אחוזי נכות לחולי סוכרת

השופטת עפרה ורבנר

1. בערעורים שלפנינו הננו נדרשים לשאלת פרשנותו של פריט 4(6) לתוספת לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), תשט"ז-1956 (להלן-"התקנות"), שעניינו אחוזי הנכות המוענקים למי שסובל מסוכרת אשר הופיעו בה אחד או יותר מהסיבוכים המפורטים בפריט (להלן - "פריט 4(6) לתקנות").

מחלת הסוכרת הינה הפרעה בחילוף החומרים, הגורמת לעליה ברמת הסוכר בדם.
מחלה זו עלולה לגרום לסיבוכים אצל חולה הלוקה בה, היכולים לבוא לידי ביטוי בהיצרויות וחסימות בכלי הדם, עד כדי גרימת אירועים מוחיים, או אירוע לבבי, בפגיעה בראיה, בפגיעה במערכת העצבים, באי ספיקת כליות וכן בהופעת כיבים ברגליים.

2. סוגיית פרשנות פריט 4(6) לתקנות עמדה להכרעה אף בפני בית המשפט העליון בבג"ץ 486/10 מטה מאבק הנכים ואח' נ' המוסד לביטוח לאומי (15.12.10).
במסגרת העתירה לבג"ץ עתרו מטה מאבק הנכים והמרכז למימוש זכויות רפואיות בע"מ, לביטול הנחיות שהוצאו על ידי המוסד לביטוח לאומי ונשלחו לרופאים – חברי הוועדות הרפואיות, באשר לאופן יישום פריט 4(6) לתקנות.
ההנחיות שנשלחו שיקפו את עמדת המוסד לביטוח לאומי באשר לפרשנות.
בתאריך 15.12.10 ניתן על ידי בג"ץ תוקף של פסק דין להסדר אליו הגיעו הצדדים ועל פיו ההנחיות שניתנו על ידי המוסד לביטוח לאומי לגבי קביעת דרגת נכות בגין סוכרת וסיבוכיה בטלות ככל שהן מופנות כלפי הרופאים הפוסקים בוועדות רפואיות.
כמו כן הסכימו הצדדים, כי המוסד לביטוח לאומי יעשה כמיטב יכולתו להביא את המחלוקת הפרשנית בנוגע לפריט 4(6) להכרעת בית הדין הארצי לעבודה.

3. בהליך שלפנינו ידונו במאוחד שלושה ערעורים שהוגשו על פסיקת בתי הדין האזוריים לעבודה. בנוסף, התקבלה בקשתו של מטה מאבק הנכים לצירופו כ"ידיד בית משפט". בדיון שנועד לפנינו ב-8.2.11, נשמעה אף העמדה מטעמו.

נוסח פריט 4(6) לתקנות
4. ענייננו בתקנות הביטוח לאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), תשט"ז-1956 (להלן - "התקנות"), במסגרתן נקבעו הוראות, בכל הנוגע לאחוזי הנכות המוענקים למי שסובל מסכרת, אשר הופיעו בה אחד, או יותר, מהסיבוכים המפורטים ב"פריט 4(6) לתקנות".

5. על מנת להבין את נקודות המחלוקת בין הצדדים ולהכריע בהן, צריך לעמוד מול עינינו נוסח הפריט הרלבנטי.
נוסחו של הפריט הדן בסוכרת שונה ב-12.10.97, מועד בו נכנס לתוקפו תיקון הפריט.
להלן נצטט את נוסחו המקורי של פריט 4 לתקנות עובר לתיקון משנת 1997 (להלן - "הנוסח הקודם") ואת נוסחו המתוקן של הפריט, התקף כיום. (ההדגשות להלן שלנו - ע.ו.).

6. בפריט 4 לתקנות בנוסחו הקודם, עובר לתיקון משנת 1997,נקבעו אחוזי הנכות לחולי סכרת שהופיעו בה אחד או יותר מהסיבוכים, כפי המפורט להלן:

"(א) הסוכר בדם מוגבר במידה קלה עד (MG% ֵ 160 בצום), אין הפרשת סוכר בשתן או הפרשה קלה (שאינה עולה על GR 15 ביממה) מצב תזונתי טוב, אין סיבוכים, זקוק רק לדיאטה ומאוזן ללא תרופות - 10%.
(ב) המצב כמתואר לעיל, אבל החולה זקוק לשם איזון לתרופות אנטי דיאבטיות בצורת כדורים או כמות INSULIN שאינה עולה על 20 יחידות ליממה - 20%.
(ג) החולה זקוק לכמות INSULIN בינונית, כלומר עד 50 יחידות ליממה, קיימת הפרשת סוכר בשתן שאינה עולה על 30 גרם ביממה, אין אצידוזיס, אין הופעות היפוגליקמיות, המצב הכללי נשאר טוב ואין סיבוכים אחרים - 30%.
(ד) המצב כמתואר לעיל, אבל מופיעים לעיתים סימנים להיפוגליקמיה או מצבי אצידוזיס חולפים ומצב תזונתי ירוד - 40%.
(ה) החולה זקוק לכמות INSULIN עד 100 יחידות ביממה, קיימים לפעמים סימנים היפוגליקמיים או הופעות אצידוזיס חולפות, מופיעים סיבוכים קלים מזמן לזמן כגון: זיהומים, גרדת בעור, ירידה במשקל, פגיעה קלה במערכת העצבים וכו' - 50%.
(ו) סכרת קשה הדורשת מעל ל 100 - יחידות INSULIN ביממה, מלווה מזמן לזמן בהופעות של אצידוזיס או היפוגליקמיה וכן סכרת בלתי יציבה אצל צעירים (JUVENILE BIRTTL DIABETES ) - 70%.
(ז)סכרת קשה מאוד, הדורשת אשפוז לעתים קרובות או אשר הביאה לסיבוכים קשים, השוללים מהחולה לחלוטין את כושר העבודה - 100%.
(ח) הופיעו סיבוכים כגון: שינויים ברשתית, הפרעות במחזור הדם, פגיעה בכליות, במערכת העצבים וכדומה, במידה שאחוזי הנכות שנקבעו עבור הסכרת לפי הקריטריונים שבסעיפים הקטנים א1 - אינם משקפים סיבוכים אלה, ייקבעו אחוזי נכות נוספים עבור הפגימות בהתאם לאחוזי הנכות לאותה הפגימה".

7. מנוסחו הקודם של פריט 4 עולה, כי אחוזי הנכות בגין מחלת הסוכרת נקבעו על פי מאפיינים שונים של המחלה ודרכי הטיפול בה. הקביעה נעשתה באופן מדורג בהתאם לחומרת המחלה. בהתייחס לסיבוכים של המחלה קבע פריט משנה (ח), כי ככל שהסעיפים הקטנים שבאו לפניו לא שיקפו את הסיבוכים, וכפועל יוצא מכך את אחוזי הנכות, יקבעו לסיבוכים אחוזי נכות נפרדים, זאת מבלי שפורט אופן החישוב ו/או הקריטריונים על פיהם יבוצע החישוב.

8. פריט 4 לתקנות בנוסחו התקף כיום, לאחר התיקון מיום 12.10.97 (ק"ת 5856, התשנ"ח, עמ' 2), קובע כדלקמן:

"4 (1) הפרעה בסבילות לפחמימות impaired glucose tolerance 0%
(2) סוכרת המטופלת על ידי דיאטה בלבד 5%
(3) סוכרת המטופלת על ידי דיאטה וכדורים 10%
(4) סוכרת יציבה המאוזנת בצורה סבירה על ידי טיפול בדיאטה
וזריקות אינסולין 20%
(5) א. סוכרת המטופלת על ידי דיאטה וזריקות אינסולין אך
מצטיינת בחוסר יציבות וצורך מוגבר בניטור עצמי 40%
ב. סוכרת "שבירה" (brittle) או סוכרת המטופלת על ידי
משאבת אינסולין 40%
ג. סוכרת הריונית –מטופלת בזריקות אינסולין בזמן
ההריון בלבד 40%

(6) סוכרת אשר הופיעו בה אחד או יותר מן הסיבוכים הבאים (ללא קשר
לצורת הטיפול)
א. נוירופתיה סימפטומטית (תחושתית - מוטורית או אוטונומית);
ב. רטינופתיה סוכרתית (של הרקע - BDR, או משגשגת – PDR);
ג. פרוטאינוריה קבועה, או הוכחה היסטולוגית לנפרופתיה סוכרתית;
ד. מחלת כלי דם היקפיים;
ה. מחלת כלי דם כלילים 65%

לא תיקבע נכות נפרדת לסיבוכים האמורים כל עוד החומרה של פגימה נפרדת הנובעת מהם לא עולה על 30%; עלתה על 30% - יש לקבוע נכות נפרדת נוספת בהתאם למבחנים ספציפיים.

(7) כמו בפריט משנה (6) אך עם שלושה סיבוכים לפחות שכל אחד מהם
בחומרה של 30% ומעלה 100%"

9. מלשון הכתוב בפריט 4 המתוקן עולה, מפורשות, כי סעיפים קטנים 2-5 לפריט 4 מסדירים את אחוזי הנכות בגין מחלת הסוכרת, בעיקר על-פי דרכי הטיפול, בעוד סעיפים קטנים 6 ו-7 לפריט 4 עניינם בקביעת דרגת הנכות בגין מחלת הסוכרת וסיבוכיה. וזאת, מבלי להתייחס לדרכי ו/או צורת הטיפול. ודוק: להבדיל מסעיף (ח) לפריט 4 בנוסחו הקודם, בסעיפים קטנים 6 ו-7 לפריט 4 בנוסחו כיום, מפורטים אחוזי הנכות ודרך חישובם בגין סיבוכים של מחלת הסוכרת.

על משמעות ההבדל בין נוסח הפריט הקודם לנוסח המתוקן נעמוד בהמשך, כחלק מהליך הניתוח הפרשני.

פסיקת בתי הדין האזוריים
10. המחלוקת הנטושה בין הצדדים, סבה על פרשנותו של פריט 4(6) לתקנות בנוסחו התקף כיום, ויישומו הלכה למעשה.
בתי הדין האזוריים, בפסקי הדין העומדים לערעור בפנינו, קבעו, כולם, כי הפרשנות שיש ליתן לפריט 4(6) לתקנות - אשר על הוועדות הרפואיות של המוסד לביטוח לאומי ליישם בקביעת אחוזי נכות בגין מחלת הסוכרת וסיבוכיה - הינה, כי יש להעמיד את נכותו של אדם הסובל מסוכרת אשר הופיע אצלו אחד מהסיבוכים המנויים בפריט 4(6) על 65%, זאת ללא קשר לחומרת הסיבוך, כשלעצמו, ובמידה והסיבוך הנלווה עולה על 30%, יש לקבוע אחוזי נכות נוספים ונפרדים בגין אותו סיבוך, בנוסף ל-65% הנכות שניתנו בגין מחלת הסוכרת.
נציין, כי שניים מהערעורים שלפנינו הינם ערעורים של מדינת ישראל - משרד האוצר - אגף מס הכנסה, שכן לקביעת אחוזי הנכות קיימת נפקות לעניין פטור מתשלום מס הכנסה, בהתאם להוראות סעיף 9 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] תשכ"א-1961.
הערעור השלישי - הינו ערעור של המוסד לביטוח לאומי (להלן גם - "המוסד").

בתי הדין האזוריים קבעו, כי לשונו של הסעיף ברורה. אליבא דבתי הדין האזוריים, כל מקרה של סיבוך מהסיבוכים המפורטים בפריט 4(6) לתקנות מזכה ב-65% נכות. במידה ונגרמה פגימה נוספת כתוצאה מהסיבוך המקנה למעלה מ-30% נכות, אזי יש לקבוע דרגת נכות נוספת בגין אותה פגימה, מעבר לדרגת הנכות של 65% בגין מחלת הסוכרת.

בית הדין האזורי בנצרת (השופט ארמון, בתיק ב"ל 1244/10 חאלד עאמר נ' המוסד לביטוח לאומי) אף ציין, כי עד העת האחרונה גם המוסד לביטוח לאומי הסכים כי זו הפרשנות הנכונה של פריט 4(6) לתקנות, כפי שהדברים באו לידי ביטוי בתיק ב"ל (נצרת) 2781/09, ורק בעת האחרונה שינה המוסד לביטוח לאומי עמדתו באשר לפרשנות הפריט.

עיקר המחלוקת בין הצדדים
11. המדינה והמוסד לביטוח לאומי טוענים, כי יש להעמיד את דרגת נכותו של אדם הסובל מסוכרת, שהופיע אצלו אחד הסיבוכים המנויים בפריט 4(6) לתקנות על 65% רק אם חומרתו של הסיבוך הנלווה עולה על 30%. במידה והסיבוך הנלווה אינו עולה על 30%, יש לקבוע את שיעור הנכות של הסוכרת בהתאם לסוג וצורת הטיפול כאמור בפריט 4(1)-4(5) לתקנות.

מנגד טוענים המשיבים, כפי שנפסק על ידי בתי הדין האזוריים, כי יש להעמיד את נכותו של אדם הסובל מסוכרת שהופיע אצלו אחד הסיבוכים המנויים בפריט 4(6) על 65%, וזאת ללא קשר לחומרת הסיבוך כשלעצמה; ובמידה והפגימה כתוצאה מהסיבוך הנלווה לסוכרת עולה על 30%, יש לקבוע אחוזי נכות נוספים ונפרדים בגין אותה פגימה נוספת, בנוסף ל-65% הנכות שניתנו בגין מחלת הסוכרת שהסתבכה.

להלן נעמוד בפירוט על טענות הצדדים במחלוקת זו.

טענות המערערים הינן כדלקמן:
12. המערערים טוענים, כי פרשנות בתי הדין האזוריים לפיה, כל סיבוך מהסיבוכים המופיעים בפריט 4(6) לתקנות מעניק למי שלוקה במחלה דרגת נכות בשיעור של 65%, ללא קשר לחומרת הסיבוך שגויה - וזאת מהטעמים הבאים:

א. פרשנות זו אינה עולה בקנה אחד עם לשון הסעיף, מאחר ותוצאתה הינה מתן משמעות זהה למונחים "נכות נפרדת" ו"נכות נפרדת נוספת" המופיעים בסעיף.
כאשר מחוקק המשנה עשה שימוש באותה פיסקה במונחים שונים, יש להניח, כי התכוון להבחין ביניהם, במיוחד כאשר הנחה פרשנית זו מגשימה את הרציונאל הרפואי העומד בבסיס הסעיף.

עמדת המערערים, הינה כי המונח "נכות נפרדת" משמעו נכות בגין סוכרת עם סיבוכים; המונח פגימה נפרדת משמעו הפגימות המופיעות כסיבוכים בפריט 4(6); והמונח "נכות נפרדת נוספת" משמעו נכות שניתן לפסוק לפגימה הנפרדת בהתאם לסעיף הספציפי הרלוונטי בתוספת.

לשיטת המערערים על פי פריט 4(6) לתקנות תיקבע דרגת נכות בשיעור של 65% לסוכרת אשר מופיע בה אחד או יותר מהסיבוכים הקבועים בפריט זה, רק אם החומרה של הסיבוך עולה על 30%. ככל שמדובר בסיבוך אשר דרגת חומרתו פחותה מ - 30%, לא תיקבע דרגת נכות בשיעור של 65%, אלא הנכות תיקבע בהתאם לפריט משנה אחר שבפריט 4, המתאים מבחינה רפואית לדרגת החומרה של הסוכרת.

המוסד לביטוח לאומי טען, כי פרשנותו נתמכת גם בפריט 4(7) לתקנות הקובע, כי דרגת נכות בשיעור של 100% תיפסק "כמו בפריט משנה 6, אך עם שלושה סיבוכים לפחות, שכל אחד בחומרה של 30% ומעלה".
לטענת המוסד המילים "כמו בפריט משנה (6)" מלמדות על כוונת מחוקק המשנה כי גם לפי פריט 4(6) תינתן דרגת נכות בשיעור של 65% רק מקום שבו חומרת הסיבוך עולה על 30%.

ב. פרשנות זו אינה עולה בקנה אחד עם כוונת המחוקק כפי שניתן ללומדה מהראציונאל העומד בבסיס המדרג הקבוע בסעיף 4 לתוספת, אשר נועד לשקף חומרה הולכת וגוברת של מחלת הסוכרת קרי, ככל שהסוכרת מופיעה בצורה חמורה יותר מבחינה רפואית, כך ייקבעו אחוזי נכות גבוהים יותר, המשקפים חומרה זו.

פרשנות זו מתעלמת מהעובדה, כי גם סוכרת קלה יחסית יכולה להיות מלווה בסיבוך ואין הצדקה רפואית לקפיצה שבין דרגת נכות של 5% או 10% לדרגת נכות של 65%, רק משום שבסוכרת מופיע סיבוך קל שייתכן ואינו בא לידי ביטוי במישור התפקודי.

בנוסף ובהקשר זה, טוענים המערערים, כי פרשנות בתי הדין האזוריים מתעלמת ו/או אינה נותנת ביטוי לטווח החומרה של הסיבוך, אשר יכול לנוע בין 1% לבין 29%.
ובמה דברים אמורים: נכה הסובל ממחלת הסוכרת עם סיבוך של 5% או מסיבוך של 29% או משלושה סיבוכים של 29% יקבל אותה דרגת נכות של 65% מבלי ליתן ביטוי להבדלים מבחינה רפואית שבין דרגות החומרה של נכים שונים.

ג. הפרשנות, כפי שנתנה על ידי בתי הדין האזוריים, פוגעת בעקרון השוויון: מצד אחד היא מיטיבה עם מי שנכותו בשל הסוכרת קלה יותר ומשווה מעמדו למי שנכותו בהיבט זה קשה יותר. מן הצד האחר היא מרעה את מצבו של מי שנכותו בשל הסוכרת קשה יותר.
פרשנות זו פוגעת בהפעלת שיקול דעתה של הוועדה הרפואית, מאחר והיא פוגעת בהגשמת התכלית שהיא קביעת דרגת נכות המשקפת נכונה את מצבו הרפואי של הנכה מבחינה רפואית - מקצועית.

טענות המשיבים הינן כדלקמן:
13. המשיבים תומכים בפסיקת בתי הדין האזוריים באשר לפרשנות פריט 4(6) לתקנות.
פרוש אשר לפיו בכל מקרה בו מופיע אחד מן הסיבוכים המפורטים בפריט, ללא קשר לחומרתו, דרגת הנכות שתיקבע תהא בשיעור של 65%.
המשיבים טוענים, כי כלל יסודי בדיני הפרשנות הוא כי תחילת מלאכת הפרשנות של ביטוי המובא בחוק הינו בנוסח החוק עצמו ומשלשון החוק, ובענייננו התקנות, ברורה ואינה משתמעת לשתי פנים, כל ניסיון לפרשו כמוהו כניסיון לשנות את לשון החוק ולקרוא לתוכו תנאים חדשים.

14. פרשנות המערערים אינה הגיונית ואינה מתיישבת עם לשונו הברורה של הפריט.
השימוש בביטויים "נכות נפרדת" ו"נכות נפרדת נוספת", מלמד כי מדובר בנכות בגין סיבוכים המתווספת לנכות בגין מחלת הסוכרת עצמה.

15. פריט 4(7) בו מבקשים המערערים לתמוך פרשנותם, עוסק בסיטואציה הדומה לסיטואציה בה עוסק פריט 4(6) ואולם המילה "אך" בה נוקט פריט 4(7), מלמדת כי לצורך קביעת דרגת נכות בשיעור של 100%, על הסוכרת להיות מלווה ב - 3 סיבוכים אשר כל אחד מהם הינו בשיעור של 30% לפחות. זאת, להבדיל מפריט 4(6) ולפיו נכות בשיעור של 65% תיקבע, בכל מקרה, בו מופיע אחד מן הסיבוכים המפורטים בפריט ללא קשר לחומרתו.

16. שיקול דעתן של הוועדות הרפואיות תחום על ידי תקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), תשט"ז- 1956. מטרתן של התקנות, הינה יצירת שוויון בפני החוק כך שהפונה לא ימצא עצמו נתון לשרירות ליבו של רופא זה או אחר בקביעת אחוז נכותו.

17. הערעור כולל טיעונים רפואיים, אשר מטרתם לבסס את עמדות המערערים זאת, בניגוד להלכה הפסוקה, לפיה בית הדין מוסמך לדון רק בשאלות משפטיות הקשורות בפעולת הועדה הרפואית לעררים, ואין הוא משמש כערכאת ערעור רפואית על ועדה זו.

לעניין אחרון זה, טוענים המשיבים, כי טענת המערערים, לפיה לא כל סוכרת המלווה בסיבוך הינה בהכרח סוכרת בדרגה חמורה, הינה טענה רפואית - מקצועית שאין לבית הדין סמכות להכריע בה. בנוסף, המדובר בטענה שאינה נכונה עובדתית, שכן קיים מתאם גבוה ביותר בין הופעת סיבוכי הסוכרת לחומרת המחלה, קיצור חיי החולה והתפרצות מחלות נוספות בהמשך.

בנוסף לכך, נטען בעמדת המטה כ"ידיד בית משפט", כי טענת המערערים המתייחסת לדוגמא תיאורטית של שלושה סיבוכים שלכל אחד מהם יקבעו 29% נכות, אין בה ממש, ולא בכדי לא הביאו המערערים דוגמא ממשית של מצב כזה במציאות.

המשיבים טוענים, כי אין מצב שיהיו שלושה סיבוכים שנובעים ממחלת הסוכרת, מסוג הסיבוכים המינויים בסעיף 4(6) לתקנות, שלכל אחד מהם ניתן יהיה לקבוע 29% נכות ועל כן, לא יכלו המערערים להוכיח טענתם, ולו בדוגמא אחת, של החלטה של ועדה שקבעה אחוזי נכות בהתאם לדוגמא התיאורטית.

טוענים המשיבים, כי גם לו היה ממש בטענת המערערים בדבר פגם שנפל בשיקוליו המקצועיים - רפואיים של המחוקק בקובעו 65% נכות בגין סוכרת לה התווסף סיבוך אחד ללא קשר לחומרתו, שומה עליהם לפעול לשינוי החקיקה בדרכים המקובלות ולא במסגרת מתן הנחיות לוועדה הרפואית לעררים, הנחיות הנוגדות את לשון החוק או התקנות.

18. המשיבים אף הפנו לכך שכל בתי הדין האזוריים, לא רק בפסקי הדין שעליהם הוגשו הערעורים שבפנינו, אלא גם בתובענות נוספות באותו עניין, פסקו כי הפרשנות הנכונה הינה שבכל מקרה בו מופיע אחד מן הסיבוכים המפורטים בפריט, ללא קשר לחומרתו, דרגת הנכות שתיקבע תהא בשיעור של 65%, ודחו את עמדת המערערים בהתייחס לפרשנות פריט 4(6) לתקנות.

המשיבים הפנו לפסקי הדין האזוריים הבאים: בל' 4530/08 קריאף יצחק נגד המוסד לביטוח לאומי, (3.4.2011); בל' 6543/07 מרדכי אסתר נגד המוסד לביטוח לאומי; בל' 7364/07 קלטי חגית נגד המוסד לביטוח לאומי, (12.12.2008); בל' 3426/09 טבריה שמחה נגד המוסד לביטוח לאומי, (1.11.2009).

מר מנשה אברהם, המשיב בתיק ע"ע 27272-05-10 שבפנינו, הוסיף והדגיש בענין זה כי בתיק בל' (נצרת) 2789/09 מאהר כחילי נגד המוסד לביטוח לאומי, הסכים המוסד לביטוח לאומי לפרשנות לפיה די באחד הסיבוכים המצוינים בפריט 4(6) לתקנות, ללא קשר לדרגת החומרה, על מנת לקבוע דרגת נכות בשיעור 65%.

פרשנות חקיקה
19. בפרק זה נעמוד בתמצית על כללי הפרשנות של דברי חקיקה על מנת להסתייע בכללים אלה בבואנו לפרש את פריט 4(6) מושא דיוננו.

בבואנו לפרש דבר חקיקה עלינו לבחון שלושה מרכיבים: הראשון הוא לשון החוק, השני הוא התכלית שלשון החוק נועדה להגשים והשלישי הוא שיקול הדעת השיפוטי, המלווה את ההליך הפרשני כולו ובמיוחד במצב בו הפעלת מבחן התכלית בהתייחס ללשון החוק, מעלה יותר מפרשנות אחת.
(עיין אהרן ברק, פרשנות במשפט, כרך שני, פרשנות החקיקה בעמ' 79-82).
20. נקודת המוצא של כל פרשנות חוק היא לשון החוק. השופט אינו רשאי ליתן למילות החוק משמעות שהן אינן יכולות לשאת. כלומר, המילים מגבילות את הפירוש ועל הפירוש להתיישב עם לשון החוק.
ללשון החוק משמעות לשונית ומשמעות משפטית. המשמעות הלשונית כוללת את כל המשמעויות שהלשון כוללת בחובה, בעוד המשמעות המשפטית של החוק, היא המשמעות הלשונית המגשימה את תכלית החקיקה.

21. תכלית החקיקה על פי השיטה הפרשנית התכליתית משמעה, בחירת המשמעות המשפטית המגשימה בצורה הטובה ביותר את התכלית המונחת ביסוד הטקסט החקיקתי.
המושג תכלית החקיקה הוא מושג נורמטיבי והוא כולל בחובו תכלית סובייקטיבית ותכלית אובייקטיבית.
התכלית הסובייקטיבית משמעה, התחקות אחר כוונתו הסובייקטיבית של המחוקק, בעוד התכלית האובייקטיבית מתחקה אחר המטרות, הערכים והעקרונות שהחוק צריך להגשים בחברה בת זמננו.

התכלית הסובייקטיבית והתכלית האובייקטיבית, נלמדות מתוך מקורות שונים וביניהם:

לשון החוק לרבות שמו, מבנהו וכותרתו, ההיסטוריה החקיקתית, רקע חברתי ומשפטי, עקרונות היסוד של השיטה כגון: הגיון, סבירות, תום לב וחזקות משפטיות כגון קיום צדק טבעי, האופי הדמוקרטי של המדינה, חשיבותו של הסדר הציבורי, הגינות, תום לב, הגשמת זכויות אדם וכו'.
(עיין אהרן ברק, פרשנות במשפט, כרך שני, פרשנות החקיקה בעמ' 143-144, 479- 645).

22. שיקול הדעת השיפוטי הוא חלק מהתהליך הפרשני כולו ומטרתו לאפשר לפרשן להגיע למשמעות משפטית אחת מתוך מגוון המשמעויות הלשוניות ותכליתן. שיקול הדעת השיפוטי מופעל לאורך כל ההליך הפרשני ובמיוחד במצב בו הפעלת מבחן התכלית בהתייחס ללשון החוק, מעלה יותר מפרשנות אחת ועל הפרשן לבחור את המשמעות שיש ליתן לחוק.
בהפעלת שיקול הדעת על השופט לנהוג באובייקטיביות, בסבירות, תוך שהוא לוקח בחשבון את הערכים והאינטרסים של החברה בה הוא פועל, מאזנם ונותן את המשקל הראוי לכל אחד מהערכים הרלבנטיים.
23. לאור עקרונות הפרשנות, שפורטו לעיל, ויישומם במקרים שלפנינו, נבחן את טענות הצדדים בהתייחס לפרשנות אשר, לשיטתם, יש להעניק לפריט 4(6) לתקנות ונקבע - מהי לדעתנו הפרשנות הראויה.

24. לדעתנו, יש לפרש את הוראות פריט 4 (6) לתקנות בהתאם ללשונו הברורה, היינו, להעמיד את דרגת נכותו של אדם הסובל מסוכרת שהופיע אצלו אחד הסיבוכים המנויים בפריט האמור על 65% ללא קשר לחומרת דרגתו של הסיבוך. רק במידה ודרגת החומרה של פגימה הנובעת מהסיבוך עולה על 30%, יש לקבוע אחוזי נכות נוספים ונפרדים בגין אותה פגימה, הנובעת מהסיבוך, וזאת בנוסף ל- 65% הנכות שניתנו בגין מחלת הסוכרת.
ונדגים: אם אדם מסוים סובל מפגיעה נוירולוגית הגורמת לתסמונת תעלה קרפלית ורק לאחר מכן הוא חולה במחלת הסוכרת, אין המדובר בסיבוך הקשור לסוכרת. אולם, אם אדם מסוים יסבול מסוכרת ולאחר מכן וכתוצאה מהסוכרת הוא יסבול מנוירופתיה, הוא יהא זכאי ל-65% נכות.
ככל שהסיבוך הנובע מהסוכרת יגרום לפגימה נוספת כגון עיוורון (אם מדובר בסיבוך מסוג רטינופתיה), או כריתת רגל (אם מדובר בסיבוך שמקורו במחלת כלי דם), ואחוזי הנכות בגין פגימה נוספת זו הנובעת מהסיבוך עולים על 30%, יהא זכאי אותו
אדם לאחוזי נכות על הפגימה הנפרדת בנוסף ל-65% בגין מחלת סוכרת עם סיבוכים.

אחוזי הנכות לפי פריט 4(6) לתקנות, ניתנים עבור מחלת הסוכרת שהגיעה לשלב בו היא גורמת לסיבוכים ולא עבור הסיבוכים, כשלעצמם, או הפגימות הנובעות מהסיבוכים.

לשון פריט 4(6) לתקנות והפרשנות המילולית שיש ליתן לו
25. כפי שבואר לעיל, נקודת המוצא של כל פרשנות דבר חקיקה היא לשונו ואין ליתן ללשון דבר החקיקה משמעות שאין היא יכולה לשאת.
לשון פריט 4(6) לתקנות, הינה ברורה ומתיישבת עם פרשנות המשיבים כפי שאף נקבע על ידי בתי הדין האזוריים.
ודוק: בדיון שהתקיים לפנינו ביום 8.2.11, אישרו באת כח המדינה-משרד האוצר, עו"ד ששון ובא כח המוסד לביטוח לאומי, עו"ד ספז, כי הפירוש המילולי עליו מבקשים המערערים לבסס את פרשנותם אינו חד משמעי, וכי גם לדידם, ניתן לפרש את לשון פריט 4 (6) על פי עמדת המשיבים.
בלשונם: "אין מחלוקת שהסעיף אינו מנוסח בצורה טובה", כאשר, מן הסתם, כוונתם היא, שהפריט אכן אינו מנוסח בצורה התואמת את הפרשנות שהמערערים מבקשים ליתן לו.
הפרשנות המילולית, אותה מציעים המערערים, אינה מתיישבת עם לשון הפריט, ולמעשה, מהווה ניסיון להתאים בכח ובאילוץ את לשון הפריט לתכלית אשר לדידם עומדת ביסודו.

26. המערערים סומכים את פרשנותם המילולית על האמור בסיפא של פריט 4(6), הקובע כי:

"לא תיקבע נכות נפרדת לסיבוכים האמורים כל עוד החומרה של פגימה נפרדת הנובעת מהם לא עולה מעל 30%; עלתה על 30% - יש לקבוע נכות נפרדת נוספת בהתאם למבחנים ספציפיים".

אין בידינו לקבל את טענת המערערים לפיה המונח נכות נפרדת הפותח את הסיפא של פיסקה (6), משמעו נכות בגין סוכרת עם סיבוכים.
פרשנות זו, אינה מתיישבת עם לשון סעיפים א-ה לפריט 4(6) ועם לשון הסיפא של פריט משנה (6) בכללותו.

סעיפים א-ה לפריט משנה 6 עוסקים בסיבוכים של מחלת הסוכרת, אשר ללא קשר לדרגת חומרתם, מעמידים את קביעת הנכות בגינם על 65%. לעומת זאת, הסיפא של פריט 4(6) עוסקת ביישום דרגת נכות נוספת בגין פגימה נפרדת הנובעת מאחד הסיבוכים המפורטים בפריט 4(6), ולא ביישומו של פריט 4(6) עצמו.
קבלת עמדת המערערים לפיה את המונח נכות נפרדת המופיע בסיפא של פסקה (6) יש לפרש כנכות בגין סוכרת עם הסיבוכים - אלה המופיעים בפסקאות א-ה תייתר למעשה את האמור בפסקאות א-ה עצמן.


אחוזי הנכות בשיעור של 65% מופיעים, בלשון הטקסט, לאחר סעיפים א'-ה' לפריט משנה 6 המפרטים את הסיבוכים בגינם יינתנו אחוזי נכות אלה ולפני הסיפא של פריט משנה 6, עובדה התומכת במסקנה כי הסיפא לפריט משנה 6 עוסקת ביישום של דרגת נכות נפרדת בשל פגימה הנובעת מאחד הסיבוכים.

פרשנותם של המערערים הייתה, אולי, יכולה להתקבל, אם היינו מתעלמים מהמילה "נפרדת" המופיעה בתחילת הסיפא של פריט משנה (6) הקובעת, כי:

"לא תיקבע נכות נפרדת לסיבוכים האמורים".
מקרא הסיפא של פריט משנה 6 בכללותו, מלמד כי אם דרגת החומרה של פגימה הנובעת מהסיבוך עולה על 30%, אזי יש לקבוע לחולה בנוסף ל- 65% אחוזי הנכות אשר מקורם בסיבוך, נכות נפרדת ונוספת בגין אותה פגימה הנובעת מהסיבוך.

מכאן, עולה המסקנה, לפיה המונחים נכות נפרדת ונכות נפרדת נוספת משלימים אחד את השני, אך הם אינם זהים. מונחים אלה, מתייחסים לחומרת הפגימה הנובעת מהסיבוך, קרי, האם הוא עולה על 30%, אם לאו. כפועל יוצא מכך את שיעור אחוזי הנכות שיש לקבוע בגין פגימה נפרדת זו .

כלומר, בניגוד לעמדת המערערים, הפרשנות של המשיבים אותה אימצו בתי הדין האזוריים, אינה מעניקה משמעות זהה למונחים נכות נפרדת ונכות נפרדת נוספת, אלא משמעות משלימה העולה בקנה אחד עם לשון פריט משנה 6 עצמה.

לשון פריט משנה 6 קובעת, כי לא תיקבע נכות נפרדת כל עוד החומרה של פגימה נפרדת הנובעת מאחד הסיבוכים, אינה עולה על 30%, אך כאשר מידת החומרה של הפגימה הנובעת מהסיבוכים עולה על 30%, תיקבע נכות נפרדת נוספת.

27. זאת ועוד. פריט משנה 7 לפריט 4 קובע, כי יש להעניק למבוטח 100% נכות, כאשר הוא סובל משלושה סיבוכים ושיעור החומרה הנפרדת של כל אחד מהם עולה על 30%.
המילים "כמו בפריט משנה (6)" בתחילת פריט משנה 7 מכוונות לכך, שלא תיקבע דרגת נכות נפרדת ונוספת בגין סיבוכים שדרגת חומרתם אינה עולה על 30%, אך להבדיל מפריט משנה 6, מתייחסות מילים אלה, למצב בו יש לקבוע למבוטח דרגת נכות בשיעור 100%, וזאת במצב בו הוא סובל משלושה סיבוכים, אשר כל אחד מהם עולה על 30%.

מחוקק המשנה, בפריט משנה 7, הביע דעתו, כי שלושה סיבוכים שדרגת חומרתו של כל אחד מהם בנפרד עולה על 30% מהווים החמרה במחלה, כזו בגינה יש להקנות 100% נכות (שכן אם מחוקק המשנה לא היה קובע זאת, הרי אחוזי נכות המצטרפים אחד על השני, תחשיביהם מבוצעים בצורה משוקללת ולא במצטבר, דהיינו 30% מתוך היתרה שנותרה אחרי קביעת האחוזים הראשונה, וכך הלאה).

על האמור בהתייחס לפרשנות הלשונית הברורה נוסיף מספר דברים

28. ראשית, נציין את עמדת המוסד לביטוח לאומי בעבר, כפי שבאה לידי ביטוי בפסק הדין בעניין בל 2789/09 מאהר כחלי נ' המוסד לביטוח לאומי, (9.2.2010).
בענין זה אישר ב"כ המוסד לביטוח לאומי במסגרת הצהרת הצדדים לפרוטוקול כך:

" ב"כ הצדדים:

מוסכם עלינו שהפרשנות הנכונה של פריט 4(6)(א) למבחנים היא שכאשר למבוטח הסובל מסכרת יש גם סיבוך של נוירופתיה סימפטומטית, אזי נכון לקבוע לו דרגת נכות בשיעור 65% על פי הוראת הפריט האמור, גם אם מדובר בנוירופתיה בדרגת חומרה שלכשעצמה אינה מצדיקה דרגת נכות בשיעור של 30% לפחות.
הטעם לכך הוא שהסייג האמור בסיפא לפריט 4(6) למבחנים עוסק בקביעת דרגת נכות נפרדת נוספת, בגין אחד הסיבוכים המוזכרים בפריט 4(6) למבחנים. קביעת דרגת נכות נוספת נפרדת כזו, אמורה להיעשות רק אם הנכות הנפרדת בגין אחד הסיבוכים מגיעה לפחות ל-30%.
לפיכך, מוסכם עלינו שכשהועדה הסבירה את אי-יישום פריט 4(6)(א) למבחנים, בנימוק שהנוירופתיה של המערער לכשעצמה אינה מצדיקה קביעת דרגת נכות של 30% לפחות, לא יצאה הועדה ידי חובת ההנמקה מדוע לא יישמה את פריט 6(4) למבחנים, ולא קיימה כראוי את פסק הדין הקודם.
על כן, מוסכם עלינו שהערעור יתקבל ועניינו של המערער יוחזר אל הועדה, על מנת שהועדה תיישם את פריט 6(4) למבחנים, אלא אם תסביר מדוע לא נכון לעשות כך, בנימוק שיהיה שונה מהנימוק שנרשם בפרוטוקול הועדה מיום 6/9/09. "

הסכמה זו של הצדדים קיבלה תוקף של פסק דין.
בדיון לפנינו, לא נתנו המערערים הסבר מניח את הדעת, מדוע החליט המוסד לביטוח לאומי לפרש את פריט 4(6) לתקנות באופן שונה, לאחר שבעבר פרש אותו באופן זהה לפרוש שניתן לפריט זה בפסקי הדין של בתי הדין האזוריים, העומדים לערעור לפנינו.

29. שנית, בדומה למוסד לביטוח לאומי, גם עמדת המדינה בהתייחס לפרשנות פריט 4(6) לתקנות אינה עקבית.
אחוזי הנכות בגין סוכרת נקבעים, לא רק מכח חוק הביטוח הלאומי, והחוקים השונים המפנים אליו, אלא גם מכח תקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגת נכות) תש"ל-1969 (להלן - "תקנות הנכים").
מאחר ונוסח פריט 4(6) לתקנות בהן אנו דנים, זהה לנוסח בתקנות הנכים, הורנו למדינה, בסיום הדיון לפנינו, להמציא לנו מידע בנוגע לאופן הפעלת הפריט הרלבנטי בתקנות הנכים, והפרשנות הניתנת והמיושמת שם.

בהודעת המדינה מיום 23.2.2011, הביאה לידיעתנו באת כח המדינה את הפרשנות הניתנת על ידי הוועדות הרפואיות המתמנות על ידי שר הביטחון ביישום קביעת דרגת נכות לפי המבחנים שבתוספת לתקנות הנכים.

באת כח המדינה ציינה בסעיף 2 להודעתה, כי מבירור שערכה עם היועץ המשפטי של הוועדות הרפואיות המתמנות על ידי שר הביטחון עלה, כי הפרשנות הניתנת בוועדות אלה לפריט 4(6) לתוספת לתקנות הנכים העוסק בקביעת אחוזי נכות למחלת הסוכרת וסיבוכיה הינה, כי די בקיומו של סיבוך אחד, ללא קשר לחומרת הסיבוך, כדי לזכות את הנכה ב- 65% נכות בגין סוכרת עם סיבוכים.
בנוסף ציינה באת כח המדינה, כי בנסיבות בהן חומרת הסיבוך עולה על 30% לא מתווספים אחוזים נוספים על 65% הנ"ל, אלא חומרת הפגיעה נרשמת בפרוטוקול הוועדה ומשמשת אינדיקציה לצורך קבלת הטבות אחרות שאינן בגדר התגמול החודשי.

30. עולה מהאמור לעיל, כי פרשנות הועדות הרפואיות המתמנות על ידי שר הביטחון, מתיישבת, בעיקרה, עם פרשנות המשיבים ובכל מקרה, אינה עולה בקנה אחד עם פרשנות המדינה והמוסד לפריט 4(6) לתקנות בערעורים שלפנינו.
לא ניתן לנו הסבר, מדוע סבורה המדינה, כי יש לתת פרשנות שונה לאותם פריטי ליקוי אשר נוסחם זהה.

ההבהרה שניתנה על-ידי באת כח המדינה היתה, כי פרשנות הסיפא של פריט 4(6) לתקנות, כפי שנעשה בתקנות הנכים, יש בה כדי לאזן בין ההטבה שמקבל מי שסובל מסוכרת עם סיבוך קל לעומת מצבו אילו היתה מחושבת נכותו בשילוב אחוזי הנכות בגין הסוכרת בפני עצמה עם אחוזי הנכות בגין הסיבוך או הסיבוכים בפני עצמם. טיעון זה, אינו מסביר את האפשרות לפרש מילים זהות, באופן שונה, כאשר תכלית החקיקה זהה.

במאמר מוסגר נציין, כי לא ברור לנו, על סמך איזה בסיס נורמטיבי הועדות המתמנות על ידי משרד הביטחון מחליטות לא להעניק לנכה, הסובל מסיבוך סוכרת שחומרתו עולה על 30%, אחוזי נכות נוספים, אלא הטבות אחרות, כאשר הדבר סותר, במפורש, את לשון הפריט.

מכל מקום, עינינו הרואות, כי גם המדינה אינה עקבית באופן בו היא מפרשת את פריט 4(6) לתקנות.

עולה, כי בנוסף לפרשנות הלשונית הברורה, אשר איננה כגרסת המערערים, הרי גם גישת המערערים בנוגע לפרשנות 4(6) לתקנות, אינה עקבית.

31. גרסת המערערים אף מובילה לאבסורד, שכן על-פיה לא יתכן מצב בו יוענקו לנכה 65% נכות, כפי שנקבע בפריט 4(6) במפורש.
דברים אלה עולים מהסברי המערערים, במעמד הדיון לפנינו.

לאור חשיבות הדברים אנו מוצאים לצטטם כלשונם:

"עו"ד יעקובי מרשות המסים (מדינה): אני סבורה שלשון הסעיף יכולה להכיל את הפרשנות שלנו שמתיישבת גם עם התכלית. אנו מפרשים את המונחים "נכות נפרדת" ו"נכות נפרדת נוספת" באופן שונה. נכות נפרדת פירושה מתן 65% נכות לסוכרת שהיא עם סיבוכים. אני קוראת את לשון הסעיף ...
אם הנכות אינה עולה על 30% מה שיש זה סוכרת ...
סיבוך שהוא מתחת ל - 30% ועד 30% כולל - אינו מקנה נכות נפרדת של 65%.
סיבוך שהוא מעל 30% מקנה נכות נפרדת של 65% ובנוסף לנכות הנפרדת של 65% תיקבע נכות בהתאם למבחנים הספציפיים.
65% ייקבעו - לפי פרשנותנו יכולים לתת או 65% +סיבוך או סוכרת +סיבוך.
לשאלה מתי יקבל הנכה 65% נטו - אני משיבה - לפי הפרשנות הזו הוא אינו יכול לקבל רק 65% ... לפי הפרשנות שאני מציעה למעשה אין מצב של הקניית 65ֵ בגין סיבוכים ...".

עמדת המערערים לפיה - נכה לא יקבל לעולם 65% נכות, בגין סוכרת וסיבוכיה, אינה מתיישבת עם לשון הפריט שבתקנות ותומכת במסקנה, כי אין לקבל את פרשנות המערערים.

כאשר מחוקק המשנה קבע בפסקה 6 לפריט 4 שיעור נכות מסוים, כפי שגם קבע בפסקאות (1)-(5), יהא זה בבחינת אבסורד להגיע למסקנה, כי המחוקק התכוון לכך, שבשום מצב לא יהיה מקרה בו אדם יהא זכאי ל-65% נכות.
ההפך הוא הנכון. מחוקק המשנה קבע, כי מי שלקה בסוכרת המלווה באחד או יותר מהסיבוכים המפורטים בפיסקה 6 לפריט 4 לתקנות, תקבע לו דרגת נכות בשיעור של 65%. רק במקרה בו חומרת הפגימה הנובעת מהסיבוך מקנה מעבר ל- 30% נכות, יש לקבוע לאותה פגימה, נכות נפרדת נוספת.
הדבר עולה בקנה אחד גם עם מבנה הסעיף. בעוד סעיפים א-ה' לפסקה 6 קובעים את הכלל, קרי, הענקת 65% בגין סיבוכים של מחלת הסוכרת, הסיפא לפסקה 6 קובעת את החריג ואת אחוזי הנכות הנוספים, ככל שייקבעו, בנוסף ל- 65% הנכות שמקנה הפריט.

32. פועל יוצא מכל האמור לעיל הינו, כי לשון פריט 4(6) לתקנות ברורה והפרשנות המילולית, אותה מבקשים המערערים לצקת לסעיף, אינה עולה בקנה אחד עם לשון הסעיף.,
כפי שציינו קודם לכן, אין ליתן ללשון החוק, או חקיקת המשנה, פרשנות ומשמעות שאין הם יכולים לשאת.
די בכך, כדי לדחות את הערעורים.

יחד עם זאת, מצאנו לנכון להתייחס גם לתכלית החקיקה ולשאלה - האם הפרשנות המילולית סותרת את תכלית קביעת אחוזי הנכות, כפי שהם קבועים בפריט 4(6) לתקנות.

תכלית פריט 4(6) לתקנות
33. טוענים המערערים, כי פרשנות המשיבים אותה אימצו בתי הדין האזוריים, אינה עולה בקנה אחד עם כוונת המחוקק, כוונה אותה ניתן ללמוד מהרציונאל העומד בבסיס המדרג הקבוע בפריט 4 לתקנות.
המדרג נועד לשקף את מידת החומרה של מחלת הסוכרת.
לטענת המערערים, לא כל סוכרת המלווה בסיבוך, הינה בהכרח סוכרת בדרגה חמורה וגם סוכרת קלה יחסית יכולה להיות מלווה בסיבוך.
לכן, אין הצדקה רפואית לפער שבין דרגת נכות של 5%, או 10%, לדרגת נכות של 65%, רק משום שבסוכרת מופיע סיבוך קל, אשר אף ייתכן שאינו בא לידי ביטוי במישור התפקודי.

לטענת המערערים, פרשנות המשיבים אשר אומצה על ידי בתי הדין האזוריים, אינה נותנת ביטוי למדרג הקבוע בפריט 4(6) לתקנות, ואינה נותנת ביטוי למידת חומרתו של הסיבוך בין 1% לבין 29%, כלומר נכה הסובל ממחלת הסוכרת עם סיבוך של 5%, נכה שסובל מסיבוך של 29% ונכה שסובל משלושה סיבוכים של 29% - יקבלו אותה דרגת נכות של 65%, מבלי ליתן ביטוי להבדלים המהותיים, מבחינה רפואית, שבין דרגות החומרה של נכים שונים.

34. מנגד, המשיבים טוענים, כי הערעור מבוסס על טיעונים רפואיים, שמטרתם לבסס את עמדת המערערים, ואולם משהלכה פסוקה היא, כי בית הדין מוסמך לדון, רק בשאלות משפטיות הקשורות בפעולת הועדה הרפואית לעררים, והוא אינו משמש כערכאת ערעור רפואית על פעולות הועדה, יש לדחות את עמדת המערערים.

המשיבים טוענים, כי, לכל היותר, מצביעים המערערים על פגם בשיקולי מחוקק המשנה בעת שניסח את הסעיף, אשר ממנו עולה, כי יש להעניק 65% נכות בגין סוכרת לה התווסף סיבוך אחד ללא קשר לחומרתו, אולם אין בכך להצביע על פגם שניתן לתיקון בערעור על החלטת ועדה רפואית, ועל המערערים לפעול לשינוי חקיקת המשנה, ולתיקון נוסחו של פריט 4(6) לתקנות, בדרכים המקובלות.

המשיבים, כמו גם המטה כ"ידיד בית משפט" הוסיפו וטענו, כי עמדתם הרפואית של המערערים אינה נכונה, וזאת מאחר והרציונאל לקביעת חומרת מחלת הסוכרת על פי עצם הופעתם של סיבוכים, הינו שהופעתם של סיבוכים הנובעים מהסוכרת מצביעה על התקדמות והחמרה של מחלת הסוכרת ללא קשר לחומרת הסיבוכים כשלעצמם.
לו היתה הסוכרת מאוזנת כראוי, מן הסתם, היא לא היתה גורמת לסיבוכים.

המשיבים והמטה אף הצביעו על העמדה הרפואית, שאינה עולה בקנה אחד עם גרסת המערערים, כפי שהיא באה לידי ביטוי בנספחים שהוגשו במצורף לעתירה לבג"ץ.

מהנספחים לעתירה לבג"ץ עולה, כי פרופ' איתמר רז (אשר שימש, במועד כתיבת המכתב מיום 24.12.06, שצורף לעתירה, כיושב ראש המועצה הלאומית לסוכרת המהווה חלק ממשרד הבריאות), סבר כי הנחיות המוסד הביטוח הלאומי, כפי שנשלחו לרופאים, אינן עולות בקנה אחד עם לשון התקנות וציין כי:

"המועצה תשמח לקיים דיון משותף על ידי נציגות מטעמה עם קובעי המדיניות במוסד לביטוח לאומי ולהמליץ לשר הבריאות על שינויים בתקנות, אשר יותאמו למידע רפואי עדכני.
עד לגיבוש ההמלצות והשלמת החקיקה, המועצה מבקשת מהמוסד להקפיא כל שינוי אשר איננו מעוגן בחקיקה או בפירוש אשר ניתן לתקנות על ידי בית משפט".

בנוסף לכך, לעתירה לבג"ץ צורפו התכתבויות שונות, מהן עולה הבעייתיות הרפואית בהנחיות שניתנו על ידי המוסד לביטוח לאומי לרופאים, באשר לאופן ישומו של פריט 4(6) לתקנות (למשל, מהם הקריטריונים המקובלים כיום ברפואה להגדרת נפרופתיה סוכרתית, כיצד יש לבצע בדיקת קיום מחלת כלי דם היקפים ועוד).

35. למעשה, לפנינו שתי עמדות מקצועיות רפואיות. מחד, עמדת המערערים ולפיה סוכרת המלווה בסיבוך אינה מעידה, בהכרח, על סוכרת בדרגה חמורה ומאידך, עמדת המשיבים, לפיה הסיבוך מעיד על החמרת המחלה.

המערערים לא תמכו את טענתם בחוות דעת רפואית ו/או במסמכים כלשהם וכפועל יוצא מכך, לא ביססו את טענתם ודי בכך כדי לדחותה.

השאלה - האם הופעת סיבוך מצביעה, כשלעצמה, על כך שמצב הסוכרת הוחמר יותר מאשר מצבו של מי שמטופל בדיאטה ו/או בזריקות אינסולין וזקוק לניטור עצמי, אם לאו - הינה שאלה רפואית.
יתכן, ומן הראוי, כי תוקם ועדה אשר תקבע קריטריונים ברורים, באשר לקביעת דרגות החומרה של הסוכרת, ובאשר לאופן קביעת אחוזי הנכות בהתייחס לסיבוכים, וכיצד תימדד חומרת הסיבוכים, וכפועל יוצא ממסקנות ועדה כזו, יהא צורך בתיקון החקיקה.
יחד עם זאת, כל עוד לא הוקמה ועדה כזו, ולא תוקנה החקיקה, לא הוכח כי תכלית החקיקה שונה מלשונה הברורה.


36. כאמור, התכלית הסובייקטיבית והתכלית האובייקטיבית של דבר חקיקה, נלמדות מתוך לשון החוק, ההיסטוריה החקיקתית, רקע חברתי משפט ועקרונות יסוד של שיטתנו כגון סבירות, הגינות ותום לב.

את לשונו של פריט 4(6) סקרנו וניתחנו בהרחבה, וכאמור מסקנתנו היתה כי, הפרשנות המילולית אותה מציעים המערערים, אינה מתיישבת עם לשון הסעיף.

לתיקון פריט 4 לתקנות, אין דברי הסבר מהם ניתן ללמוד על תכלית התיקון מאחר ומדובר בחקיקת משנה.
יחד עם זאת, ניתן להסיק מסקנות מלשון פריט 4 לתקנות, כפי שנעשה בשנת 1997.

בחינת ההיסטוריה החקיקתית של לשון הפריט מעלה, כי עובר לתיקון משנת 1997 קביעת נכות בגין סוכרת נעשתה על-פי מאפיינים שונים של המחלה ודרכי הטיפול בה באופן מדרגי בהתאם לחומרת המחלה. אחוזי הנכות שנקבעו למחלת הסוכרת היו בשיעור של בין 0% ל- 50%, בשיעור של 70% ובשיעור של 100%.

בהתייחס לסיבוכי מחלת הסוכרת, קבע סעיף ח' לפריט 4 בנוסחו הקודם, כי במידה ופסקאות א-ז לא שיקפו את חומרתם, ייקבעו להם אחוזי נכות נוספים בהתאם לאחוזי הנכות לאותה הפגימה.

מעיון בנוסח הפריט לפני תיקונו עולה, שסיבוכים קלים כגון - זיהומים, גרדת בעור, ירידה במשקל וכד' - הקנו כבר 50% נכות, בעוד שסיבוכים מעבר לכך - הקנו אחוזי נכות גבוהים יותר.

לפי גרסת המערערים באשר לתכלית החקיקה, לא ברור כלל, מדוע היה צורך בתיקון פריט 4, שכן, לכאורה, פריט 4(ח) בנוסחו הקודם, נתן מענה למדרג ולסיבוכים.
התיקון של פריט 4, ביצע הבחנה בין מדרג בצורת הטיפול ובמידת האיזון של הסוכרת, וזאת בסעיפים קטנים (1)-(5) לבין הופעת סיבוכים בגין הסוכרת, המקנה, באופן מיידי, אחוזי נכות גבוהים יותר, כמפורט בסעיפים קטנים (6)-(7), וזאת בהתייחס לרשימה סגורה של סיבוכים.

הנה כי כן, תכלית התיקון של פריט 4 לתקנות, היתה, לכאורה, לקבוע דרגת נכות מוגדרת למי שהופיע אצלו סיבוך למחלת הסוכרת זאת, ללא קשר לדרגת חומרתו של הסיבוך (אלא, אם דרגת הנכות בשל פגימה הנובעת מהסיבוך עולה על 30%) ו/או ללא קשר לצורת הטיפול בסוכרת. תכלית זו מוצאת ביטוי בלשון סעיפים קטנים (6) ו-(7) לפריט 4.

תכלית זו מלמדת, כי מחוקק המשנה ראה בסיבוך המופיע במחלת הסוכרת סימן להחמרת המחלה, שאם לא כן, לא היה מוצא לנכון לקבוע דרגת נכות בשיעור של 65% בגין הופעת אחד הסיבוכים למחלת הסוכרת המפורטים בפריט 4(6) לתקנות לעומת דרגת נכות מקסימאלית של 50%, על-פי סוג הטיפול במחלה.

ההבדל בין גובה אחוזי הנכות של מחלת הסוכרת, על-פי סוג הטיפול במחלה (שיעור שיכול לנוע בין 0% ל-50% נכות), לבין גובה אחוזי הנכות בגין סיבוכים של המחלה (שיעור שיכול לנוע בין 65% ל-100% נכות), מלמד, כי מחוקק המשנה ראה בהופעת סיבוך הנובע מהמחלה כסימן להחמרה בה.

37. השינוי בין סעיף קטן (ח) לפריט 4 לתקנות, בנוסחו הקודם, אשר לא הבחין בין צורת הטיפול לבין הסיבוכים הנובעים מהמחלה בכל הקשור לקביעת אחוזי נכות, לבין פריט 4(6) לתקנות בנוסחו הנוכחי, מצביע על תכלית התיקון, כאשר הדגש מושם על קביעת אחוזי נכות מוגדרים, ספציפיים וגבוהים בגין סיבוכיה של מחלת הסוכרת, והפגימות הנובעות מהסיבוכים.

מהאמור עולה, כי המשמעות הלשונית של פריט 4(6), כפי שציינו לעיל, עולה בקנה אחד ומגשימה את תכלית החקיקה.

טענת המערערים בדבר פגיעה בעקרון השיוויון
38. מוסיפים המערערים וטוענים, כי פרשנות המשיבים, אותה אימצו בתי הדין האזורים, פוגעת בעקרון השוויון. לטענתם, מחד, היא מיטיבה עם מי שנכותו בהקשר של הסוכרת קלה יותר ומשווה מעמדו למי שנכותו בהיבט זה קשה יותר, ללא הצדקה, בעוד מהצד האחר היא מרעה את מצבו של מי שנכותו בהיבט של הסוכרת קשה יותר. בכך, טוענים המערערים, חותרת פרשנות המשיבים תחת סמכות הוועדה הרפואית בהפעלת שיקול דעתה בהתאם לדין ובהתאם למבחנים הקבועים בתוספת.

39. אין בידינו לקבל את טענת המערערים.

כפי שקבענו, תכלית התיקון לפריט 4(6) לתקנות נועדה לקבוע קריטריון עצמאי ונפרד לאחוזי נכות בגין סיבוכים של מחלת הסוכרת וגלומה בה הנחת מחוקק המשנה, לפיה סיבוך של מחלת הסוכרת מהווה סימן להחמרתה.
לכך אף התייחס בית הדין האזורי מפי השופט אילן סופר, בעניינו של המשיב מר אלעזאזמה מוחמד בדבריו כדלקמן:

"...פרשנות המשיבה אינה מתיישבת עם לשון החוק או עם תכליתו.
המשיבה טוענת כי הגיונם של דברים אינו מאפשר לקבוע את אותם אחוזי נכות למי שהשפעת הנוירופתיה על חייו היא מזערית לעומת מי שההשפעה היא גדולה, אולם בדיוק לשם כך נקבעה הסיפא לפיה בגין חומרה משמעותית של הבעיה יתווספו אחוזי נכות - דהיינו, תיקבע נכות נפרדת".

הסיפא של פיסקה 6 מסדירה בדיוק את המצב עליו מלינים המערערים. לפי הסיפא, בגין חומרה משמעותית של אחד הסיבוכים, העולה על 30%, ייקבעו אחוזי נכות נפרדים ונוספים.

40. ככל שהמערערים סבורים, כי אחוזי הנכות הניתנים בהתאם לפריט הליקוי, אינם מוצדקים מהבחינה הרפואית, עליהם לפעול לשינוי החקיקה בדרכים המקובלות.
לענין זה קיימת אף אפשרות שתוקם וועדה של מומחים רפואיים אשר תבחן מבחינה רפואית-מקצועית את אופן הענקת אחוזי הנכות לחולה הסובל מסוכרת עם סיבוכים, כפי שנעשה בבג"ץ 1634/09 בן ציון פנקס נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח' (7.3.11) וכפי שהציע פרופ' איתמר רז.
לאחר קבלת המלצות הוועדה ניתן יהיה לפעול, כך שהוראות חקיקת המשנה תעלנה בקנה אחד עם המלצות הוועדה.
כל עוד לא הוקמה ועדה כזו, והמלצותיה לא יושמו בשינוי נוסח הסעיף, יש להעניק אחוזי נכות בהתאם ללשון הסעיף, ולמצבו של המבוטח הפונה לועדה.

סיכומו של דבר
41. רופא מוסמך ו/או וועדה רפואית לעררים אשר דנים בקביעת אחוזי הנכות של חולה סוכרת אשר לו סיבוכים של המחלה צריכים לפעול כדלקמן:
א. ראשית יש לקבוע במפורש, אם מופיע אצל החולה לפחות אחד מהסיבוכים של מחלת הסוכרת המפורטים בפסקה 6 לפריט 4 לתקנות;
ב. במידה ונמצא, כי לחולה לפחות סיבוך אחד של מחלת הסוכרת, יש לקבוע לו אחוז נכות בשיעור של 65%, זאת ללא קשר לחומרת הסיבוך או הסיבוכים;
ג. במידה ושיעור הנכות בשל פגימה נפרדת הנובעת מהסיבוך, הינו מעל 30%, יש לקבוע לחולה נכות נפרדת נוספת בגין אותה פגימה הנובעת מהסיבוך.

מן הכלל אל הפרט: יישום ההלכה במקרים שלפנינו

ע"ע 32870-04-10 מדינת ישראל נגד אלעזאזמה מוחמד
42. במסגרת הליך זה ערערה המדינה (אגף מס הכנסה במשרד האוצר), על פסק דינו של בית הדין האזורי בבאר שבע (השופט אילן סופר תע"א 2841-09).
בית הדין האזורי פסק, כי יש להחזיר את עניינו של המשיב לוועדה הרפואית לעררים בהרכב חדש, על מנת שתקבע את אחוזי הנכות להם הוא זכאי בגין מחלת הסוכרת וסיבוכיה, לאור פרשנותו לפריט 4(6) לתקנות.

43. מר אלעזאזמה ערער לפני בית הדין האזורי על החלטת הועדה הרפואית לעררים, אשר דנה בעניינו עפ"י פקודת מס הכנסה, ואשר קבעה לו 20% נכות בגין הסוכרת ממנה הוא סובל.
מר אלעזאזמה טען, כי הסוכרת ממנה הוא סובל היא נוירופתית ועל כן בהתאם לפריט 4(6) הוא זכאי ל 65% נכות, מאחר והפריט אינו מבחין בין דרגות שונות של נוירופתיה וכי מרגע שנקבע ע"י נוירולוג כי הוא סובל מנוירופתיה סוכרתית יש לקבוע לו נכות בשיעור של 65% נכות בגין רכיב זה.

44. המדינה בתשובתה לערעורו של מר אלעזאזמה טענה, כי על אף שהוא סובל מנוירופתיה סוכרתית, הועדה היתה רשאית לקבוע נכות בשיעור של 20% בגין רכיב זה. המדינה טענה, כי מידת החומרה של הפגיעה, וההפרעה התפקודית לה היא גורמת - הן הבסיס לקביעת שיעור הנכות.
דרגת נכות בשיעור של 65% לפי סעיף 4(6) תיקבע, אליבא דהמדינה, רק במקרים בהם חומרת הסיבוך עולה על 30% זאת, בהסתמך על הסיפא לפסקה 6 לפריט 4 לתקנות.

המדינה טענה כי ניתן למצוא תימוכין לעמדתה גם בנוסח של פריט 4(7) לתקנות וכי תכלית החוק היא ליתן הקלות במס למי שסובל מבעיות קשות ומגבילות, והפרשנות שמעניק מר אלעזאזמה לפריט אינה משרתת תכלית זו.

45. בית הדין האזורי קבע בפסק דינו, כי עיקר המחלוקת בתיק נוגעת לשאלת הפרשנות של פריט 4(6) ואימץ את הפרשנות לה טען מר אלעזאזמה.
ובלשונו של בית הדין האזורי:

"22. דעתנו היא כי הפרשנות הנכונה של הסעיף, היא כפי שטען לה המערער, ונפרט.
לשון הסעיף מלמדת כי מצב של נוירו פתיה סוכרתית מזכה את המבוטח ב – 65% נכות, זאת ללא קשר למידת החומרה של התסמין. הסיפא של הסעיף מאפשרת להעניק למבוטח אחוזי נכות נוספים. אחוזי הנכות הנוספים נועדו לגלם את חומרת הפגיעה הספציפית של המבוטח – ככל שהתסמין בפני עצמו, ללא קשר להוראה הכללית, חמור עד כדי שיזכה את המבוטח ב- 30% נכות ומעלה, הרי שיש להוסיף את אחוזי הנכות הללו כנכות נפרדת. אחוזי נכות אלו יהיו בגדר תוספת להוראה הכללית, לפיה עצם היארעות אחד מהתסמינים המפורטים בסעיף אצל מבוטח מזכה אותו ב - 65% נכות.

ודוק, פרשנות המשיבה אינה מתיישבת עם לשון החוק, או עם תכליתו. המשיבה טוענת כי הגיונם של דברים אינו מאפשר לקבוע את אותם אחוזי נכות למי שהשפעת הנוירופתיה על חייו היא מזערית, לעומת מי שההשפעה היא גדולה, אולם בדיוק לשם כך נקבעה הסיפא לפיה בגין חומרה משמעותית של הבעיה יתווספו אחוזי נכות - דהיינו, תיקבע נכות נפרדת.

ככל הנראה רציונל זה הוא שהנחה את המומחה הרפואי שיעץ לועדת הערר. היות וכאמור בתשובת המשיבה, אין חולק כי המערער סובל מנוירופתיה סוכרתית, הרי שהועדה לא היתה רשאית להפחית את אחוזי הנכות מתחת לשיעור הסף שנקבע בחוק בגין סימפטומים אלו – 65%".

לאור קביעותיו, כאמור, קיבל בית הדין את ערעורו של מר אלעזאזמה בהתייחס לאחוזי הנכות שיש לקבוע לו בגין מחלת הסוכרת ופסק, כי עניינו יוחזר לוועדה רפואית לעררים, בהרכב חדש, אשר תיקבע את אחוזי הנכות בגין הנוירופתיה הסוכרתית ממנה הוא סובל, בהתאם לפרשנותו של פריט 4(6), כפי שבאה לידי ביטוי בפסק דינו.

46. מאחר ופרשנותו של בית הדין האזורי לפריט 4(6) לתקנות, עולה בקנה אחד עם פרשנותנו - אנו דוחים את הערעור בתיק זה.

עניינו של המשיב, מר אלעזאזמה, יוחזר לוועדה רפואית לעררים בהרכב חדש, אשר תיקבע את אחוזי הנכות בגין הנוירופתיה הסוכרתית ממנה הוא סובל, לאור פרשנות פריט 4(6) בפסק דין זה.

ע"ע 27272-05-10 מדינת ישראל – משרד האוצר אגף מס הכנסה נגד מנשה אברהם
47. בתיק זה ערערה המדינה (אגף מס הכנסה במשרד האוצר), על פסק דינו של בית הדין האזורי בתל-אביב (השופטת חנה בן יוסף, עב' 8293/09), במסגרתו נקבע, כי יש להחזיר את עניינו של המשיב לוועדה הרפואית לעררים, על מנת לקבוע את אחוזי הנכות להם הוא זכאי בגין הסוכרת ממנה הוא סובל.

בנוסף, קבלה המדינה בערעורה על קביעת בית הדין, לפיה מר אברהם סובל משני סיבוכים של הסוכרת (פולינוירופתיה סוכרתית קלה והפרשת חלבון בשתן), למרות, שלשיטתה, הוועדה הכירה לו בסיבוך אחד בלבד (פולינוירופתיה סוכרתית קלה בשיעור של 0% נכות).

הצדדים העלו בערעור בפני בית הדין האזורי את הטענות המרכזיות שהועלו על ידם במסגרת הערעור בתיק זה.

בית הדין האזורי, בקבלו את ערעורו של מר אברהם, פסק כי:

"נראית לנו עמדת ב"כ המערער וסבורים אנו, כי לאור לשונו של סעיף 4(6) שהיא לשון ברורה יש לקבוע כי בכל מקרה של סיבוך מסיבוכי הסוכרת יהיה מזכה ב – 65% נכות ובלבד שהסבוך אינו חמור מ – 30%, שאז תקבע נכות נוספת בהתאם למבחנים ספציפיים.
נוכח הלשון הברורה של הסעיף, אין מקום להנחיות המינהל הרפואי של המוסד לביטוח לאומי או להסבר כי יש מקום לקבוע את אחוזי הנכות בגין סיבוכי הסוכרת לפי חומרה גוברת והולכת של הסיבוכים. הנחיות אלה ושיקול הדעת בעניין זה אינם מתיישבים עם לשון הסעיף והמדרג ככל שיש להתייחס אליו ימצא את ביטויו באם חומרת הסיבוך עולה על 30%.
כן מקובלת עלינו עמדת ב"כ המערער, כי תקנות מס הכנסה וכן העובדה שהפטור ממס מוקנה לבעלי נכויות קשות מלמד כי הפטור ממס נועד למי שסובל מבעיות תפקודיות, וזאת מכיוון שעצם הענקת פטור ממס נועד למי שעובדים, על אף נכותם.
כפי שנכון טענה ב"כ המערער, הוועדה הרפואית לעררים הינה וועדה בלתי תלויה ואינה כפופה להנחיות רופא המוסד.
הוועדה הרפואית לעררים מצאה, כי למערער סוכרת ושניים מן הסיבוכים המנויים בסעיף:- הפרשת חלבון בשתן ופולינוירופטיה בצורה קלה, בהעדר דרישה בסעיף 4(6) בהתייחס לחומרת הסיבוכים המנויים בסעיף, הרי שיש לקבוע כי על פי לשון הסעיף די בהמצאות אחד מהסיבוכים המנויים בסעיף כדי להצדיק הענקת 65% נכות למערער. לכן מובהר לוועדה, כי משנקבע על ידה שלמערער פולינוירופטיה סוכרתית, שבגינה נקבעו לו 0% נכות ועליה בחלבון בשתן שאינה פוגעת בתיפקוד הכליות ולאור נוסחו של סעיף 4(6) לתקנות הביטוח הלאומי שקובעת כי במקרה של סיבוך מהסוגים שנמצאו אצל המערער ובלא דרישה ששיעור הסיבוך יגיע כדי אחוזי נכות עצמאיים, נכותו של המערער בגין הסוכרת וסיבוכיה היא בשיעור 65% ".

לסיכום:
תיקו של המערער יוחזר לוועדה כדי שזו תתייחס לתלונות המערער בנושאים הבאים:-
קביעת אחוזי הנכות בגין סוכרת עם סיבוכיה כמובהר לעיל ..."

48. מאחר ופרשנותו של בית הדין האזורי לפריט 4(6) לתקנות עולה בקנה אחד עם פרשנותנו - אנו דוחים את הערעור בתיק זה.

מפרוטוקול הועדה אף עולה, כי היתה התייחסות לשני סיבוכים הקשורים בסוכרת, הן לפולינוירופתיה והן לחלבון בשתן העשוי להוות אינדיקציה לפרוטאינויה קבועה, או לנפרופתיה סוכרתית.
אשר על כן, הועדה אליה מוחזר עניינו של מר אברהם תבחן קיומם של סיבוכים אלה.
מכל מקום, גם אם מר אברהם סובל מסיבוך אחד בלבד, וסיבוך זה נובע ממחלת הסוכרת, אזי בהתאם לפרשנותנו את פריט 4(6) לתקנות, דרגת נכותו אמורה להיות בשיעור של 65%.

עניינו של המשיב, מר אברהם יוחזר לוועדה הרפואית לעררים, אשר תיקבע את אחוזי הנכות בגין הסוכרת וסיבוכיה, לאור פרשנות פריט 4(6) לתקנות בפסק דין זה.

עב"ל 4314-09-10 המוסד לביטוח לאומי נגד ח'אלד עמאר
49. הליך זה נסב סביב ערעורו של המוסד לביטוח לאומי על פסק דינו של בית הדין האזורי בנצרת (השופט חיים ארמון, בל' 1244/10).

50. בבית הדין האזורי ערער מר עמאר על החלטת הועדה הרפואית לעררים שאימצה את קביעתו של הרופא המוסמך, שקבע כי דרגת נכותו היציבה, הינה בשיעור משוקלל של 36% עפ"י דרגות הנכות כדלקמן:

א. נכות בשיעור 20%, בגין סוכרת המטופלת באינסולין, לפי פריט 4(4) למבחנים שבתוספת לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה) התשט"ז- 1956;
ב. נכות בשיעור 10%, בגין נוירופתיה סכרתית, לפי פריט 29(6)() לתקנות;
ג. נכות בשיעור 10%, בגין ליקוי ראיה, לפי פריט 52(1)(3)(ג) לתקנות;
ד. נכות בשיעור 10%, בגין הגבלה קלה בתנועות החלק המותני של עמוד
השדרה, לפי פריט 37(7)(א) לתקנות;
בנוסף קבע הרופא המוסמך, כי למר עמאר אין נכות בתחום הנפשי.

51. בית הדין קיבל את ערעורו של מר עמאר בקובעו, כי:

"7. לדעתי, נפלה בהחלטת הועדה טעות משפטית בנוגע ליישום פריט 4 למבחנים, העוסק בעניין הסוכרת. בסעיפים שלהלן אסביר את דעתי זו.

8. כזכור, דרגות הנכות שנקבעו למערער כוללות הן דרגת נכות בשל ליקוי ראיה והן דרגת נכות בשל נוירפתיה סוכרתית, בנוסף לדרגת הנכות הנפרדת שנקבעה בגין הסוכרת. לדעתי, במקרה כזה, היה על הועדה ליישם בעניינו של המערער את פריט 4(6) למבחנים או לפחות להסביר מדוע אין היא עושה כך...

9. משנמצא כי אצל המערער יש גם סוכרת וגם הופיע לפחות אחד מהסיבוכים (נוירפתיה סוכרתית) המופיעים בפסקה (6) לפריט (4) למבחנים, נראה שהיה מקום לקבוע כי למערער יש נכות בשיעור 65% לפי האמור בפריט 4(6) למבחנים, או להסביר מדוע אין ליישם פריט זה בעבור המערער.
אעיר כי ייתכן שגם ליקוי הראיה שהועדה קבעה למערער נכות בגינו הוא ליקוי שהופיע כאחד מסיבוכי הסוכרת, בשל מחלת כלי דם היקפיים. נראה לי שעל הועדה היה להתייחס גם לעניין זה.

10. קריאת החלטתה של הועדה אינה מאפשרת (לפחות למי שאינו רופא) להבין מדוע אין זה נכון לקבוע כי למערער נכות רפואית בשיעור 65% בהתאם לפריט 4(6) למבחנים.

11. באת כחו של המשיב טענה בסיכומיה כי לפי האמור בסיפא של פסקה (6) לפריט 4 למבחנים נכון ליישם את פריט 4(6) למבחנים רק במקרה שדרגת החומרה של הסיבוכים המופיעים שם היא בשיעור של 30% לפחות.

לטענת ב"כ המשיב, פרשנות של פריט 4(6) למבחנים באופן שגם אם דרגת החומרה של הסיבוכים המופיעים בפסקה (6) אינה מגיעה ל – 30% היא פרשנות ש"אינה מתקבלת על הדעת מבחינה רפואית". איני מקבל טענה זו.
לשונו של פריט 4(6) למבחנים, ברורה בעיני. הסיפא של פסקה (6) אינה עוסקת ביישומו של פריט 4(6) עצמו, אלא רק ביישום של דרגת נכות נפרדת בשל אחד הסיבוכים.

אזכיר כי הסיפא של פסקה (6) פותחת במילים: "לא תיקבע נכות נפרדת לסיבוכים האמורים". קבלת הפרשנות המוצעת על ידי ב"כ המשיב, תוכל להיעשות רק אם נתעלם מהמילה "נפרדת" המופיעה במפורש בתחילת הסיפא.

בעניין יישומו של פריט 4(6) עצמו, אין צורך לבחון את דרגת החומרה של הסיבוכים האמורים בפסקה (6), ואם מופיע אחד או יותר מהסיבוכים, נכון ליישם את פריט 4(6) למבחנים. אם דרגת החומרה של הסיבוך עצמו מגיעה לפחות ל – 30%, אזי נכון ליישם, בנוסף, גם נכות נפרדת בגין הסיבוך עצמו".

בית הדין האזורי הוסיף עוד, כי השופט אילן סופר דחה בפסק דין בתיק תע"א 2841/09 אלעזאזמה - מדינת ישראל טענה דומה לזו של המוסד לביטוח לאומי, ובנוסף ציין, כי כפי שעולה מתגובתו של מר עמאר עד לא מזמן הסכים המוסד לביטוח לאומי לפרשנותו של מר עמאר, הסכמה שבאה לידי ביטוי בפרוטוקול ובפסק הדין מיום 9/2/10 בתיק ב"ל 2781/09 והעובדה כי המוסד אינו עקבי בעמדתו, אינה אמורה לשנות את פרשנות פריט 4(6) למבחנים.

לאור האמור קיבל בית הדין האזורי את ערעורו של מר עמאר, הורה על השבת עניינו לוועדה הרפואית לעררים, וקבע כי על הועדה יהא לקבוע, במפורש, אם מופיע אצלו לפחות אחד מהסיבוכים האמורים בפסקה (6) לפריט 4.

בית הדין האזורי קבע, כי ככל שהועדה תגיע למסקנה כי למר עמאר אחד הסיבוכים הקבועים בפריט 4(6) לתקנות, יהא עלייה ליישם את הפריט ולקבוע לו דרגת נכות בשיעור של 65%.
בית הדין האזורי הוסיף, כי במקרה כזה הועדה לא תקבע דרגת נכות נפרדת בגין הסיבוך שהופיע, אלא אם היא תסבור, כי שיעור הנכות הנפרדת בגין הסיבוך - מגיע ל-30% לפחות.

לעומת זאת, אם הועדה תגיע למסקנה שלמר עמאר אין אף אחד מהסיבוכים המופיעים בפסקה 6 לפריט 4, יהיה עליה לנמק את מסקנתה זו, הן בהתייחס לליקוי הראיה, והן בהתייחס לנוירופתיה הסוכרתית.

52. פרשנותו של בית הדין האזורי לפריט 4(6) לתקנות, עולה בקנה אחד עם פרשנותנו, למעט קביעתו של בית הדין האזורי, לפיה יש לקבוע דרגת נכות נפרדת בשל אחד הסיבוכים במקרה שדרגת חומרתו היא בשיעור של 30% לפחות.
כפי שהבהרנו לעיל, על מנת לקבוע דרגת נכות נוספת ונפרדת, יש צורך בפגימה הנובעת מהסיבוך, אשר דרגת הנכות בגינה עולה על 30%.

53. עניינו של המשיב, מר עמאר, יוחזר לוועדה הרפואית לעררים, אשר תקבע את אחוזי הנכות בגין הסוכרת וסיבוכיה ממנה הוא סובל, לאור פרשנות פריט 4(6) לתקנות, בפסק דין זה.

סוף דבר
54. ערעורי המדינה וערעור המוסד לביטוח לאומי - נדחים.

המערער, בכל אחד מהערעורים, ישלם למשיב הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין בסך 5,000 ₪; לתשלום תוך 30 יום מקבלת פסק הדין, שאם לא כן, ישא הסכום הפרשי הצמדה וריבית כחוק ממועד מתן פסק הדין ועד התשלום בפועל.

סגן הנשיאה יגאל פליטמן

לאחר עיון בדעת חברתי השופטת ורבנר, מצאתי מקום לפרט עמדתי, ביחס לסוגיה שלפתחנו - פרשנות סעיף 4 למבחני הנכות על סעיפי המשנה שבו.

הכלל המנחה
1. קודם לכל יבואר, כי פרשנות תכליתית של מבחני הנכות חייבת להיות מונחית על פי עקרון היחס הישר בין חומרת הפגימה לנכות שבגינה. משום כך פגימה בדרגה חומרה גבוהה יותר מחייבת דרגת נכות גבוהה יותר ביחס לאותה פגימה אך בדרגת חומרה פחותה.

הנוסח הקודם

2. בסעיף הסוכרת בנוסחו הקודם נקבעה דרגת הנכות, בעיקרו של דבר, בהתאם למידת ההיזקקות לטיפול עקב הסוכרת תוך התחשבות בסיבוכיה. אולם, ככל שהנכות בגין הסוכרת לא שיקפה את חומרת הסיבוך ניתן היה לקבוע "אחוזי נכות נוספים עבור הפגימות בהתאם לאחוזי הנכות לאותה הפגימה". (סעיף 4(ח) למבחני הנכות הקודמים).

הנוסח החדש

3. סעיף הסוכרת שונה ב-12.10.97 לנוסחו הנוכחי ועיקר השינוי בין הנוסח הקודם לחדש הוא בשני אלה:
א. המבחן הספקולטיבי של מידת ההיזקקות לטיפול לקביעת דרגת הנכות בגין הסוכרת הומר למבחן מתן הטיפול בפועל, מתוך הנחה שהטיפול שניתן מתאים לחומרת המחלה.
ב. הפגימה בגין סוכרת כשלעצמה אובחנה מסיבוכיה. לסיבוכי הסוכרת נקבע סעיף משנה מיוחד - סעיף 4(6) למבחני הנכות, שפרשנותו היא זו העומדת על הפרק בערעור שלפנינו.

הסוכרת כשלעצמה

4. לגבי סוכרת נעדרת אותם סיבוכים שפורטו בסעיף 4(6)(א - ה) למבחנים - דרגת הנכות בגינה נקבעת במדרג אמרה עולה עפ"י האופן בו היא מטופלת בפועל, החל מהפרעה בסבילות לפחמימות בגינה נקבעה דרגת נכות בשיעור 0%, עד לסוכרת לא יציבה המחייבת טיפול באנסולין בגינה נקבעת דרגת נכות בשיעור של 40%.

5. ככל שמדובר בסוכרת שפגימות סיבוכיה אינם נמנים על סעיף 4(6) (א - ה) למבחני הנכות, אזי יש לקבוע דרגת נכות בגין הסוכרת על פי האופן בו היא מטופלת כמפורט בסעיף 4(1 - 5) למבחני הנכות, ולהוסיף לה את הנכות על דרך החישוב המשוקלל בגין פגימת הסיבוך בהתאם לחומרתה.

6. סיבוכי הסוכרת על פי סעיף 4(6) למבחנים

א. בסעיף 4(6) פורטו, חמשת סיבוכי הסוכרת. השכיחים: נוירופתיה, רטינופתיה, פרוטאינורה, מחלת כלי דם הקפיים ומחלת כלי דם כליליים. על פי הרישא של סעיף 4(6) - יש לאבחן בין הסוכרת לסיבוכים שנמנו לעיל.

ב. מידרג הנכות בגין הסוכרת וסיבוכיה נע בין 65% ל-100%, ולענייננו יש לשים לב שלא מן הנמנע, שבגין אותו סיבוך עקב הסוכרת תגרמנה מספר פגימות.



בסעיף 4(6) סיפא הובהר, כי דרגת הנכות בגין סוכרת וסיבוכיה שנמנו תהא 65%. אולם לא תקבע נכות נפרדת לפגימות הנובעות מהסוכרת וסיבוכיה כאמור כל עוד החומרה של הפגימה הנפרדת הנובעת מהסוכרת והסיבוך - לא עלתה על 30%. עלתה על 30% יש לקבוע נכות נפרדת נוספת לפגימת הסיבוך, בהתאם למבחנים הספציפיים.


7. משמעות סעיף 4(6) למבחן

על משמעות האמור בסעיף 4(6) למבחנים על פי לשון הכתוב, ניתן לעמוד לאור הדוגמאות הבאות:

א. נכה שסבל מסוכרת וטופל על ידי דיאטה בלבד, כך שבגין הסוכרת כשלעצמה מגיע לו 5% ובנוסף לכך סבל למשל מלקוי ראיה בעקבות הסוכרת - (רטינופתיה) והגיעה לו בגינו 0% על פי סעיף 52 למבחני הנכות בשל ליקוי ראיה - תקבע לו דרגת נכות של 65% משמדובר בסוכרת וסיבוכיה.
על פני הדברים, במקרה שכזה, קביעת דרגת נכות כה גבוהה בגין שתי פגימות קלות שאינה מזכה אפילו בקצבת נכות בנפגעי עבודה, נראית בלתי סבירה בעליל ונוגדת את עקרון היחס הישר בין חומרת המצב לדרגת נכות הכוללת שנקבעה בגינה.

ב. דרגת הנכות בשיעור של 65% בגין סוכרת ללא קשר לדרגת הטיפול, נקבעת, כאשר הופיעו אחד או יותר מהסיבוכים שנמנו, וככל שהנכות בגין כל אחת מהפגימות עקב הסוכרת וסיבוכיה - אינם עולים על 30% לגבי כל פגימה. במצב זה - לא תקבע דרגת נכות נפרדת לפגימה עקב הסיבוך.
לפיכך למשל, נכה שדרגת נכותו בגין הסוכרת כשלעצמה מגעת כדי 40% משמדובר נניח בסוכרת לא יציבה על פי סעיף 4(5)(א) למבחנים, ובנוסף לכך הופיעו אצלו כל חמשת הסיבוכים, אלא שכל פגימה בעטיו של הסיבוך הינה בדרגת חומרה שאינה עולה על 30%, למשל הנכה סובל בשל רטינופתיה מליקוי ראיה של 30% על פי סעיף 72(1) למבחנים, ומנזק לכלי הדם הפריפריים על פי סעיף 11(ב) למבחנים גם כן בשיעור של בשיעור של 30%, ומתעוקת לב בשיעור של 25% על פי סעיף 9(2) למבחנים. במקרה שכזה דרגת נכותו המשוקללת, אלמלא סעיף 4(6) צריכה היתה להיות 80%, אך בשל אותו סעיף שיעור נכותו הכוללת יהא אך ורק 65% (וזאת עוד מתוך הנחה שבגין כל סיבוך נגרמה פגימה אחת בלבד).

מסקנת האמור הינה שבכל אותם מקרים בהן צירוף הפגימות השונות הנובעות מסיבוכי הסוכרת, כשכל פגימה היא בדרגת חומרה שאינה עולה על 30% ולא חל סעיף 4(7) - יכול הנכה להימצא מקופח בקביעת דרגת נכותו הכוללת על פי סעיף 4(6) למבחנים בהשוואה לחישוב הרגיל המשוקלל של דרגת נכותו לגבי כל פגימה ופגימה לחוד.
על פני הדברים גם במקרים אלו קביעת דרגת נכות בשיעור של 65% נראית בלתי סבירה ונוגדת את עקרון היחס הישר בין חומרת המצב לדרגת הנכות הכוללת שנקבעה בגינה.

8. סוכרת על פי סעיף 4(7) למבחנים
באותו סעיף נקבע, שבגין סוכרת עם שלושה סיבוכי סעיף 4(6), כשכל אחת מפגימות הסיבוך הינה בחומרה של 30% ומעלה - תקבע דרגת נכות בשיעור של 100%.

משמעות האמור הינה כי ככל שמדובר בסוכרת עם סיבוך אחד למשל כשדרגת הנכות של הפגימה הנפרדת הנובעת ממנו עולה על 30%, נניח 40%, אזי דרגת הנכות הכוללת על פי נוסח הסעיף צריכה להיקבע על בסיס הסוכרת והסיבוך, בהתאם לסעיף 4(6), דהיינו 65%, ולנכות זו יש להוסיף נכות בשיעור 40% בגין הפגימה הנפרדת, כך שהנכות הכוללת מגעת ל-79%; אולם, ככל שמדובר בשלוש פגימות נפרדות שדרגת הנכות בגין כל אחת מהן הינה בשיעור של 30%, אזי דרגת הנכות הכוללת על פי סעיף 4(7) תהא 100%. אלא שכאן יש לשים אל לב, שאילו מדובר היה בשלוש פגימות נפרדות: שתיים בשיעור נכות של 30% כל אחת ושלישית בשיעור נכות של 25% - דרגת הנכות הכוללת הייתה נותרת 65% בלבד על פי סעיף 4(6) למבחנים.

על פני הדברים קביעת דרגת נכות במקרה שכזה של 65% בלבד לעומת קביעת 79% בהשוואה לפגימה בגין סיבוך אחד העולה על 30% או קביעת 100% נכות כאשר הפער הינו רק של 5% בגין הנכות עקב הפגימה השלישית הנובעת מסיבוך, נראות על פניהן בלתי סבירות ונוגדות את עקרון היחס הישיר בין חומרת המצב לדרגת הנכות הנקבעת בגינו.

9. פרשנות מילולית ותכליתית

הפרשנות המילולית של סעיף 4 למבחני הנכות אליו נצמדה בדעתה חברתי השופטת ורבנר - נראית בעייתית בעינינו כפי שניסינו להמחיש בדוגמאות שהבאנו. לפיכך, אין לאמצה בטרם ניוועץ במומחה לסוכרת על מנת לפרש פרשנות תכליתית את הסעיף באופן שיתאם במידת האפשר לכלל היחס הישר בין הפגימות והנכות שיש לקבוע בעטיין.
חוות דעת המומחה יכולה להינתן תוך פרק זמן קצר, ורק לאחריה יוחלט לגבי הערעורים שבפנינו.
בדרך דומה הלך בית דין זה לעניין הקביעה מהו שיתוק על פי הסכם הניידות, ובדרך דומה הלך בית המשפט העליון בבג"ץ 1634/09 לעניין פרשנות סעיף 37(10)(ב) למבחני הנכות, לאחר שהמוסד מינה ועדה של מומחים לעניין פרשנות אותו סעיף.

10. סוף דבר

אם תישמע דעתי, לא יוכרעו הערעורים שבפנינו בטרם ימונה מומחה כאמור, אליו יעברו כל השאלות הרלבנטיות להבנת מחלת הסוכרת, חומרתה, סיבוכיה והפגימות הנובעות בעטיין, ביחס לאמור בסעיף 4 למבחני הנכות והיגיונן.

הנשיאה נילי ארד

1. במחלוקת שנפלה בין חבריי השופטים, בפרשנות שתינתן לסעיף 4(6) לתוספת לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), תשט"ז-1956 (להלן: התקנות), מקובלת עליי חוות דעתה של חברתי השופטת ורבנר.

2. אף אני סבורה כי לשון הוראתו של סעיף 4 לתוספת ברורה ובהירה והעולה ממנה הוא, כי יש לקבוע 65% נכות לכל אחד מסיבוכי המחלה המפורטים בס"ק (א) - (ה) לסעיף 4(6) שבתוספת. זאת, כל עוד אין כל אחת מהפגימות הללו עולה על 30%. היה וחומרתה של אחת הפגימות עולה על 30% תיקבע לה "נכות נפרדת נוספת בהתאם למבחנים ספציפיים". ולפי סעיף 4(7) לתוספת, ככל שמדובר בשלושה סיבוכים לפחות, מן הסיבוכים המנויים בס"ק (א) – (ה) לסעיף 6 לתוספת, שכל אחד מן הסיבוכים הוא בחומרה של 30% ומעלה – תיקבע נכות בשיעור 100%.

3. חברי, סגן הנשיאה פליטמן גורס כי שיטה פרשנית זו, עליה עמדה חברתי השופטת ורבנר בחוות דעתה "נראית בלתי סבירה ונוגדת את עקרון היחס הישר בין חומרת המצב לדרגת הנכות הכוללת שנקבעה בגינה". אולם אף לשיטתו, אין מדובר באי סבירות המצדיקה התערבות בחקיקת משנה וביטולה.

4. לפיכך, כל עוד אלה הן הוראותיו של סעיף 4(6) לתוספת, שומה על המוסד לביטוח לאומי ועל המדינה לקיימן ככתבן וכלשונן, כמתחייב מפרשנותן הלשונית והתכליתית, עליה עמדה חברתי השופטת ורבנר בחוות דעתה.

5. אשר על כן, אף דעתי היא כי דין הערעורים להידחות.

נציג מעבידים מר זאב אבלס

אני מצטרף לפסק-דינה של השופטת ורבנר, כי דין הערעורים להדחות.

נציג עובדים מר אלי פז

אני מצטרף לפסק-דינה של השופטת ורבנר, כי דין הערעורים להדחות.

סוף דבר

בהתאם לחוות דעתה של השופטת ורבנר, אליה הצטרפו הנשיאה ארד ונציגי הציבור מר אבלס ומר פז, וכנגד דעתו החולקת של סגן הנשיאה-השופט פליטמן, הערעורים נדחים.

מדינת ישראל - משרד האוצר, אגף מס הכנסה - תשלם לכל אחד מהמשיבים בערעורים אותם הגישה, דהיינו למר מוחמד אלעזאזמה ולמר מנשה אברהם, הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין בסך 5,000 ₪;

המוסד לביטוח לאומי ישלם למשיב מר חאלד עאמר הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין בסך 5,000 ₪;

לתשלום תוך 30 יום מקבלת פסק הדין, שאם לא כן, ישא הסכום הפרשי הצמדה וריבית כחוק ממועד מתן פסק הדין ועד התשלום בפועל.

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון