצר

  64. התפטרות בנסיבות מזכות

  65. התפטרות מודיעין אזרחי

  66. התפטרות מטפלת בקשישים

  67. התפטרות מנהלת חשבונות

  68. התפטרות לאחר שנת עבודה

  69. התפטרות נהג מערבל בטון

  70. התפטרות אי קבלת זכויות

  71. התפטרות דירקטור חיצוני

  72. התפטרות חבר דירקטוריון

  73. התפטרות לאחר שלוש שנים

  74. התפטרות מסיבה בריאותית

  75. התפטרות מעבר למצפה רמון

  76. התפטרות תנאים לא ראויים

  77. התפטרות תנאים סוציאליים

  78. התפטרות בדין מפוטר מרחק

  79. התפטרות בגין שינוי תפקיד

  80. התפטרות שינוי תנאי עבודה

  81. התפטרות מצב בריאותי לקוי

  82. התפטרות העתקת מקום עבודה

  83. התפטרות התקנת מצלמת אבטחה

  84. התפטרות תנאים קשים בעבודה

  85. התפטרות בדין מפוטר מגורים

  86. התפטרות לאחר יום עבודה אחד

  87. התפטרות מכוח הסכם קואליציוני

  88. התפטרות מצב בריאותי של קרוב משפחה

  89. התפטרות ממקום העבודה בשל מעבר לעיר אחרת

  90. אי הצעת עבודה חלופית התפטרות בגלל מצב בריאותי

  91. העובד טען כי מאחר שנשקו נלקח ממנו יש לראותו כמי שפוטר

  92. התפטרות וחזרה לעבודה שוב לאחר כחודש - האם רצף העבודה נשמר ?

  93. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון