תנאים לאישור תוספת קומה


1.עתירה לביטול החלטתה של ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה תל אביב (להלן: המשיבה 1 או ועדת הערר) אשר דחתה את הערר שהגישה העותרת נגד החלטת הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב (להלן: המשיבה 2 או הוועדה המקומית) לדחות את בקשתה של העותרת להתיר לה תוספת קומה שישית וכן חדרי יציאה לגג בנוסף לזכויות הבנייה המותרות על פי התכניות התקפות וזאת מכוח הוראות תמ"א 38 (תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה).

העובדות

2.העותרת הגישה לוועדה המקומית בקשה להיתר בניה ביחס לבניין ברחוב דיזינגוף 16 בתל אביב הידוע כגוש 7111 חלקה 67 (להלן: הבניין). בבניין קומה מסחרית בקומת הקרקע ומעליה 4 קומות מגורים ובהן 4 דירות.

3.על המגרש בו ניצב הבניין חלה תכנית מספר 180- תכנית בינוי לכיכר התרבות (להלן: תכנית 180), אשר קובעת בסעיף 4 לתקנונה כי לא יוקם כל בית בשטח תכנית זו אשר גובהו יעלה על ארבע קומות וקומת עמודים וכי על חלקות 230- 231 (חלקה 231 היא המגרש נשוא העתירה על פי המסומן בתכנית 180) תורשה הקמת קומה נוספת בתנאי שכל זוג בניינים יבנה בבת אחת ושחזיתות של הבניינים הקיימים ישונו כך שיהוו יחידה ארכיטקטונית שלמה (נספח ג' לתגובת המשיבה 2).

4.בנוסף חלה על המגרש תכנית מתאר מקומית ג' בניה על גגות בתים, שינוי מספר 1 לשנת 1987 לתכנית מתאר 1680 (להלן: תכנית ג'). על פי תכנית ג' ניתן לבנות במגרש חדרי יציאה בשטח של 23 מ"ר עבור כל דירת מגורים בקומה העליונה.

5.עוד חלה על המגרש תמ"א 38 (תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה) (להלן: תמ"א 38), אשר מאפשרת לוועדה המקומית להתיר תוספת בניה של קומה למבנה בתמורה לעבודות לחיזוק הבניין נגד רעידות אדמה.

6.ביום 15.1.2005 פורסמה הודעה על תנאים מגבילים מכוח סעיף 77 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 בדבר היתרים וחלוקה בתקופת ביניים בתכנית מתחמים עירוניים בעלי ערך ארכיטקטוני, שבהליכי הכנה, הידועה כתכנית מקומית מספר תא/3458 (להלן: תכנית המתחמים). ההודעה חלה על אזור העיר הלבנה של תל אביב עליו חלה הכרזת אונסק"ו מיולי 2003 ובכללו המגרש נשוא העתירה. בהודעה נקבע כי קו הרקיע המתחמי באזור עליו חלה ההכרזה יישמר על ידי קביעת גובה מירבי כפי שהותר בתכניות התקפות, כאשר חריגה בגובה ובמספר הקומות תהווה סטייה ניכרת. עוד נקבע בהודעה כי זכויות הבניה על פי תכניות מאושרות וכן תוספת הקומות יהיו חלק מהזכויות והקומות המותרים על פי תמ"א 38. תוקפה של ההודעה פג ב- 15.2.2009 ובמרץ 2009 קיימה הוועדה המקומית דיון בהארכת תוקפה של ההודעה בדבר הגבלה בשנתיים נוספות והחליטה להמליץ לוועדה המחוזית לאשר את הארכת התנאים המגבילים בשנתיים נוספות.

7.בשנת 2005 יזמה הוועדה מקומית את תכנית הרבעים. תכנית הרבעים מטמיעה את הגבלות הבנייה בגובה הנגזרות מהכרזת אונסק"ו. מאחר שתכנית הרבעים משתרעת על שטח גדול יותר מהשטח עליו חלה תכנית המתחמים, הוחלט כי תכנית המתחמים תיכלל כפרק נפרד בתכנית הרבעים.

8.ביום 8.8.2007 הגישה העותרת לוועדה המקומית בקשה להיתר בנייה. הבקשה כללה בין היתר, תוספת קומה מלאה לבניין מכוח סעיף 11 לתמ"א 38 (קומה שישית). בנוסף ביקשה העותרת במסגרת הבקשה כי יותר לה לבנות חדרי
יציאה על הגג מכוח תכנית מתאר ג'.

9.הוועדה המקומית דנה בבקשה לאחר שעמדו בפניה מספר חוות דעת של גורמים מקצועיים. המלצת מהנדס העיר הייתה שלא לאשר תוספת בנייה של קומה שלמה עם חדרי יציאה לגג וזאת בשל נימוקים הקשורים להגבלות ארכיטקטוניות הנובעות מתחולתה של הכרזת אונסק"ו על ה"עיר הלבנה" הנמצאת בתחומה של תל אביב. במסגרת ההכרזה הומלץ לשמור על גובה הבניינים בשטח ההכרזה ולא לאפשר בנייה החורגת במידה ניכרת מגובה הבניינים הנמצא בשטחה של ההכרזה. בהתאם לכך המליץ מהנדס העיר לאשר תוספת חלקית בלבד בשטח של 65% משטח הגג כפי שיותר לבנות עם אישור תכנית הרבעים אשר עתידה לחול על המקרקעין עליהם ניצב הבניין. המלצת מהנדס העיר התקבלה ברוב קולות על ידי חברי הוועדה המקומית והבקשה להוספת קומה מלאה וחדרי גג נדחתה מכוחו של סעיף 22 לתמ"א 38, המאפשר לוועדה המקומית לסרב לתוספות הבנייה משיקולים שונים כפי שיפורט בהמשך.

10.על החלטת הוועדה המקומית הגישה העותרת ערר לוועדת הערר. בערר טענה כי סעיף 11 לתמ"א 38, אשר קובע כי בתמורה לחיזוק בניינים נגד רעידות אדמה תינתנה זכויות בנייה כמפורט, מעניק זכויות בניה וקובע תנאים מוגדרים שרק בהתקיימם מוסמכת ועדה מקומית להפעיל שיקול דעת אם לאשר את תוספות הבנייה המבוקשות. העותרת מתייחסת לסעיף 22 לתמ"א 38 אשר מגדיר את סמכותה של הוועדה המקומית שלא להתיר זכויות בנייה כמפורט בסעיף 11 בנימוקים שונים בהם נימוקים תכנוניים ואדריכליים. לדעתה של העותרת, הנימוקים המפורטים בסעיף 22 הינם נימוקים פרטניים שצריכים להישקל ביחס לכל מגרש ומגרש. לטעמה של העותרת, על מנת לשלול זכויות בניה מכוח תמ"א 38 באזור מסוים או על סמך מדיניות מסוימת, כמו המדיניות הבאה לידי ביטוי בהכרזת אונסק"ו, צריכה הייתה הוועדה המקומית לפעול בהתאם לסעיף 23-24 לתמ"א 38, ולהכין תכנית מפורטת המסייגת את הוראות התמ"א באזורים מסוימים. משנמנעה הוועדה המקומית מלעשות כן, היא אינה יכולה להסתמך על שיקולים תכנוניים רחבים בהחלטתה (כתב הערר- נספח ג' לכתב העתירה).

החלטת ועדת הערר

11.ביום 16.9.2008 התקבלה החלטת ועדת הערר אשר דחתה את טיעוני העותרת והותירה את החלטת הוועדה המקומית בנושא זה על כנה.
בהחלטה סוקרת ועדת הערר את התכניות החלות על המקרקעין וכן את התכניות הנמצאות בהליכי תכנון בהן תכנית המתחמים ותכנית הרובעים, אשר הוראותיהן נועדו לקבוע הגבלות בנייה מכוח הכרזת אונסקו. היא מצאה כי הוראות אלו עולות בקנה אחד עם המדיניות התכנונית המתבססת על הכרזת אונסק"ו להגביל את גובה הבניינים בשטחי תחולתה.

12.ועדת הערר דחתה את הטענה כי זכויות הבנייה המוענקות מכוחו של סעיף 11 לתמ"א 38 הינן זכויות מוקנות וקבעה כי התמ"א אינה מעניקה זכויות מוקנות תמורת חיזוק מבנים נגד רעידות אדמה. הוועדה מסתמכת על כך שבכל מקום שבו התמ"א עוסקת בשטחי הבנייה אותם ניתן להוסיף, נוקטת התמ"א את המילה "רשאית", וזאת על אף ששלילת הזכויות צריכה להיעשות מטעמים מיוחדים. על פי ההחלטה, הנימוקים והשיקולים התכנוניים האדריכליים והנופים לשלילת הזכויות יכולים להיגזר גם ממדיניות רחבה אשר אינה חלה על המגרש בו מתבקשת תוספת הבנייה דווקא.

13.אשר לסעיף 23 המאפשר לוועדה המקומית לאשר תכנית מפורטת לישוב או לחלקים מישוב על מנת להתאים את תמ"א 38 לתנאים הייחודיים של אותו ישוב, נקבע כי הסעיף אינו מחייב אישור תכנית מפורטת לשם ההתאמה כאמור, וזו יכולה להיעשות גם באופן נקודתי-פרטני ביחס לכל מגרש ומגרש.

14.במקרה דנן נקבע כי הוועדה המקומית נימקה בכתב את החלטתה שלא להתיר את מימוש מלוא הזכויות אותן ניתן לאשר על המגרש הנדון לפי תמ"א 38, ברצון לשמור על המרקם האדריכלי העומד ביסוד הכרזת תל אביב כ"עיר הלבנה" על ידי אונסק"ו. נימוקים אלו הינם נימוקים ראויים ויש בהם כדי לאפשר לוועדה המקומית לסרב להעניק את כל הזכויות המוקנות בתמ"א 38.


טענות הצדדים

15.העותרת סוקרת בטענותיה את מטרות תמ"א 38 ומצביעה על חשיבותה, ובפרט על חשיבות המנגנון הקבוע בה, שמטרתו לתמרץ חיזוק בניינים נגד רעידות אדמה על ידי מתן זכויות בנייה. העותרת טוענת כי השימוש במילה "רשאית" בהקשר לסמכותה של הוועדה המקומית לאשר זכויות בנייה נוספות אינו מלמד על כך שמדובר בסמכות רשות להבדיל מסמכות חובה. את המונח "רשאית" בהקשר זה מבקשת העותרת לפרש באופן שיעלה בקנה אחד עם מטרת התמ"א ועם העובדה כי קיימים סעיפים נפרדים המפרטים באופן מדויק את סמכותה של הוועדה המקומית לסרב לתת זכויות בנייה מכוח התמ"א. קיומם של סעיפים אלו, לדידה של העותרת, מעידים על כוונתו של המחוקק לתחום את שיקול דעתה של הוועדה המקומית בבואה לסרב להיתרי בנייה ולא להשאיר לה יד חופשית בנושא זה.

16.העותרת טוענת כי סעיף 24 לתמ"א הוא שמסדיר את סמכותה של הוועדה המקומית להגביל את הזכויות המוענקות על פי תמ"א 38 לגבי אזור, שכונה או רובע ביישוב על ידי החלטה על הכנת תכנית לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה, וקביעת תנאים לפי סעיף 78 לחוק התכנון והבנייה. על פי העותרת, לא ניתן לעקוף את ההליך המפורט בסעיף 24 לתמ"א על ידי שימוש בסעיף 22 לתמ"א. בכך מסתמכת העותרת גם על דברי ההסבר לתמ"א 38.

אשר לשימוש שנעשה בסעיף 22 לתמ"א מציינת העותרת, כי לא הועלו ביחס לבניין עצמו שיקולים תכנוניים, אדריכליים או נופיים כלשהם, ולכן ממילא לא ניתנו נימוקים מיוחדים המפורטים בכתב.

17.עוד טוענת העותרת כי להכרזת אונסקו שמכוחה ביקשה ועדת הערר לשלול את זכויות הבניה המוענקות בתמ"א 38, אין כל מעמד תכנוני, ובוודאי שהיא אינה יכולה לגבור על תכנית מתאר ארצית.
לטענתה, הסתמכותן של המשיבות על תכנית הרבעים שנמצאת בשלבי הכנה בלבד נוגדת את הדין. יתרה על כן, תכנית הרבעים אשר אושרה על ידי הוועדה המקומית ב- 11.1.2006 נועדה בין היתר לאפשר חיזוק מבנים קיימים בהתאם להוראות תמ"א 38. מכאן למדה העותרת כי מדובר בתכנית מפורטת המסדירה תוספות בנייה לפי תמ"א 38 שתהליכי הכנתה צריכים לעמוד בהוראות סעיף 24 לתמ"א. משלא עשתה כן הוועדה המקומית, ברור שאינה יכולה להסתמך על התכנית שבהכנה לצורך שלילת זכויות מכוח התמ"א.

18.העותרת טוענת גם נגד הסתמכותה של ועדת הערר על תכנית המתחמים. לטענתה, התנאים שפורסמו מכוח סעיף 78 לחוק התכנון והבניה ביחס להכנת התכנית אוסרים על מתן הקלות לגובה אולם אינם שוללים תוספת קומה מכוח תמ"א 38 ואינם יכולים להוות בסיס לשלילת זכויות מכוח התמ"א.

19.לגבי תכנית 180 החלה כיום, טוענת העותרת כי תכנית המתאר הארצית גוברת על הוראות תכנית 180, מה עוד שהוועדה המקומית כלל לא נתנה דעתה על הוראות תכנית אלו ולא נימקה את שלילת זכויות הבנייה בהסתמך על הוראות תכנית 180.

20.לבסוף מצביעה העותרת על סתירה שמצאה לדבריה בהחלטת ועדת הערר אשר מצד אחד קבעה כי אין בהחלטתה כדי לשלול בעתיד באופן אוטומטי זכויות בנייה הניתנות לאישור לפי תמ"א 38 בשל שיקולים המבוססים על הכרזת אונסקו וכי כל מקרה צריך להישקל לגופו, ומן הצד השני קבעה החלטה המבוססת על שיקולי מדיניות רחבים שעיקרם הינם הכרזת אונסקו.

21.המשיבות מבקשות לדחות את העתירה ולהותיר את החלטת ועדת הערר על כנה. הן טוענות כי פרשנותה של ועדת הערר להוראות תמ"א 38 היא הפרשנות הנכונה וההגיונית ומצביעות על כי לאורכה של התמ"א מותיר המחוקק למוסדות התכנון שיקול דעת אם להקנות תוספות בנייה אם לאו. אשר למנגנון המוצע בסעיפים 23-24 לתמ"א טוענות המשיבות, כי מנגנון זה אינו מנגנון חלופי לשיקול הדעת המוקנה לוועדה המקומית במסגרת סעיף 21, אלא מנגנון מקביל, וכי הוועדה המקומית רשאית לשקול אם ברצונה לפעול על פי המוצע בסעיף 24 או על פי המוצע בסעיף 22.
על פי המשיבות, שיקול הדעת המוענק לוועדה המקומית הינו שיקול דעת רחב וטעמים אדריכליים הנוגעים להכרזת אונסקו נכנסים לגדרו.

דיון

23.לאחר שעיינתי בכתבי הטענות של הצדדים ושמעתי את טענותיהם הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות.

24.פרשנותה של תמ"א 38 הינה הבסיס להכרעה במחלוקת שלפניי, והיא מתמקדת בעניין אחד עיקרי- האם תוספות הבנייה המוצעות בתמ"א 38 בתמורה לחיזוק הבניינים נגד רעידות אדמה הינן עניין שבשיקול דעתה של הוועדה המקומית, ואם כן, מהם הפרמטרים אותם היא רשאית לשקול במסגרת הפעלת שיקול הדעת.


25.תמ"א 38 ככל תכנית סטטוטורית הינה חיקוק, ולפיכך חלים על פרשנותה אותם הכללים החלים על פרשנותו של חיקוק. על כך נכתב בעע"מ 6198/06 חיים גולדשטיין נ' מעש כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ ואח', תק-על 2008(2), 2573 ,עמ' 2577:

נפסק לא אחת כי תכנית סטטוטורית היא חיקוק (ע"א 10213/03 מרחבי השרון נ' מייזליק (לא פורסם) (השופט עדיאל) (2006); ע"א 3213/97 רמה נקר ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, פ"ד נג(4) 625, 634 (השופט זועבי) (1999); ע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה נ' הועדה המיוחדת פ"ד נא (2) 825 , 851 (השופט - כתארו אז - אור) (1997); ע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון פ"ד מו (5) 727, 742 (השופט בן יאיר) (1992)). נקודת המוצא לקביעת משמעו של חיקוק היא לשונו: "היא קובעת את המסגרת אשר בתוכה תפעל התכלית החקיקתית" (א' ברק, פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה (תשנ"ג), 97), ו"לה יש ליתן את המשמעות המקובלת והרגילה. כלל פרשנות נוסף, החל אף הוא על פרשנות תכנית מתאר, הוא הכלל המבקש להתחקות אחר מטרת התכנית וליתן לה פרשנות המגשימה את תכליתה..." (עניין מייזליק).

הנה כי כן- פרשנותה של התמ"א נגזרת בראש ובראשונה מלשונה, ולצד לשונה יש לבחון את תכליתה.
לאחר שבחנתי את הוראות התמ"א הגעתי למסקנה, כי הן לשונה הן תכליתה מובילות לקבלת עמדתן של המשיבות על פני עמדת העותרת.

26.סעיף 11 לתמ"א 38 הוא הקובע את סמכותה של הוועדה המקומית להתיר תוספות בנייה למבנה קיים בתנאי שהמבנה יחוזק נגד רעידות אדמה וזוהי לשונו:
"על אף האמור בכל תכנית רשאית ועדה מקומית, לאחר שקבלה חוות דעת מהנדס הוועדה המקומית, להתיר תוספות בנייה למבנים קיימים המיועדים למגורים, בכפוף
לאמור בסעיף 21, ועל פי המפורט להלן ובלבד שהמבנה יחוזק".

המשך הסעיף מפרט את האפשרויות להוספתן של זכויות הבנייה. לענייננו רלוונטית האפשרות המפורטת בסעיף 11.1.2 שעל בסיסו נכתבה הבקשה להיתר הבנייה של העותרת ועניינו- - הקמת קומה אחת נוספת למבנה בתנאים הבאים:
הקומה הנוספת לא תחרוג מקו ההיקף של הקומה שמתחתיה, למעט חריגות הנחוצות על פי הדרישות הקונסטרוקטיביות של המבנה.
התוספת תכלול מרחב מוגן או חדר מחוזק על פי דין.
תכניות לבניה על גגות בתים ככל שחלות על המבנה יחולו על גג הקומה הנוספת על פי תכנית זו ובלבד שאין בה כדי לפגוע בחוזקו של המבנה
הקמת קומה נוספת על פי האמור בסעיפים קטנים(א) ו-(ב) יכולה לשמש גם להרחבת דיור של הדירות בקומה העליונה של הבניין.

27.הנה כי כן, סמכותה של הוועדה המקומית מנוסחת באופן ברור כסמכות שבשיקול דעת, שכן הוועדה המקומית "רשאית" להתיר תוספת בנייה. יתרה על כן, על הוועדה המקומית מוטלת שורה של הגבלות הכובלות את שיקול דעתה אף אם החליטה להתיר תוספת בנייה כאמור לעיל. באי כוח המשיבים טענו לפניי כי נקיטת המונח "רשאי" בכל הנוגע לסמכותה של רשות מנהלית יכולה להתפרש גם באופן מחייב, דהיינו כסמכות שבחובה לעומת סמכות שברשות וביססה טענותיה על פסיקה וספרות בנושא (ראו למשל את האמור בבג"צ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, מז(59), 404). אלא שבמקרה הנדון אני סבורה כי הניסיון לפרש את המונח "רשאי " מיותר במילא, שהרי תמ"א 38 עצמה לא הסתפקה בקביעה ערטילאית זו אלא הרחיבה וקבעה פרק שלם שעניינו סמכותה ושיקול דעתה של הוועדה המקומית בנושא. משכך, היקף סמכותה של הוועדה המקומית צריך להתפרש ולהיגזר מהקבוע בלשונו של פרק ג' לתמ"א 38 הוא הפרק הרלוונטי.

28.פרק ג' לתמ"א 38 שכותרתו "שיקול דעת מוסד תכנון ושמירת זכותו" קובע באופן מפורש כי לוועדה המקומית יש זכות לסרב לבקשה לתוספת בנייה על פי המנגנון הקבוע בסעיף 11 לתמ"א. סעיף 22 לתמ"א המופיע במסגרת פרק ג' נושא את הכותרת: "שמירת זכות הוועדה המקומית לסרב לתת היתר" וזוהי לשונו:
"אין באמור בתכנית זו כדי לשלול מסמכותה של הוועדה המקומית לסרב לתת היתר לבניה הכרוך בתוספת זכויות בנייה על פי סעיפים 11-14 אם מצאה מטעמים מיוחדים הנובעים משיקולים תכנוניים, או אדריכליים או נופיים, כושר נשיאה של תשתיות במגרש, כי יש לסרב לבקשה להיתר ובלבד שלא תסרב להיתר לחיזוק מבנה שאין עמו תוספות בנייה. הוועדה המקומית תפרט בכתב את הטעמים המיוחדים לסירוב כאמור".

מכל אלו עולה כי תמ"א 38 סייגה באופן ברור את הפריבילגיה הניתנת למבקש היתר מכוח סעיף 11 לתמ"א, בקובעה מפורשות כי הוועדה המקומית רשאית לסרב למתן היתר על אף הקבוע ביתר חלקיה של התמ"א.
יתרה על כן, הוראות התמ"א קובעות בבירור מהם הטעמים בגינם תהא רשאית הוועדה המקומית לסרב למתן היתר.
עינינו הרואות- כי זכויות הבנייה הניתנות במסגרת תמ"א 38 בתמורה לחיזוק מבנים נגד רעידות אדמה אינן זכויות מוקנות כנטען על ידי העותרת אלא זכויות המסויגות בשיקול דעתה של הוועדה המקומית.

29.על אף זאת שיקול הדעת של הוועדה המקומית אינו שיקול דעת רחב החובק כל נימוק או טענה. לשונו של סעיף 22 לתמ"א מתווה ומנחה את הוועדה המקומית באשר לפרמטרים וטעמים בגינם תהא רשאית לסרב להענקת זכויות הבנייה.
בעצם צמצומו של שיקול הדעת של הוועדה המקומית לפרמטרים ונימוקים מסוימים בלבד יש כדי לענות על התכלית של תמ"א 38 כפי שהיא מפורטת בדברי ההסבר שלה (סעיף 2 לדברי ההסבר- נספח ו' לעתירה):
"מבנים חדשים חייבים לעמוד בתקן ישראלי 413 לשם עמידותם בפני רעידות אדמה. תמ"א 38 נועדה לאפשר חיזוק מבנים קיימים שלא נבנו נעל פי התקן על מנת לשפר עמידותם בפני רעידות אדמה. הוראות התמ"א קובעות את המסגרת הסטטוטורית שתאפשר מתן היתרי בנייה מכוחה, וכן מציעה תמריצים שיעודדו את החיזוק ויאפשרו אותו מבחינה כלכלית. זאת תוך שמירה על איזון בין הצורך לחיזוק ומימונו ובין שיקולים עירוניים רחבים אחרים". (ההדגשה אינה במקור- מ.ר).

משכך מצטמצמת המחלוקת שלפניי לשאלת עמידתה של הוועדה המקומית בתנאי סעיף 22 המתווים את סמכותה לסרב לבקשה להיתר כמפורט בסעיף 11 לתמ"א. ואמנם עיקר המחלוקת בין הצדדים מתמקדת הלכה למעשה בתוכן אותו ניתן ליצוק לסעיף.

30.הנימוקים עליהם התבססה ועדת הערר בהחלטתה הינם נימוקים אדריכליים ותכנוניים מובהקים. על פי החלטת ועדת הערר, המדיניות התכנונית של האזור בו נמצא המגרש נשוא העתירה מחייבת שמירה על סטנדרטים אחידים של גובה וחזות של הבניינים וזאת מאחר שמהמגרש מצוי בשטחה של "העיר הלבנה" כהגדרתה של הכרזת אונסקו. הוספת קומה נוספת כמבוקש על ידי העותרת תפגע בעקרונות אלו ותהא מנוגדת למדיניות התכנונית. ויובהר- ועדת הערר לא דחתה את הבקשה להיתר כפי שהוגשה על ידי העותרת, בשל הוראות תכנית 180 החלה על המגרש או בשל הוראות התכניות השונות המפורטות לעיל הנמצאות בתהליכי הכנה (תכנית הרבעים ותכנית המתחמים), אלא בשל המדיניות התכנונית האדריכלית הנשקפת בהוראות התכניות הללו. כאמור בהחלטתה:

במקרה דנן הוועדה המקומית נימקה בכתב את החלטתה שלא להתיר את מימוש מלוא זכויות הבנייה אותן ניתן לאשר על המגרש הנדון לפי תמ"א 38, דהיינו הצורך לשמור על המרקם האדריכלי העומד ביסוד הכרזת תל אביב כעיר הלבנה על ידי אונסקו.
העובדה כי עקרונות תכנוניים אלה עומדים להיות מיושמים בתכנית הרבעים עליה שוקדת הועדה המקומית אשר תכלול בתוכה גם את תכנית המתחמים מהווה ראיה לכך כי אין מדובר במקרה הנדון בגחמה תכנונית או אדריכלית גרידא אלא בשיקול בעל משמעות". (עמוד 5 להחלטה). הבהרה זו חשובה מאחר שמטיעוני העותרת ניתן היה להתרשם כי הוועדה המקומית ביססה החלטתה על תכנית המתאר החלה כיום וחמור מכך על הוראות תכניות שכלל לא נכנסו לתוקף, דבר המנוגד לדין. ברי כי סירובה של ועדה מקומית להעניק היתר בנייה בשל קיומן של הוראות סותרות בתכניות החלות, קל וחומר בתכניות עתידיות תהא מנוגדת לתכלית ולרציונל של תמ"א 38 המעניקה זכויות בנייה נוספות לאלו המותרות על פי התכניות התקפות. אלא שכאמור, במקרה הנדון, סירובה של הוועדה המקומית נשען על מדיניות תכנונית ארכיטקטונית מובהקת שאמנם באה לידי ביטוי בתכנית החלה ובתכניות עתידיות אולם לא נשענת אך ורק עליהן.

31.הנה כי כן, על פניו, השיקול שבגינו סורבה בקשתה של העותרת הינו שיקול אדריכלי- תכנוני ברור, המצוי בגדר השיקולים אותם רשאית הוועדה המקומית לשקול שעה שהיא בוחנת בקשה להיתר.
אלא שכאן מבקשת העותרת לטעון טענה נוספת ולפיה לא יכולה הוועדה המקומית להביא בגדר שיקוליה שיקולים המתייחסים למדיניות תכנונית רחבה, אף אם זו מדיניות אדריכלית. לדידה של העותרת, שיקול הדעת של הוועדה המקומית מכוח סעיף 22 לתמ"א 38 הינו שיקול דעת פרטני לגבי כל מגרש ומגרש ולא ניתן להכניס בגדרו גם שיקולים רחבים המתייחסים לאזורים שלמים. טענה זו של העותרת נשענת על שני נימוקים. בראש ובראשונה, יש בכך לטענתה כדי לנגוד את תכלית התמ"א ואת מעמדן של הזכויות המוענקות מכוחה שהן, לדידה קרובות ל"זכויות מוקנות". טענה זו כאמור לעיל, אינה מקובלת עליי נוכח לשונה של התמ"א ונוכח קיומו של פרק נפרד העוסק בשיקול דעתה של הוועדה המקומית לסרב ליתן את תוספות הבנייה המפורטות. הנימוק השני מתבסס על לשון הוראות סעיפים 23 ו- 24 לתמ"א הקובעים כך:

23. תכנית מפורטת לחיזוק מבנים
שוכנע מוסד תכנון כי בשל התנאים הייחודיים של ישוב או חלקים ממנו נדרש להתאים את הוראות תכנית זו לתנאים הייחודיים הנ"ל, יהיה מוסמך לאשר תכנית מפורטת שמטרתה חיזוק מבנים נגד רעידות אדמה, על פי הוראות תכנית זו וכמפורט להלן: בתכנית מפורטת כאמור ניתן לקבוע כי יחולו בתחומה רק חלק מהוראות תכנית זו, או לקבוע הוראות שונות מהקבוע בתכנית זו בעניינים המפורטים להלן: שטחי בניה, יחידות דיור, גובה בנייה, קווי בניין, עיצוב אדריכלי ותקני חניה.

24. אי החלת תכנית זו בתחום חלקים ממרחב התכנון המקומי
מקום בו התקיימו תנאים על פי סעיף 23 לעיל וטרם אושרה תכנית לפיו, תהא הוועדה המקוימת רשאית לקבל החלטה בדבר הכנתה שלתכנית לפי סעיף 77 לחוק, וזאת מטעמים מיוחדים הנובעים משיקולים תכנוניים או אדריכליים, נופיים, כושר נשיאה של שירותיים ותשתיות בשכונה או ברובע, וכן לקבוע לפי סעיף 78 לחוק תנאים למתן היתרים, בכל הנוגע לתוספות שטחי הבניה ברמה של תכנית זו לרבות איסור על מתן תוספת שטחים כאמור וזאת בחלקים מתחום התכנון המקומי, אולם ההחלטה לא תיכנס לתוקף אלא אם התקיימו התנאים הבאים:

24.1 החלטת הוועדה תתייחס לתחומים מוגדרים והיא תלווה בהנמקה לאי תחולת הוראות התכנית בשטחים אלו.
24.2 כוונת הוועדה ונימוקיה יפורסמו בדרך שבה מתפרסמת הודעה בדבר תכנית מפורטת, למעט פרסום ברשומות, ותינתן הזדמנות לכל מי שרואה עצמו נפגע להגיש התנגדות להחלטה במועד שתקבע הוועדה, ובלבד שלא יפחת מ- 30 ימים.
24.3 הוועדה המקומית שמעה את המתנגדים להחלטה, והודיעה למתנגדים את החלטתה: הרואה עצמו נפגע מהחלטת הוועדה המקומית לפי סעיף זה, רשאי לערור לוועדת ערר וזאת בהתאם להוראות סעיף 78(ב) לחוק.
24.4 לאחר שמיעת ההתנגדויות וההחלטה בהן כאמור בפסקה 24.3, פורסמה הודעה בדרך האמור בפסקה 24.2.
24.5. תוקפה של החלטה בהתאם לאמור בסעיף זה יהיה בהתאם לקבוע בסעיף 78 לחוק.
24.6 במקום בו לא אושרה תכנית כאמור בסעיף 23 או שלא נתקבלה החלטה כאמור בסעיף זה, יחייבו הוראות תכנית זו.

32.על פי העותרת, ההליכים האמורים בסעיף 24-23 הם ההליכים אותם צריכה הוועדה המקומית לנקוט שעה שהיא מבקשת לסייג את הזכויות הקבועות בסעיף 11 לתמ"א 38 מכוח שיקולי מדיניות רחבה. לדידה, הליכים תכנוניים אלו הם הליכים מפורטים וחמורים במיוחד ויש בהם כדי להצביע על מטרתם של מתכנני התמ"א כי סיוגה של התמ"א בדרך של הכנת תכנית הנוגדת את הוראותיה ייעשה במשורה וכחריג.


33.אינני יכולה לקבל את עמדתה של העותרת בעניין זה.
סעיף 23 אמנם נותן לוועדה המקומית את האפשרות להחיל תכנית מפורטת על מתחם מסוים ביישוב בו תוכל לקבוע הוראות שונות מהקבוע בתמ"א 38. הדברים עולים בקנה אחד עם דברי ההסבר לסעיף 24 שזוהי לשונם:
ועדה מקומית מתוך שיקולים אורבניים כוללים, יכולה להכין לאזורים מיוחדים כגון אזורים צפופים במיוחד בעלי חשיבות היסטורית תכנית בין אם יונקת מהוראות התמ"א תוך התאמה לאזור, ובין אם בסטייה מהוראות התמ"א (סעיף 23).
אלא שמקיומם של סעיפים אלו המקנים לוועדה המקומית את הסמכות להחיל תכנית מפורטת אשר תחול על אזורים מסוימים בתחומה אין ללמוד על כי הכנתה של תכנית כאמור לעיל הינה התנאי היחידי בגינו תהא הוועדה המקומית רשאית לסייג את הזכויות המוענקות במסגרת התמ"א מכוח שיקולים תכנוניים רחבים. בראש ובראשונה, אין בלשון התמ"א בסיס לעמדה זו,ההיפך הינו הנכון- סעיף 23 מציין מפורשות כי הוועדה המקומית "יכולה" להכין תכנית כמפורט לעיל, ולא מצוין כי היא מחויבת בהכנתה של תכנית כזו במקרה בו היא מעוניינת להחיל הוראות שונות על חלק מהיישוב. כדאי לשים לב גם לאמור בסעיף 24.6 לתמ"א 38 אשר מציין מפורשות כי מקום שבו לא הוכנה תכנית כמפורט, יחולו שאר הוראות התכנית. מכך יש ללמוד, על כי יתר סעיפי התכנית ובכללם סעיף 22 ממשיכים לחול לצד האמור בסעיף 23-24. בהקשר זה מקובלת עליי עמדת המשיבות ולפיה ההליכים המותווים בסעיפים 23-24 נועדו לאפשר לוועדה המקומית לקבוע מדיניות כללית באמצעות קבלתה של תכנית אשר תייתר את הצורך שלה לבחון כל מקרה לגופו באזורים מסוימים, ותאפשר לה לסרב באופן גורף לבקשות להיתרים מכוחו של סעיף 11 לתמ"א 38, אולם אין בכך כדי לקבוע כי זוהי הדרך היחידה בה מחויבת הוועדה המקומית לילך .

34.הנה כי כן, מצאתי כי אין בהליכים הנתונים לסמכותה של הוועדה המקומית מכוח סעיפים 23 –24 לתמ"א 38 כדי לייתר או לגבור על שיקול הדעת השמור לוועדה המקומית בסעיף 22. סמכותה של הוועדה המקומית לסרב למתן זכויות הבנייה המוענקות מכוח סעיף 11 לתמ"א מוגדרת באופן ברור בסעיף 22 לתמ"א ואין למצוא בו כל בסיס לשוני המאשר את טענות העותרת, לפיהן השיקולים המפורטים בסעיף מתייחסים למגרשים פרטניים בלבד. פרשנותו המילולית הפשוטה של סעיף 22 עולה בקנה אחד עם תכליתו של הסעיף כפי שהיא באה לידי ביטוי בדברי ההסבר לפרק ג' לתמ"א שעניינו שיקול דעתה של הוועדה המקומית, ולפיהם:
"... במסגרת זו ניתן לוועדה המקומית שיקול דעת רחב מתוך סל של זכויות שונות המהוות זכויות מירביות אך אפשרות מימושן (כולם או חלקן או אף לא אחת מהן) מוגבל בהתאם לשיקול דעתה. במסגרת שיקוליהם יכולים מהנדס הועדה והוועדה המקומית, שלא לאפשר את תוספת הבנייה המיועדת ליחידות דיור נוספות לבניין, או לאשר רק הרחבת יחידות הדיור הקיימות (וההיפך) או לא לאשר כל תוספות בנייה, אלא רק את מרכיבי החיזוק עצמם.
דברי ההסבר מאשרים את טענת המשיבות, כי על אף חשיבותה של תמ"א 38 והרצון לעודד חיזוקם של מבנים נגד רעידות אדמה באמצעות המנגנון של מתן זכויות בנייה נוספות, הותירו מתכנני התמ"א שיקול דעת לוועדה המקומית שלא להתיר את זכויות הבנייה הללו בשל שורה של נימוקים כמפורט בסעיף 22. אמנם בנימוקים אלו צריכה הוועדה המקומית להצביע על טעמים מיוחדים, אולם אין להכניס לתוכם הגבלות נוספות הנוגעות לכלליותם של הנימוקים המפורטים או היקפם.

משקבעתי כי בגדרו של סעיף 22 ניתן לשקול גם שיקולים תכנוניים רחבים, ברי כי אין למצוא טעם לפגם בהחלטת הוועדה המקומית ובהחלטת ועדת הערר לקבל את בקשתה של העותרת רק בחלקה, כך שיינתנו לה רק חלק מזכויות הבנייה המוענקות במסגרת תמ"א 38, דהיינו קומה נוספת חלקית בהיקף של 65% בלבד וללא חדרי יציאה לגג. חוות דעתו של מהנדס העיר קבעה כי תוספת הקומה השישית מעל החמישית אינה מומלצת מבחינה אדריכלית ותכנונית (נספח כ' לכתב התשובה של המשיבה 2). חוות הדעת נשקלה על ידי חברי הוועדה המקומית וניתנה גם על סמך התרשמותו של מהנדס העיר מהביקור במקום. חוות דעת זו מבוססת על העובדה כי המגרש נמצא בלב האזור ההיסטורי של תל אביב הידוע כ"עיר הלבנה" כפי שנקבע בהכרזת אונסק"ו (נספח טו לכתב התשובה של המשיבה 2) ועל המלצות ארגון אונסק"ו להנהיג הגבלות גובה באזור ההכרזה ובאזור הסמוך לו (סעיף 4 להכרזה). אף כי להכרזה אין תוקף מחייב מבחינה סטאטוטורית כנטען על ידי העותרת, אין ספק כי מדובר בשיקולים תכנוניים סבירים ואף ראויים שהוועדה המקומית מוסמכת לשקול במסגרת החלטות מסוג ההחלטה נשוא עתירה זו.

נוכח הדברים האמורים לעיל, אינני נזקקת להתייחס לטענותיה של העותרת כי הוועדה המקומית וועדת הערר נמנעו מלדון בתכונותיו הפרטניות של המגרש הספציפי נשוא העתירה. נימוקיהן של המשיבות כי על המגרש חלה הכרזת אונסק"ו וכי מתן ההיתר יסכל את המדיניות התכנונית העתידית המבקשת להגשים את המלצות הכרזת אונסק"ו מהוות טעמים מיוחדים כאמור בסעיף 22 לתמ"א 38. עוד אציין כי אינני מוצאת כל סתירה בקביעתה של ועדת הערר כי החלטתה אינה באה ליתר דיון ענייני ופרטני בכל בקשה המוגשת לגבי מגרש המצוי בתחומה של ההכרזה. כאמור, בחינה זו מתחייבת נוכח הוראות תמ"א 38 ונוכח תכליתה. בהחלט יתכן כי תכונותיו המיוחדות של מגרש אחר הנמצא בתחומי ההכרזה יצדיקו מתן זכויות הבנייה המלאות על פי סעיף 11 לתמ"א 38. אין לשכוח כי החלטתה של הוועדה המקומית ניתנה לאחר ביקורם של מהנדס העיר ושל חבר הוועדה המקומי, מר פאר ויסנר, במקום, ולפיכך ניכר כי ניתנה תשומת לב למגרש עצמו. היקף שיקול דעתה של הוועדה המקומית וועדת הערר מוכתב גם על ידי חשיבותה של תמ"א 38 ומטרותיה החיוניות ובדיקה עניינית של כל בקשה הנסמכת על תמ"א 38 אינה רק ראויה אלא גם מתחייבת.


לאור כל האמור לעיל, העתירה נדחית בזאת.

העותרת תשלם את הוצאות המשפט ושכ"ט עו"ד של המשיבים בסך 15,000 ₪+מע"מ לכל אחת מהמשיבות.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. היתר לתוספת בניה

  2. ביטול אישור תוספת בניה

  3. תנאים לאישור תוספת קומה

  4. ערר תוספת ממ"ד בשטח של 12 מ"ר

  5. תכנית שמטרתה תוספת יחידת דיור

  6. בקשה לתוספת קומת חדרים על הגג

  7. בקשה לתוספת סככת חניה ומשטח חניה

  8. ערר בקשה לתוספת בניה לבית מגורים

  9. ערר להתיר תוספת בניה בקומה א' במקרקעין

  10. תוספת קומה, יחידות דיור ושינויים בקווי בניין

  11. יחידת דיור נוספת או תוספת ליחידת דיור קיימת ?

  12. התנגדות לבקשה לתוספת שטח לקוטג' טורי קיים בהיתר

  13. ערר להשהות את הדיון בבקשה לתוספת שתי יחידות דיור

  14. ערר על לתכנית שינויים הכוללת תוספת שירותים למבנה מחסן בהיתר

  15. תוספת שטח לחניה לא מקורה בהיתר בהתאם להנחיות יועץ נגישות חדשות

  16. תכנית תוספת קומות לבניינים וניוד שטחים ויחידות דיור בין בניינים

  17. בקשה לתוספת לבית קיים סגירת קומת עמודים והגדלת קומה א' במקרקעין

  18. ערר על החלטת הועדה המקומית לאשר תוספת חדר בקומת הגג לדירה קיימת בהיתר

  19. ערר לתוספת בניה בקומה העליונה ע"י בנייה על הגג בטור האמצעי בבניין קיים

  20. בקשת הקלה לתוספת אחוזי בנייה לשיפור דיור שאינה מחייבת הוכחת סיבה להקצותה

  21. בקשה לשינויים ותוספת שטח ביחידת דיור בבית דו-משפחתי קיים בהיתר הכוללת שינויים בפיתוח המגרש

  22. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון