ועדה רפואית קצין התגמולים


1. המערער נפצע במלחמת השחרור מרסיסים שונים, בעיקר באיזורי צווארו וגבו העליון, והוכר כנכה על-פי חוק הנכים (תגמולים ושיקום) (נוח משולב) תשי"ט-1959 [12].

הפציעה האמורה גררה סיבוכים שונים וביניהם אוסטיאומליטיס (דלקת לשד העצם), פיסטולה מפרישה באיזור המותן (היינו מוקד מוגלתי-דלקתי פנימי אשר ממנו נוצרה "תעלה" - פיסטולה - אל מחוץ לתחום הגוף ודרך "תעלה" זו מוצאת ההפרשה מן הגוף אל החוץ) ולאחרונה אף נוספה סוכרת.

כל השנים עמד המערער מדי פעם בפני ועדות רפואיות לשם קביעת דרגת נכותו וזו השתנתה מדי פעם לאור התופעות השונות, אשר גררו מדי פעם שינוי, השונה במשהו בשם הפגימה (כגון הופת "מ.א." - מצב אחרי - כאשר לא היתה תופעה חריפה-אקוטית בפגימה זו או אחרת).

קשה לעקוב מתיק התגמולים אחר ההשתלשלות המדוייקת של האירועים משום שהתיק אינו מצטיין בסדר יתר, אין ציון בפרטי-כל הוועדות הרפואיות, מכוח איזה סעיף או הוראה הן פעלו מדי פעם (ועדה "ראשונה", או ועדה רפואית עליונה, בין בדיון ראשוני או בדיון חוזר על-פי סעיף 37 מחוק הנכים, ואזי האם על-פי יוזמת קצין התגמולים או על-פי יוזמת הנכה), איזו ועדה הווה ערכאת ערעור על ועדה אחרת וכיו"ב. כן חסרות בתיק פניות שונות, אשר היוו, כנראה, יסוד לבדיקות החוזרות ולדיונים הקודמים. על כן, לא אתיימר לקבוע דברים ברורים על השתלשלות העניינים ויש לקוות שהתיקים אכן יהיו מסודרים יותר בעתיד (אכן נראה בחודשים האחרונים שיפור כל שהוא ולו על-ידי הוספת חותמת מזהה לוועדה. יש לקוות ולצפות שהמצב ילך וישתפר עד אשר אפשר יהיה לעקוב ולהבין ללא קושי כל התפתחות שחלה בתיק).
2. האירועים אשר גרו את הדיון הנוכחי הם, בעיקרם, כדלקמן:
משך שנים נקבעו למערער דרגות נכות ניכרות בסעיפי האוסטיאומליטיס + פיסטולה והסוכרת; למשל בשנים 8-1967 - 44% ובשנת 1979 - 51%. אולם כל
השנים צויין בטופס בו נקבעו דרגות הנכות, סימן "V" בעמודה שכותרתה "זמנית", להבדיל מ"צמיתות", תוך קביעת מועד לבדיקה נוספת; דרגת הנכות נקבעה, איפוא, משך שנים, לכאורה, כזמנית.


קיים נוהל מסויים שפרטיו לא מוכרים לי, אולם לדברי פרקליטים ונכים, מי שמוכר כבעל נכות "צמיתה" ונכות זו נמשכת כצמיתה משך תקופה מסויימת ובשיעור העולה על אחוז מסויים, זכאי לטובות הנאה מעבר לתגמולים השוטפים; מאידך, משנקבע כי הנכות היא "זמנית", ואפילו זמניות זו תימשך משך שנים, לא יקבל הנכה אותן טובות הנאה נוספות.
נכים בעלי דרגות נכות זמניות רואים עצמם מקופחים, לא אחת, עקב קביעות כאלה.

בחודש יוני 1979 נעשתה קביעה של ועדה רפואית (כנראה ראשונה), כי נכותו של המערער היא 51%, לפי פירוט של -30% בגין הסוכרת ו-30% בגין האוסטיאו-מיליטיס כרונית עם סקפסטור (ללא הפרשה) (בחישוב מצטבר כולל, הסכום אינו 60% אלא 51%, לאור הוראות התקנות).

המערער ערער בפני ועדה רפואית עליונה בעיקר על שדרגות נכותו נקבעו כזמניות, למרות שהנכות כונתה כרונית, משמע, לכאורה, נכות צמיתה. אולם הוועדה הרפואית העליונה דחתה את הערעור ביום 3.9.79, תוך אישור החלטת הוועדה קמא, לרבות קביעת זמניותה של דרגת הנכות, ותוך הזמנת המערער לבדיקה חוזרת ל-30.6.80.

המערער לא אבה להמתין לבדיקה חוזרת ביום 30.6.80, אלא בחר לפעול על- פי הוראות סעיף 37(ב) מחוק הנכים, וביקש לכנס ועדה רפואית לפני ה- 30.6.80. עו"ד גרינברג הבהיר בנימוקי ערעורו שהכוונה היתה להגיע לקביעה, כי דרגת הנכות היא "צמיתה" להבדיל מ"זמנית", ללא עניין בהוספה על דרגת הנכות אשר נקבעה, כאמור, ל-51%.

ועדה רפואית (ראשונה) כונסה בהתאם, אולם בהחלטה מ-5.5.80 הפחיתה את דרגת הנכות ל-30%, אשר נזפו כולם בגין הסוכרת, תוך ציון שהיא "זמנית" ותוך קביעת מועד לבדיקה חוזרת ב-30.4.81. אשר לאוסטיאו- מליטיס נרשם: "מ.א. (מצב אחרי) דלקת כרונית ללא גת (סינוס) וללא השפעה על כל הפעולה". על מצב זה נקבעה דרגת נכות - 0%, והפעם לצמיתות. עניין הרסיסים צויין אף הוא בדרגת נכות - 0% לצמיתות, כפי שצויינה פגיעה זו משך השנים שחלפו.

המערער ערער בפני הוועדה הרפואית העליונה, וטען בפניה כי אינו מערער על עניין הסוכרת, אם כי לטענתו היא החומרה, אלא ערעורו הוא לענין הפיסטולה. לטענתו, היא מפרישה ונסגרת לפרקים והיא מכאיבה ואין זה צודק להפחית את דרגת הנכות.

הוועדה הרפואית העליונה דנה בערעור, בדקה את המערער ופירטה בין היתר: "בבדיקה הנוכחית אין הפרשה, אין גת ואין סימנים של פיסטולה".
על כן חזרה הוועדה הרפואית העליונה ואישרה בהחלטה מ-6.7.80, את החלטת הוועדה הרפואית "הראשונה".

3. הערעור הנוכחי מוגש על-פי סעיף 12א לחוק הנכים ועל כן כול להתייחס לנקודה משפטית בלבד.

הטענות שהועלו הן כדלקמן:

א. הוועדה הרפואית הראשונה לא היתה מוסמכת להפחית דרגת נכות, והרי לא נתבקשה לעשות כן, אלא לקבוע שדרגת נכות מסויימת היא צמיתה ולא זמנית ועל כן חרגה מסמכותה והחלטתה היא מעבר לסמכותה ומעבר למבוקש - אולטרה וירס ואולטרה פטיטום.
ב. לעניין הסוכרת, היה יסוד לקבוע נכות "צמיתה" ולא "זמנית".
ג. על הוועדה הרפואית העליונה היתה חובה לשקול הפעלת תקנה 4(ב) לתקנות הנכים (ועדה רפואית עליונה) תשכ"ד-1964 [15], דבר אשר לא עשתה.
ד. אשר לפגימת הפיסטולה, היא היתה בלתי פעילה ביום הבדיקה, ועל כן ראוי היה לחזור ולבודקה כעבור מספר ימים על מנת לבדוק אם התופעה היא זמנית או קבועה.

4. קודם שניפנה לבדוק נימוקי הערעור, יש להתעכב על נקודה דיונית קודמת. בהודעת הערעור צויינה כמשיבה הוועדה הרפואית העליונה לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום) (נוסח משולב) תשי"ט-1959 [12], ולא צויין קצין התגמולים.

מובן שצירוף הוועדה כמשיבה הוא מוטעה, ועל כן לא היתה התנגדות להחלפת המשיבים, ועו"ד רות בקמן מייצגת את קצין התגמולים.

הוועדה הרפואית (הראשונה), וכמותה הועדה הרפואית העליונה אינן מחלקה או אורגן של קצין התגמולים; הן מהוות גופים מעין-שיפוטיים שאינם כפופים למרות קצין התגמולים. קצין התגמולים מתדיין בפני הוועדות כפי שמתדיין בפניהן הנכה.

אחת האבחנות המקובלות לבדיקת מעמדו של טריבונל כמינהלי או כמעין- שיפוטי, היא לבחון אם קיים משולש שר הטריבונל עומד בקודקודו, ואילו בשני הקודקודים האחרים ניצבים שני מתדיינים, אשר בסכסוך שביניהם אמור הטריבונל להכריע; או שמא הטריבונל מזדהה עם אחד המתדיינים ומהווה במובן זה צד ופוסק בצוותא חדא (ראה בעניין זה את מחקרו של פרופ' י' זמיר, "בתי הדין המנהליים בישראל" בעמ' 6 [21]; כן ראה דו"ח הוועדה לענייני רשויות מעין-שיפוטיות משנת 1975, בראשות כב' נשיא בית-המשפט העליון מ' לנדוי בעמ' 5).

על-פי מבחן זה, שנתקבל לא אחת בפסיקה (שצוטטה במחקרו של פרופ' זמיר). הן הוועדה הרפואית ובוודאי הוועדה הרפואית העליונה הן טריבונלים מעין-שיפוטיים.

הוועדה הרפואית העליונה ממלאת אחרי אבני-מבחן נוספות לצורכי איפיונה, שכן היא אף ערכאת ערעור על גוף אחר (ראה במחקרו של פרופ' זמיר בעמ' 7-8 [21] ובדו"ח ועדת כב' הנשיא לנדוי בעמ' 6).

שתי הוועדות הן, איפוא, מעין-שיפוטיות לעומת קצין התגמולים שהוא ערכאה מינהלית - הוא "הנתבע" על-ידי הנכה והוא אף המחליט בתביעה בדיון שבפניו; אין בנמצא אותו משולש דמיוני שפורט לעיל (וראה אף בג"צ 174/65 דיאמנטמן נ' ועדת העררים לצורכי חוק נכי רדיפות הנאצים ו-4 אח' [1]; ע"א 26/76 חסן נ' קצין התגמולים [2]).

משמוגש ערעור על החלטת ועדה רפואית עליונה, ממילא חייבים לצף את היריב אשר עמו קויים הדיון בערכאה הקודמת, משמע קצין התגמולים ולא הוועדה הרפואית העליונה, הערכאה המעין-שיפוטית אשר בפניה נתקיים הדיון. כפי שבית-משפט השלום אינו משיב בערעור על פסקיו בפני בית- המשפט המחוזי, כך אין ועדה רפואית עליונה משיבה בערעורים על החלטותיה.

אכן, קודם היות זכות הערעור על-פי סעיף 12א, היתה אפשרות לפנות לבג"צ כאשר הוועדה חרגה מסמכותה, ואז היתה היא עצמה מצורפת כמשיבה ליתן טעם מדוע לא תמנע לפעול כפי שפעלה, וכיו"ב. אולם שונים הדברים כאשר פונים לבג"צ נגד הוועדה, או כאשר מערערים לבית-המשפט של ערעור על החלטת הוועדה.

על כן הוחלפה הוועדה הרפואית העליונה בקצין התגמולים בכותרת ערעור זה.

4. הטענה הראשונה בערעור בענין החריגה מסמכות מעבר למבוקש, אכן הינה טענה משפטית מובהקת, אולם לאחר שקילת העניין נראה לי שאין לקבלה.

מקרה דומה היה בפני בית-המשפט העליון בבג"צ 12/61 מלמד נ' הרשות המוסמכת לפי חוק נכי רדיפות הנאצים תשי"ז-1957 ו-2 אח' [3].
באותו עניין אושר קיום נכות אצל העותר על-פי חוק נכי רדיפות הנאצים, התיק הועבר לוועדה רפואית על-פי סעיף 8 לחוק האמור, לקביעת דרגת נכות. דרגת הנכות נקבעה, והוגש ערעור על- ידי הרשות המוסמכת בפני ועדה רפואית לערעורים, על-פי סעיף 9. ערעורה של הרשות המוסמכת נומק בטעות הנובעת משימוש במבחן מסויים ולא באחר להערכת הנכות. הוועדה קיבלה את הטענה, אולם יחד עם זאת הפחיתה מדרגת הנכות מבלי שהרשות המוסמכת נתכוונה להביא להפחתת דרגת הנכות ומבלי שביקשה לעשות כן.

בית-המשפט העליון פסק, שאכן חרגה הוועדה הרפואית לערעורים מסמכותה, והיא לא היתה מוסמכת להפחית מדרגת הנכות. אין צורך להיכנס לכל פרטי העניין; עיקר ההנמקה הוא, כי יש להבחין אצל טריבונל מעין- שיפוטי בהוראות הקובעות סמכויותיו ובהוראות הקובעות דרכי דיונו וסדר הבאת הראיות בפניו. בהיעדר הוראות לעניין סמכויות, עליו לון במה שמובא בפניו (ושהוא בגדר סמכותו) ולהחליט בעניין זה ללא חריגה מן המסגרת המוצגת בפניו. זאת ועוד, אפילו היו הוראות בתקנות המקנות לו סמכויות לחרוג מן המסגרת (למשל לבטל דרגת נכות או לשנותה על דרך ההפחתה מבלי שנתבקש לעשות כן), הרי הוראה בעניין סמכות המצוייה בתקנות ביצוע, היא עצמה אולטרה וירס בהיעדר הסמכה בחוק העיקרי לקובעה בתקנות.

מאחר וסעיף 9 לחוק נכי רדיפות הנאצים לא קבע סמכויות, אלא זכות ערעור באופן סתמי, ומאחר ולא הוענקו סמכויות למתקין התקנות לקבוע בענייני סמכות, הרי שהפחתת דרגת הנכות היתה חריגה מסמכות; הוועדה הכריעה בעניין שלא נתבקשה להכריע בו. (אגב: מאז ועד היום תוקן הסעיף האמור והוספה פיסקה מישנה (ב) בתיקון 5 לחוק [14], על פיה הוסמך מתקין התקנות לקבוע אף בעניין הסמכויות של ועדה רפואית לערעורים).
בדיקת ההוראות החוקיות השונות הנוגעות לוועדות הרפואיות על-פי חוק הנכים דנן, מחייבות לדעתי מסקנה שונה.

5. כללית, ניתן להבחין בארבעה סוגי ועדות רפואיות על-פי חוק הנכים:

א. ועדה מייעצת המחווה דעתה לפני קצין התגמולים או לפני ועדת הערעורים, בדבר קיום קשר סיבתי בין פגימה ובין השירות הצבאי (סעיף 28 בחוק הנכים) - זו אינה טריבונל מעין-שיפוטי ואינה נוגעת כרגע לעניננו. דרכי עבודתה שונות מדרכי עבודת הוועדות שהן מעין-שיפוטית (ראה ע"א 601/77 יחיאל חצור נ' קה"ת, וע"א 526/77 יצחק אברהם נ' קה"ת שניהם לא פורסמו).

ב. ועדה רפואית שניה או למען הבהירות: ועדה רפואית ראשונה, אשר קובעת את דרגת הנכות לאחר שמוכרת התביעה, והיא מוסמכת לקבוע מדי פעם דרגת נכות אחרת. ועדה זו פועלת על-פי הוראות סעיף 10 לחוק הנכים ועל-פי הוראות סעיף 37 (לפי המקרה).




ג. ועדה רפואית עליונה, שהיא ערכאת ערעור על הוועדה הרפואית הראשונה. ועדה זו פועלת על-פי סעיף 12 לחוק הנכים, הן למקרים שתחולתם לפי סעיף 10 והן למקרים שתחולתם לפי סעיף 37 (לפי המקרה).
ד. ועדה רפואית שהיא במידה מסויימת מעשה שעטנז, שכן היא מייעצת (וממילא לצורך זה אינה גוף מעין-שיפוטי) ובו- זמנית אף קובעת דרגת נכות. ועדה זו פועלת על-פי סעיף 28א, ואפשר לערער עליה רק לגבי החלק הקובע את דרגת הנכות, אך לא לגבי החלק המתייחס לקשר הסיבתי. שכן חלק זה הוא בבחינת חוות דעת בלבד (ראה ע"א 43/75 קצין התגמולים נ' זרוק [4]; ע"א 39/79 יאיר כרמי נ' קה"ת [5]).

במקרה דנן נעסוק רק בוועדות על-פי הפיסקאות (ב), (ג). הסמויות של ועדות אלה מפורטות חלקן בחוק עצמו וחלקן בתקנות, שכן על-פי הוראות סיף 29 הוסמך מתקין התקנות לקבוע אף לעניין סמכויותיהן (ובכך יש הבדל עקרוני לעומת בג"צ 112/61 מלמד נ' הרשות המוסמכת [3]).

ועדות אלה פועלות לראשונה לצורך קביעת דרגת נכות ראשונה לאחר ההכרה בתביעה ומיישמות את תקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגת נכות) תש"ל-1969 [15].

ועדות אלה מוסמכות לפעול פעמים נוספות הן למקרה ונקבע מראש על- ידן שיש צורך בבדיקה חוזרת, והן לפי יוזמה של הנכה או של קצין התגמולים.

במקרה הראשון, שהוא למראית עין הפעלת "יוזמה עצמית", מקור הסמכות הוא בסעיף 10(א) לחוק, הקובע לאמור:

"10. (א) ועדה רפואית תקבע מזמן לזמן את דרגת נכותו של נכה.
(ב) דרגות נכות ותקופות תחילתן ייקבעו לפי מבחנים וכללים שיתקין שר הבטחון" (ההדגשה שלי - ח' פ').

מקור סמכות אחר הוא תקנה 12 לתקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגות נכות) תש"ל-169 (וייזכר שמתקין התקנות הוסמך, בנוסף לסעיף 10(ב), אף בסעיף 29, להתקין תקנות שעניינן סמכות).

תקנה 12 קובעת לאמור:

"12. (א) בהחלטה הקובעת לנכה דרגת נכות יצויין תאריך תחילת תקפה ותאריך סיום תקפה של הדרגה האמורה או התאריך שבו רצוי להעמיד את הנכה לבדיקה חוזרת.
(ב) התאריכים האמורים בתקנה משנה (א) יכולים לחול לפני התאריך שבו ניתנה ההחלטה או אחריו, אולם תחילת תקפה של דרגת נכות לא תחול לפני תאריך סיום השירות שבתקופתו אירעה החבלה, המחלה או החמרת מחלה שגרמה לנכות האמורה.
(ג) היתה דרגת הנכות שנקבעה לצמיתות, יצויין הדבר בהחלטה הקובעת את דרגת הנכות.
(ד) אם אין אפשרות לציין את התאריכים הנזכרים בתקנה משנה (א) כולם או מקצתם, יצויין הדבר בהחלטה הקובעת את דרגת הנכות". (ההדגשה שלי - ח' ').

הפעלה של הוועדות בצורה בלתי מתוכננת מראש, נעשית על-פי הוראות סעיף 37 לחוק הנכים הקובע לאמור:

"37 (א) קצין תגמולים רשאי להורות אחת לשנה על בדיקת הנכה שנית אם לא הורתה הוועדה הרפואית הוראה אחרת. (מתוקף סמכותה על-פי סעיף 10(א) לעיל ותקנה 12 לעיל - ח' פ').
אולם, אם היה לקצין התגמולים יסוד להניח כי חל שינוי בדרגת נכותו של נכה, רשאי הוא להורות על בדיקתו מחדש של הנכה בכל עת לאחר שחלפה חצי שנה מיום הבדיקה האחרונה.
(ב) קצין התגמולים חייב, לפי דרישת נכה, להורות על בדיקתו מחדש, אם עברו לפחות ששה חדשים מיום קביעת דרגת נכותו לאחרונה, אולם רשאי קצין התגמולים להתנות את ביצוע הבדיקה בתנאי שהנכה יפקיד סכום הוצאותיה המשוערות הכל לפי כללים, שנקבעו בתקנות.
(ג) הורה קצין התגמולים על בדיקתו מחדש של נכה, יהיה הנכה חייב להתייצב, בזמן ובמקום שנקבעו לפי ההוראה, בפני ועדה רפואית ולהיבדק כל בדיקה שתידרש לשם קביעת דרגת נכותו מחדש.
(ד) הורה קצין התגמולים על בדיקתו מחדש של נכה, והנכה לא לא מילא חובה מן החובות המוטלות עליו לפי סעיף קטן (ג), ומיום קביעת דרגת נכותו לאחרונה ועד מועד בדיקתו החדשה עברו לפחות ששה חדשים - רשאי קצין התגמולים להורות על הפחתת תגמולו עד אשר ימלא אותה חובה.
(ה) הוצאות של בדיקה שקצין התגמולים הורה עליה לפי סעיף קטן (ב) יהיו על הנכה, אלא אם הורה קצין התגמולים הוראה אחרת או אם קבעה הבדיקה כי חל שינוי בדרגת נכותו; היו ההוצאות על הנכה, רשאי קצין התגמולים לראותם ככספים שסעיף 16 חל עליה". (ההדגשים שלי - ח' פ').

עינינו הרואות, שקצין התגמולים והנכה יכולים לרצות לקבוע דרגת נכות למרות שכבר נקבעה דרגת נכות בעבר, אולם הכוח והסמכות להפעיל את הוועדה הרפואית ישנה רק לקצין התגמולים. הנכה אינו מוסמך להפעיל את הוועדה בעצמו, הוא זכאי לבקש על-פי סעיף 37(ב) ואזי קצין התגמולים חייב להיענות לבקשה (אם כי הוא מוסמך להתנות תנאים כמפורט בסעיף).

ואמנם, בתקנות הנכים (ועדות רפואיות) תשכ"ו-1965 [16], מוגדרת "בקשה' - בקשה שהוגשה על-ידי קצין התגמולים לוועדה רפואית לקבוע את דרגת נכותו של נכה". הנכה אינו מפנה בקשה במישרין לוועדה רפואית ראשונה.

גישה ישירה יותר יש לנכה רק אל הוועדה הרפואית העליונה על-פי סעיף 12 ועל-פי תקנות הנכים (ועדה רפואית עליונה) - תשכ"ד-1964, וכן כמובן אל בית-המשפט המחוזי, על-פי סעיף 12א לחוק, ועל-פי תקנות הנכים (תגמולים ושיקום) (ערעור בפני בית-המשפט המחוזי) תשל"ט-1979 [17] (והכל בין שמדובר בהליך שתחילתו קביעת דרגת נכות שכיניתי כ"יוזמה עמית" של ועדה רפואית, ובין שתחילתו קביעת דרגת נכות על-פי סעיף 37).

מנוסח הסעיפים השונים ומהגיונם של דברים נראה שיש הבדל בין קביעת דרגת נכות על-פי "יוזמה עצמית", לבין קביעת דרגת נכות על-פי יוזמה של קצין התגמולים או של הנכה, על-פי סעיף 37.

בקביעה על-פי "יוזמה עצמית", נעשות קביעות המתמשכות מקביעות קודמות, והדרגה יכולה לעלות או לרדת לפי הנסיבות, שכן טרם "נסתיים הדיון סופית אלא לתקופה קצובה וטרם נקבעה דרגה סופית (והדברים מתיישבים עם הוראות סעיף 10 ותקנה 12 לעיל והרישא של סעיף 37(א)).

לא כן בקביעה על-פי סעיף 37, בין על-פי יוזמת קצין התגמולים (לפי 37(א) סיפא) או לפי יוזמת הנכה (לפי סעיף 37(ב)). בכל המקרים הללו נוקט המחוקק לשון זהה: בדיקה מחדש או קביעה מחדש משמע כאילו לא היה דבר. מכאן, שאם הבדיקה והקביעה הם מחדש, יש לבנות "יצירה" שאינה תלויה ביסוד קודם, שאם לא כן לא תהיה חדשה.

שוני זה שבנוסח גורר למעשה תוצאה זהה עם המקרה של קביעה על-פי "יוזמה עצמית" - בשני המקרים אין חובה או תנאי שלא להקטין דרגת נכות קודמת. הדברים הם דבריו המפורשים של המחוקק, אשר חסרו במקרה שנדון בבג"צ 112/61 הנ"ל [3].

ואם ישאל השואל מדוע הותקנה תקנה 4(א) בתקנות הנכים (ועדה רפואית עליונה)

תשכ"ד-1964 [13], הקובעת לאמור:

"4. (א) הוועדה רשאית לאשר החלטת הוועדה הרפואית, לבטלה או לשנותה, בין שנתבקשה לעשות זאת ובין שלא נתבקשה, בין שהמערער הוא הנכה ובין שהוא קצין התגמולים". (ההדגשים שלי - ח' פ')

אולם אין אמירה מפורשת מקבילה בתקנות הנכים (ועדות רפואיות) תשכ"ו-1965 [16].

נראה שהתשובה היא, שאמנם יש אמירה מפורשת לגבי הוועדה הראשונה בהוראות שצוטטו לעיל, ומאחר ובשלב ראשון מופעלת הוועדה הראשונה, לא היה צורך לחזור ולפרש הדברים בתקנות; מאידך, היה (אולי) צורך לפרש הדברים לגבי הוועדה העליונה משום שזו פועלת ישירות מכוח הוראות סעיף 12 (בו אין הוראות רבות לעניין סמכות) ורק בעקיפין מכוח הוראות סעיף 10 וסעיף 37 קיימת ומצויינת הסמכות (שכן ערכאת ערעור משתמשת בכל סמכויות הערכאה קמא). מאחר ומתקין התקנות הוסמך לתקן תקנות אף בעניין סמכויות (וכאמור מכוח סעיף 29) בחר לפרש הדברים וכך למנוע אי-הבנות ותקלות, כפי שאכן נתגלו מהיעדר אמירה מפורשת לגבי סמכויות ועדות עררים לפי חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957, סעיף 17(ג) (ממנו התעורר הספק אם מוסמכת ועדת עררים להחזיר עניין לערכאה שמתחתיה בהיעדר אמירה מפורשת לכך. בעניין זה ניתנה פסיקה סותרת בבית-המשפט העליון: תחילה נפסק שאין סמכות החזרה - בג"צ 277/62 הרשות המוסמכת נ' ועדת העררים [6], לאחר מכן הועלה ספק בדברי נכונות ההלכה וזאת ב-ע"א 643/73 אלכסנדר קלמן נ' הרשות המוסמכת [7], ולבסוף נהפכה ההלכה והוכר הסמכות להחזיר תיקים. בע"א 413/74, 403 קליין ואח' נ' הרשות המוסמכת [8]). ובמקרה הנוכחי הוסר כל ספק כבר מלכתחילה בהתקנת תקנה 4(א).

מאופן ניסוח סעיף 37(ב) ניתן הבין, כי אם נכה מבקש להשתמש בזכות לבדיקה חוזרת של דרגת נכותו, הוא אינו מוסמך ואינו רשאי לצמצם עתירתו (כפי שביקש המערער דנן). יכול הוא רק לבקש לעשות שימוש בזכות, ואזי הוא עצמו גורם לפתיחת כל היריעה, מרצונו או שלא מרצונו, ואינו יכול לצמצם הדיון והתוצאות. אם כתוצאה מפנייה מחודשת של הנכה מופחת שיעור נכותו, אין לו לנכה להלין אלא על עצמו (במקרה דנן אין לו לנכה להצטער הרבה, משום שממילא אמור היה להיות מוזמן לוועדה רפואית לבדיקה חוזרת ביוני 1980, כפי שפורט לעיל בפיסקה 2 לפסק הדין, ובא-כוח המערער אינו חולק על כך שבאותה הזדמנות אכן יכול להיות שדרגת הנכות תופחת).

על כן יש לדחות את נימוק הערעור הראשון, כאילו חרגה הוועדה הרפואית מסמכותה בהקטינה את דרגת הנכות.

6. נימוק ערעור שני הוא על כך שנקבעה לסוכרת נכות זמנית ולא צמיתה.

הסוכרת הוכרה למערער כנכות על-ידי ועדת עררים (בערעור על קצין התגמולים) ללא הגבלת זמן. ברור, איפוא, כי משהוכרה הנכות, אין ועדה רפואית מוסמכת להופכה לנכות זמנית. רק קצין התגמולים רשאי ומוסמך להחליט מכוח סמכותו בסעיף 35ג, כי הנכות הגיעה לקיצה (כפוף לזכות ערעור לוועדת ערעורים, וממנה - לבית-המשפט).

קצין התגמולים והוועדה הרפואית הינם אורגנים בעלי סמכויות שונות אשר הוקנו לכל אחד בחוק, ואין האחד מוסמך להתערב בסמכות השני.

לו קבעה הוועדה הרפואית שהנכות היא זמנית, אכן היתה בגדר מי שחרגה מגדר סמכותה, והיה מקום להתערב ולבטל החלטתה זו. אולם בחינת ההחלטה של הוועדות הרפואיות מגלה, שהוועדה לא קבעה שהנכות היא זמנית אלא שדרגת הנכות אינה צמיתה ולפיכך היא זמנית, במילים אחרות, דרגת הנכות עשויה להשתנות ועל כן קבעה הוועדה (הראשונה ובעקבותיה הוועדה העליונה) על בדיקה חוזרת. קביעה זו אכן בגדר סמכותה לאור הוראות סעיף 10(א) בחוק, ותקנה 12 לתקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגות נכות) תש"ל- 1969.


השאלה היא, אם שגתה הוועדה מבחינה משפטית בקביעת דרגה זמנית, להבדיל מצמתה.

7. תקנה 12 הנ"ל מונה אפשרויות שונות בקביעת דרגת הנכות תוך התייחסות למשך דרגת הנכות (להבדיל ממשך הנכות עצמה):

א. כעקרון יש לקבוע מועד תחילת הדרגה הנקבעת ומועד סיום תקופה זו (תקנה 12(א)). קביעת המועד לסיום התקופה פירושו שלאחריו יש לקבוע שוב את דרגת הנכות (וראה סעיף 10(א) - ו-37(א) רישא בחוק), אולם אין פירושו כאילו תמה הנכות ונעלמה מן העולם.

ב. במקום לקבוע מועד לסיום התקופה כמפורט באפשרות א יכולה הוועדה לקבוע תאריך שבו רצוי להעמיד את הנכה לבדיקה חוזרת (תקנה 12(א) סיפא). לכאורה, יכולה אפשרות זאת להתווסף

לאפשרות הראשונה אולם אין הכרח בכך מבחינה הגיונית ולאור נוסח התקנה.

ג. אפשר לקבוע שדרגת הנכות היא צמיתה (תקנה 12(ג)), משמע, לא נראה שיחול שינוי בדרגת הנכות ועל כן לא נקבע מועד לסיום התקופה בה תשאר דרגת הנכות קבועה כבאפשרות א.

ד. יתכן מקרה שבו לא ניתן לקבוע תאריכי התחלה וסיום לדרגת נכות, כמצויין באפשרות א ואזי יצויין הדבר בהחלטת הועדה (תקנה 12(ד)). מקרה זה עשוי להתאים אף למקרה שלא ברור אם דרגת הנכות תישאר צמיתה או זמנית.

לאור קיומן של מספר אפשרויות חייבת הועדה הרפואית לשקול כל אחת, ולנמק בהחלטתה מדוע בחרה באפשרות זאת ולא באחרת. היעדר הנמקה, או היעדר הנמקה משתמעת, היא בגדר ליקוי העולה לכדי טעות משפטית.

אכן אין חובה מפורשת בתקנות הנכים השונות, או בחוק הנכים, הקובעת שוועדה רפואית חייבת לנמק החלטותיה בדומה להוראה מפורשת בעניין זה לגבי הוועדה הרפואית הפועלת על-פי חוק הביטוח הלאומי (ראה תקנה 24(ב) בתקנות הביטוח הלאומי [קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה] תשט"ז-1956 [19], לגבי ועדה בדרגה ראשונה, ותקנה 31(א) לגבי הוועדה הרפואית לערעורים - במקביל לוועדה רפואית עליונה לפי חוק הנכים).

אולם, נראה לי, שחובת ההנמקה מתחייבת מאליה, ובין יתר, לאור השיקולים הבאים:

א. לפחות מאז הוחק סעיף 12א המעניק זכות ערעור על החלטה של ועדה רפואית לערעורים, לא יתכן שהחלטה תהיה ללא נימוקים, שאם כך לא יידע בית-המשפט של ערעור לכלכל דרכיו, ותימצא מטרת המחוקק בהענקת זכות הערעור - מסוכלת.

ב. דעתם של מלומדים רבים היא, כי טריבונלים מעין-שיפוטיים, וביחוד אלה אשר עליהן קיימת זכות ערעור, חייבים לנמק הכרעותיהם ואפילו אין הוראה מפורשת בדברי החקיקה מכוחם הם פועלים (ולמרות שהחובה אינה נמנית על כללי הצדק הטבעי) ראה
בין היתר: ‎SIR CARLETON KEMP ALLEN, ADMINISTRATIVE
,JURISDICTION (1956), PP. 81-85 [22]; H.W.R. WADE
.]ADMINISTRATIVE LAW (4TH ED., 1977) PP. 463, 772-4 [23

עיקר הטעמים לדרישת ההנמקה הם למניעת שרירות מן הגוף המעין- שיפוטי בהכרעותיו, העקרון שהאזרח זכאי לדעת מדוע מוכרע עניינו כך ולא אחרת, הקלת הביקורת השיפוטית על הגוף המעין-שיפוטי (או של הגוף המעין-שיפוטי הדן בערעור על גוף מעין-שיפוטי אחר אשר כפוף לו).

עמדה זו נתקבלה אף בפסיקת בית-הדין הארצי לעבודה בדונו בערעורים על הכרעה של ועדות רפואיות בקביעת דרגות הנכות ולא רק מן הטעם שהחובה צויינה בתקנות 24 ו-31, שצוטטו לעיל (וראה ע"ש (נצ') 8/80 פרדקין נ' קצין התגמולים בעמ' 298 ו-300 [9] וכן דיון ל/11-0 סימן טוב - המוסד לביטוח לאומי [10] ודיון לח/523-0 גולדשטיין - המוסד לביטוח לאומי [11]).

בין שהיעדר הנמקה סתם הוא בגדר טעות המגעת לכדי "נקודה משפטית" לצורך ערעור, ובין שאולי אינה כזאת, בכל מקרה (בגלל היעדר חובה מפורשת להנמקה בחוק ובתקנות), הרי היעדר הנמקה מקשה את בדיקת העניין על בית-המשפט של ערעור ואם האחרון לא יוכל לבדוק החלטת הוועדה הרפואית, ממילא עלול הוא להיות נאלץ להחזיר את התיק לוועדה הרפואית העליונה להשלמה או למתן החלטה אחרת במסגרת סמכותו לפי תקנה 423 לתקנות סדר הדין האזרחי תשכ"ג-1963, החלה אף בהליכים אלה לאור הוראות תקנה 9 לתקנות הנכים (תגמולים ושיקום) (ערעור בפני בית המשפט המחוזי) תשל"ט-1979, הקובעת לאמור:

"9. על איחוד ערעורים, על שמיעת הערעור, על ערעור שכנגד ועל מתן פסק הדין יחולו הוראות תקנות סדרי הדין האזרחי, תשכ"ג- 1963, בשינויים המחוייבים לפי הענין".

על כן, קיימת חובת הנמקה, ולו כדי לאפשר לבית-המשפט של ערעור להתייחס לערעור שבפניו.

8. חיפשתי בהחלטות השונות של וועדות הרפואיות מה טעם בזמניות הדרגה לענין הסוכרת, ומצאתי הנמקה רק אצל הוועדה שדנה בעניין ב-
16.5.78: הוועדה צפתה שהמערער יעבור מטיפול בכדורים לטיפול באינסולין, ועל כן עשויה הדרגה להשתנות מ-20% לפי פריט 4(ב) מן התוספת לתקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגות נכות) תש"ל-1969 [15]) - 30% לפי פריט 4(ג). אכן החשש התאמת, ובשנת 1979 הועלתה הדרגה ל-30%, אולם עדין כונתה הדרגה "זמנית" והפעם ללא כל הנמקה, כן לא ניתנה הנמקה מדוע נקבע מועד לבדיקה מחודשת כעבור שנה דווקא.

חסרה, איפוא, ההנמקה לזמניותה של הדרגה וליקוי זה טעון הסבר והשלמה ובפרט לאור ההנמקה ההגיונית והמשכנעת אשר ניתנה ביום 16.5.78.

הצורך לחזור ולהתייצב לבדיקה עשוי להיחשב אצל הנכה בגדר פגיעה והטרדה וטעם זה מקנה לו זכות ערעור מן הוועדה הראשונה אל הוועדה הרפואית העליונה לאור הוראות סעיף 12 לחוק הקובעות לאמור:

"12 (א) חייל משוחרר או חייל בשרות קבע הרואה עצמו נפגע על ידי החלטה של ועדה רפואית שאי בתנאים שייקבעו בתקנות, לערור עליה בפני ועדה רפואית עליונה.
(ב) קצין התגמולים רשאי, בתנאים שייקבעו בתקנות, לעבור לפני ועדה רפואית עליונה על כל החלטה של ועדה רפואית".

הוועדה הרפואית העליונה לא הסבירה את סיבת קביעתה של הנכות כזמנית ואת הצורך בבדיקה חוזרת כעבור מספר חודשים (באפריל 1981) ובכך שגתה, כאמור, שכן לא דנה באחד מנימוקי הערעור אשר הועלו בפניה, ומחדלה הוא בגדר נקודה משפטית הראויה להידון בערעור לפני בית-המשפט המחוזי. על כן, היעדר הנמקה אצל ועדה רפואית עליונה מהווה טעות משפטית אף מאספקט זה של היעדר התייחסות לאחד מנימוקי הערעור שהועלו בפניה.

9. בשאלה זו של קביעה זמנית או צמיתה ראוי להעיד הערה כללית המושמעת לא אחת מפי נכים ומפרקליטים. ולאחרונה שמעתיה אף מרופאים בהרצאות אשר נשאו בכנס הבינלאומי הראשון - "הבטים רפואיים ומשפטיים של הנכות תל- אביב, פברואר 1981). ישנה מציאות, כי דיונים משפטיים (וממילא מעין-שיפוטיים) מחבלים לא אחת בשיקומו של הנכה, משום שהנכה שואף לקבל פיצוי נאות עקב נכותו (בין שמדובר בפיצויים בתביעת נזיקין או בתגמולים בתביעות לתגמולים). מובן, שאם ישוקם הנכה עלולות לפחות זכויותיו לפיצויים ולתגמולים. על כן, כל עוד מתנהלים דיונים לגבי הפיצוי, מואטת המוטיבציה לשיקום. הדברים אמורים במיוחד לגבי הנכויות הנפשיות ולאלה הטעונות פיזיוטרפיה אולם הדברים נכונים אף לנכויות אחרות.

נראה לי, שהדברים דלעיל אפילו אינם בגדר שיקול משפטי בהערכת הנכות, הם ראויים להיזכר כאשר קובעים דרגות זמניות או כאשר מזמינים נכים לבדיקות חוזרות חודשים רבים מראש, מבלי שהדבר מחוייב המציאות בוודאות. לא בכדי הותקנה תקנה 12(ד) למקרה ולא ניתן לקבוע תאריך בעתיד לסיום דרגת הנכות המסוימת הנקבעת בזמן מסויים. על כן, הזמנת נכים לבדיקות חוזרות דרך שיגרה לא נראית נכונה והיא אף אינה נחוצה נוכח וראות סעיף 37 לחוק, המאפשרות לכל צד ליזום בדיקות חדשות.

הטפסים המשמשים את הוועדות הרפואיות קובעים רק שתי אפשרויות לדרגת נכות: "צמיתה" ו-"זמנית"; יתכן וטופס זה ראוי לשינוי על-מנת להלום את כל האפשרויות אשר צויינו בתקנה 12 וכדי למנוע את אותם עיכובים או עכבות בשיקום עקב התמשכות הטיפול המשפטי ומעין-שיפוטי בקביעת דרגות הנכות.

10. הטעם השלישי לערעור נסב סביב הפעלת תקנה 4(ב) מתקנות הנכים (ועדה רפואית עליונה) תשכ"ד-1964 [13] הקובעת לאמור:

"(א) ... (צוטטה לעיל בפיסקה 6 מפסק הדין).
(ב) הועדה רשאית לקבוע לנכה דרגת נכות שונה מזו שנקבעה לאותה נכות בתקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגות נכות), תשי"א-1951 [15], ובלבד שההפרש ביניהן לא יעלה על 10%; וכן רשאית הועדה לקבוע נכות לנכה שלקה בנכות שלא פורשה כפגימה בתקנות האמורות".

כל מי שקרוב לענייני נכות יודע שאחת הבעיות היותר קשות היא להעריך את הנכות אידיאולוגיות שונות מונחות ביסוד השיטות השונות להערכת נכות (הערכת פחיתות פיזיולוגית, פחיתות באיכות חיים, פחיתות בכושר כלכלי, פחיתות בפעילות חברתית-סוציאלית, ירידה בכושר עבודה וכיו"ב). אנשים שונים יכולים להיפגע בחומרה שונה ובאותה נכות - לא שווה אובדן אצבעו של כנר כאובדן אצבעו של זבן.

המחוקק איננו יכול לקבוע אמת-מידה מיוחדת לכל מקרה מראש, לכן בחר בקביעת סטנדרטים כלליים בהערכת הנכות ואלה פורטו בתוספת לתקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגות נכות) תש"ל-1969. יחד עם זאת, כאשר נדון עניינו של הנכה המסויים, מבקש המחוקק להתייחס למקרהו שלו, ועל כן הוענקו סמכויות לחרוג מן הסטנדרטים אשר בתוספת. סמכות זו הוענקה במפורש לוועדה הרפואית - לערעורים בתקנה 4(ב) הנ"ל (ולא ברור לי, מדוע דווקא רק לה ולא במפורש אף לוועדה הראשונה, דוגמת תקנה 15 בתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה) תשט"ז-1956, אשר חלה הן על הועדה הראשונה והן על הוועדה הרפואית לערעורים מכוח תקנה - 31(א)).

מובן, שבכל מקרה חייבת הוועדה הרפואית העליונה לשקול כל שיקול רלואנטי בהערכת הנכות, שאם לא כן, לא תעשה מלאכתה שלימה. מאחר והמבחנים אשר בתוספת קובעים סטנדרטים כלליים, ממילא חייבים לשקול עניינו של הנכה המסויים ולהעבירו אף במבחני תקנה 4(ב).

מחד גיסא, אינני יודע אם הוועדה הנכבדה עשתה שימוש אף במקרה דנן בתקנה 4(ב), שכן לא אמרה דבר בעניין זה. מאידך גיסא, לא נטען ולא הוסבר לי מדוע מקרהו של המערער דנן מצדיק סטייה מן הסטנדרטים ולא פורט כן בנימוקי הערעור אשר הוגשו וועדה הרפואית לערעורים.

על כן, לא הייתי מתערב במקרה דנן לו טעם ערעור זה היה היחיד, אולם משיוחזר העניין לוועדה הרפואית העליונה לבירור חוזר ולמתן החלטה חדשה, ממילא תתבקש הוועדה הנכבדה להתייחס לתקנה 4(ב) ויאופשר לנכה ולבא- כוחו לטעון בפניה בעניין זה.

11. טעם הערעור הוא הפיסטולה והאוסטיאו-מליטיס. דווקא בעניין זה. שמשך כל השנים היתה דרגת נכות משמעותית, אולם זמנית, למרות שפעילות ההפרשה היתה תמידית, נקבעה עתה דרגה צמיתה ובשיעור של 0%, משום שבעת הבדיקה לא נמצאה התעלה-הגת-הסינוס-פתוחה ומפרישה.

המערער טעם בפני הוועדה כי הפיסטולה לעיתים נפתחת, ולעיתים נסגרת.

בנסיבות אלה, קביעת דרגה צמיתה בשיעור של 0% היא תמוה.

כבר צויין, שהוועדה הרפואית והוועדה הרפואית העליונה הינן טריבונלים מעין-שיפוטיים. על כן, מוסמכת הוועדה לגבות ראיות כמו כל גוף שיפוטי ומעין-שיפוטי.

ראיות רפואיות הן רק חלק מן הראיות האמורות לשמש את הוועדה והבדיקות הרפואיות אשר מבצעת הוועדה עצמה הן רק חלק מן הראיות הרפואיות האמורות לשמש את הוועדה.

במקרה דנן הכריעה הוועדה על יסוד בדיקותיה שלה בעת הישיבה, ולא התייחסה לדברי המערער ולראיות האחרות (רפואיות ושאינן רפואיות) בתיק לפיהן הפיסטולה הפרישה תקופות ארוכות - משך שנים, תוך הפסקות מדי פעם.

ועדות קודמות העריכו את הנכות הנדונה לפי פריט 35(2) שעניינו אוסטיאו-מליטיס כרוני. בכל האפשריות על-פי פריט זה תנאי לאחוזי הנכות שתהיה הפרשה. אולם משנקבע בעבר שהמחלה היא כרונית, קשה לקבל ללא הנמקה מפורטת שהמחלה למעשה נרפאה או חדלה למעשה מלהתקיים.

יתכן, ואם הפריט 35(2) אינו מתאים יותר, יש לחפש אחר פריט אחר, ובהיעדרו לשקול להפעיל את "סעיפי ההתאמה", היינו תקנה 4(ב) שצוטטה לעיל ותקנה 11 מתקנות הנכים - (מבחנים לקביעת דרגות נכות) תש"ל- 1969.

אפשרות אחרת היתה לקבל את טענת המערער ובא-כוח המערער: לקבוע דרגה זמנית ולחזור ולבדוק את המערער כעבור חודש כמשאלתו. קביעת דרגת נכות 0% ולצמיתות אינה דווקא האפשרות הסבירה הראשונה העולה על הדעת, ובוודאי שהיא צורכת הנמקה.

12. אשר על כן, מתקבל הערעור והעניין מוחזר לוועדה הרפואית העליונה לשם דיון מחודש ולמתן החלטה חשה בנקודות הבאות:

א. תקופת דרגת הנכות בגין סוכרת תוך הנמקת הקביעה והצורך או היעדר הצורך בבדיקה חוזרת.
ב. הנכות בגין האוסטיאו-מליטיס והפיסטולה.
ג. הפעלת תקנה 4(ב) לשני סעיפי הנכות.

המשיב ישלם למערער את הוצאות הערעור וכן שכר טרחת עו"ד בסך 750 שקלים + מ.ע.מ.

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון