ארנונה הקפאה


הנשיא ו' זילר

מהותו של הליך זה פורטה בהחלטה שניתנה על-ידיי ביום 27.7.2000, ואין צורך שאחזור על כך שנית. את ההחלטה הזו - שעסקה בסוגיית ההתיישנות - יש לקרוא עם פסק-הדין, ויש לראותה כחלק מפסק-דין זה.

בקצירת האומר אחזור ואומר שמדובר בתביעתם של 309 תובעים הטוענים כי הנתבעת, היא עיריית ירושלים, גבתה מהם ארנונות בסכומים העולים על אלו שנקבעו בחוק. לכן הם טוענים להשבת סכומים אלו.

בעקבות ההחלטה האמורה הוגשה ביום 21.9.2000 "הודעה משותפת לבית-המשפט", ובה הודיעו הצדדים אילו מסכומי התביעה התיישנו, ואילו לא התיישנו. התביעה היום, לאחר מתן ההחלטה בעניין ההתיישנות, היא להשבת עודף הארנונות ששולמו על-ידי התובעים ושעליהם לא חלה התיישנות.

עוד קודם לכן הוסכם בין הצדדים (בישיבת בית-המשפט מיום 13.7.1999) שהם יגישו בהסכמה תיק ובו המסמכים שעליהם יבקש מי מהצדדים להסתמך תוך שמירת זכותו של כל צד לטעון בסיכומיו להיות מסמך זה או אחר בלתי רלוונטי.

באותה ישיבה הודיעו הצדדים ש"אין בינינו חילוקי דעות עובדתיים", פרט לבדיקת סכומי הארנונה שנטען ששולמו, ולתיקון טעויות - אם תהיינה. אני מבין שבפועל לא נמצאו טעויות.

לאחר כל אלו הגישו הצדדים את סיכומיהם, והנושאים הצריכים הכרעה בשלים למתן החלטה.

בטרם אכנס לגוף המחלוקות, טוב יהיה אם אביא את עיקרי הדברים שלגביהם נטושה המחלוקת שבין הצדדים, הכול כפי שהם הועלו בדרך ברורה, קצרה ונקייה בכתב- התביעה. וכך נאמר שם:

"1. התובעים - המסווגים לקבוצות א-ד על פי הענין שיפורט לקמן - החזיקו ו/או מחזיקים בדירות מגורים בירושלים, ושלמו לנתבעת מסי ארנונה, ללא שידעו כי הנתבעת מחייבת אותם על פי תעריפים העולים על המותר על פי החוק.

2. הנתבעת הינה עירייה על פי פקודת העיריות.

3. בכל שנה, החל משנת 1986, נמצאים תעריפי הארנונה תחת פיקוח על ידי חוקי ההסדרים והתקנות שהותקנו על פיהם, המתירים העלאה מקסימלית של תעריפי הארנונה לעומת השנה הקודמת. החוק מתיר העלאות חריגות על ידי אישור שר האוצר ו/או שר הפנים לאור בקשה מיוחדת, (להלן - 'היתר חריג'). למותר לציין כי ההגבלה חלה לא רק על תעריפי הארנונה כי גם על הסיווגים ו/או על הקריטריונים הקובעים את תעריפי הארנונה לנכס, כל עוד שהסיווגים והקריטריונים משפיעים על העלאת תעריפי הארנונה.


4. בשנת 1985, כמו בכל שנה, החליטה הנתבעת על הטלת ארנונה כללית על ידי צו ארנונה המפרט, בין השאר, את תעריפי הארנונה לדירות מגורים על פי טבלה של מחיר למ"ר, הנבחן על"י שני פרמטרים: אזור הנכס (א-ד) וסוג הבנין (4-1). כמו כן קיימות טבלאות אזורים הקובעות את סיווג האיזור (א-ד) לכל גוש/חלקה וקריטריונים המגדירים את סיווג הבנין (4-1).

5. בשנת 1988 שינתה הנתבעת את טבלאות האיזורים והעבירה גושים ו/או חלקות בגושים, מאיזור ב' לאיזור א' (להלן שינוי איזור), כתוצאה משינוי זה הועלו תעריפי הארנונה לדירות מגורים באיזורים אלו ב-25%-10% (תלוי בסוג הבנין) מעבר להיתר הכללי.

...

העלאות אלה גרמו להעלאה בלתי חוקית בארנונה בניגוד לקבוע בסעיף 1 לחוק הארנונה הכללית (סייג להעלאה בשנת הכספים 1988) התשמ"ח-1988 והיתר שרי הפנים והאוצר לעירית ירושלים לשנת 1988. בהיתר האמור הותר לנתבעת להעלות את הארנונה הכללית לשנת הכספים 1988 בשל כל נכס בשיעור מירבי של 16.13% מעל לסכומי הארנונה שהגיעו כדין בשנת הכספים 1987, והעיריה יישמה העלאה זו בנוסף להעלאות בגין שינוי איזור.

א. מאחר ופעולה זו מנוגדת לחוקי ההקפאה, התקינה הנתבעת 'הפחתת הגבלות' בשיעור ההעלאה הבלתי חוקית (ההפרש בין תעריף איזור א' לתעריף איזור ב'). הפחתת ההגבלות הוענקה מדי שנה החל משנת הכספים 1988, אך ורק לתובעים באיזורים אלו שהחזיקו בנכס בשנת המס לפני שינוי האיזור.

ב. דיירים חדשים באיזורים אלו, הן בנכסים חדשים שנבנו במהלך השנים שלאחר שינוי האזור (מסומנים כקבוצה א' ברשימת התובעים), והן בנכסים 'ישנים' שעברו שינוי מחזיק ו/או בעלות לאחר שינוי האיזור (מסומנים כקבוצה ב' ברשימת התובעים), חוייבו ע"י הנתבעת בתעריף איזור א', ולא הוענקה להם "הפחתת הגבלות" כך שלמו דיירים אלו 10%-25% מעבר להיתר הכללי, ומעבר לסכום שחויבו הדירים הוותיקים בדירות בעלי אותם נתונים רלוונטיים.

ג. המחזיקים החדשים, לא ידעו ולא יכלו לדעת כי באזור זה חויבו הדיירים בעבר ע"פ תעריף איזור ב' וכי שכניהם הוותיקים מקבלים בגין זה



הנחת 'הפחתת גבולות'. כך בתהליך זוחל, הועברו הנכסים שנבנו אחרים ששינו בעלות או חזקה להיות מחויבים על פי תעריף איזור א'.

ד. ההעלאה הבלתי חוקית בארנונה הופעלה לגבי התובעים גם בשנות הכספים לאחר 1988-1989, (מ-1990 עד 1999) פעולה זו נעשתה בניגוד לחוק מאחר וחוקי ההקפאה השנתיים הגבילו, מדי שנה את העלאת הארנונה, לעומת הסכום שהגיע כדין בשנת הכספים הקודמת.

ה. הנתבעת פנתה בשנת 1996 בבקשה לשר הפנים לקבלת היתר חריג להעלאת ארנונה, לאור שינוי סיווג איזורים שנעשו בשנים 1989-1986 על ידה, ואושרה לה העלאה של 14% מעבר להיתר הכללי רק לנכסים ששונה סיווגם בשנים האמורות. היתר זה נלקח בחשבון לצורך ביצוע חישובי התביעה.

העתק האישור רצ"ב ומסומן ה'.

ו. בהודעות החיוב לדיירים ותיקים לשנת הכספים 1988 לא רשום כי הונהגו הגבלות חיוב, אך תעריף הארנונה למ"ר וסך הארנונה שנדרש בהודעות החיוב חושבו על פי הפחתת הגבלות, ורק בהודעות החיוב משנת הכספים 1989 ואילך צויין כי הונהגה הפחתת הגבלות.

6. בצו הארנונה של הנתבעת לשנת 1985 הוגדר 'סוג בנין 1' כדלקמן:
'סוג 1: בניין משובח; בנין המכיל מ - 1 עד 5 דירות ועל בכלל, עם כניסה נפרדת לכל דירה, ששטחה (שטח היחידה) 100 מ"ר לפחות'.

...

א. בשנת 1986 שינתה הנתבעת את ההגדרה, והשמיטה את הקריטריון המחייב 'בנין שבו עד 5 דירות', ובשנת 1987 השמיטה הנתבעת את הקריטריון המחייב כניסה נפרדת לדירה (להלן - 'שינוי סוג בנין').
כתוצאה מהכרסום במעמד שסוג בנין 1 'הוקפצו' דירות רבות לסיווג 'בנין משובח' צ סוג בנין 1, מסוג בנין 2. מאידך משנת 1986 ואילך הגודל המיזערי של דירה הנכללת בסוג בנין 1 הוגדר ל-120 מ"ר.

ב. מאחר ושינוי סוג הבנין - הגורר בהכרח התייקרות תעריפי הארנונה מעבר להעלאה המותרת בחוק - העניקה הנתבעת 'הפחתת הגבלות' אשר הוענקה אך ורק לדיירים אשר דירותיהם 'הוקפצו' לתעריף 'סוג בנין 1' בעקבות שינוי ההגדרה ואשר חויבו לפני השינוי על פי 'סוג בנין 2'. גובה

ההפחתה היה ההפרש שבין התעריף על פי 'סוג בניין 2' לבין התעריף על פי 'סוג בנין 1', (20%-37% בהתאם לאיזור הנכס).

ג. דיירים חדשים בירושלים, הן בנכסים חדשים שנבנו לאחר שינוי סוג הבנין, והן בנכסים 'ישנים' שעברו שינוי מחזיק ו/או בעלות לאחר שינוי סיווג הבנין (מסומנים כקבוצה ג' ברשימת התובעים), חויבו ע"י הנתבעת על פי תעריף 'סוג בנין 1', ולא הוענקה להם 'הפחתת ההגבלות'. כך שילמו דיירים אלו 37%-20% מעבר לתעריף הארנונה החוקי, ומעבר לסכום שחוייבו הדיירים הוותיקים בדירות בעלי אותם נתונים רלוונטיים.

ד. המחזיקים החדשים, לא ידעו ולא יכלו לדעת כי בעבר חויבו המחזיקים הקודמים בדירות אלה - בעלי אותם נתונים רלוונטיים - ע"פ תעריף 'סוג בנין 2', וכי מחזיקים וותיקים מקבלים בגין כך 'הפחתת הגבלות'.

בדרך זו הדירות שחלו בהם שינוי מחזיק בלבד עברו להיות מחויבים על פי תעריף 'סוג בנין 1'" (סעיפים 1-6 לכתב-התביעה).

הנתבעת איננה מסכימה כמובן שהפעילות המתוארת בסעיפים אלו סותרת את הוראות החוק, ואולם על עצם פעילות זו אין חולק.

השאלה המרכזית המחייבת הכרעה היא שאלה פרשנית, והיא נוגעת לפירוש הנכון של המגבלות על גובה הארנונות, כפי שאלה הוטלו ב"חוקי ההקפאה" שחוקקו מאז ייצוב המשק לאחר ההשתוללות האינפלציונית שנסתיימה כשהתכנית הכלכלית לייצוב המשק הופעלה בשנת 1985. הראשון שבחקיקה הרלוונטית לענייננו הוא סעיף 27א לחוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה, תשמ"ו-1985, שקבע:

"לא תגבה רשות מקומית ארנונה כללית לשנת הכספים 1986 בסכומים שיש בהם העלאה של יותר מ-170% מעל שיעורי הארנונות לשנת הכספים 1985, אלא באישור שר הפנים ושר האוצר...".

הוראה דומה נחקקה בסעיף 14(א) לחוק יציבות המשק (הוראות שונות), תשמ"ז-1987, שזו לשונו:

"לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית... לשנת הכספים 1987 בסכום שיש בו העלאה של יותר מ-22% מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1986".


דין דומה חל גבי שנת 1988, והדבר מצא את ביטויו בסעיף 1(א) לחוק הארנונה הכללית (סייג להעלאה בשנת הכספים 1988), תשמ"ח-1988, שלפיו:

"לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית לשנת הכספים 1988 בסכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1987".

הוראות חוק דומות נחקקו גם בשנים הבאות, וכך עד לשנת 1990. בחוק המתייחס לאותה שנה (חוק הארנונה הכללית (סייגים להעלאה בשנת הכספים 1990), תש"ן-1990) נאמר בסעיף 1(א):

"לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית לשנת הכספים 1990 בסכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1989".


ואולם בהמשך אותו סעיף (סעיף 1(ד)) נאמר לראשונה גם כי:

"רשות מקומית לא תטיל לשנת הכספים 1990 ארנונה כללית על סוגי נכסים או על סוגי שימושים בנכסים שעליהם לא הטילה ארנונה לשנת הכספים 1989, אלא באישור מאת שר הפנים ושר האוצר או מי שהם הסמיכו לכך".

בחקיקת השנים המאוחרות הומר הפתיח "לא תגבה" בפתיח אחר: "לא תטיל". כך בחוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), תשנ"א-1991 נאמר בסעיף 9(א):

"לא תטיל רשות מקומית בשל נכס, ארנונה כללית... לשנת הכספים 1991 בסכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1990 כשהוא מוכפל בשלושה רבעים וצמוד בהצמדה מלאה...".

על שוני זה בניסוח השליכה העירייה את כל יהבה, ועליו היא נשענת בהצדקת פעילותה. המדובר הוא בפעילות, כנראה אינטנסיבית מאוד, שנעשתה על-ידי העירייה במטרה "לשדרג" נכסים רבים מרמה נמוכה יותר שבה שיעור הארנונה נמוך יותר, לרמה גבוהה יותר שבה שיעור הארנונה גבוה יותר. "שדרוג" זה נעשה בשני מישורים, האחד בשינוי השתייכותם של אזורים שונים מאזור 2 (ששיעורי הארנונה בו נמוכים יותר) לאזור 1 (בו שיעורי הארנונה גבוהים יותר), והשני על-ידי שינוי הגדרת סוג בניין באופן שבניינים רבים שסווגו כבניין "סוג 2" (שהארנונה בו נמוכה יותר) "שודרגו" וסווגו לבניינים "סוג 1" (שהארנונה בהם גבוהה יותר).

"שדרוג" זה היה כרוך, כמוסבר לעיל, בהעלאת שיעורי הארנונה לעומת השנה הקודמת, והעלאה זו חטאה להוראות חוקי ההקפאה. פגיעה זו בחוק נמנעה משום שהעירייה הקטינה את שיעורי הארנונה שבהם נתחייבו אותם נכסים "משודרגים" והעמידה אותם על הסכום שאותו מותר לגבות לפי הוראות חוקי ההקפאה, כפי שהם חוקקו מדי שנה. בחלק מהשנים ניתנו גבי חלק מהנכסים היתרים מצד שרי האוצר והפנים להעלאת שיעור הארנונה למעלה מהקבוע בחוק, ובחלק מהשנים לא היה אישור כזה. בין כך בין אחרת, אין טענה שאותם בעלי נכסים שזכו ל"הפחתת הגבלות" (כך כונתה ההפחתה מתחשיב הארנונה, תחשיב שתוצאתו הייתה ארנונה גבוהה יותר בשל "פעילות השדרוג") חויבו לשלם ארנונות בשיעור העולה על המותר בחוק.

אם ישאל השואל, ומה בצע לה לעירייה ב"פעילות השדרוג" אם אין לו תוצאה כספית? הרי שהתשובה היא, יש בצע גם בצע בפעילות זו בשני היבטים:

(א) נכסים חדשים שלא היה להם "עוגן ארנונה" קודם שיגביל את ההעלאה המותרת לא זכו ל"הפחתת הגבלות", ועליהם הוטל מלוא כובד "המס המשודרג".

(ב) העירייה התייחסה אל אלו שהחזקתם בנכס הייתה חדשה (כשלא הם החזיקו בשנה הקודמת בנכס), אפילו מדובר בנכס "ישן", כאל מי שאיננו זכאי ל"הנחת הגבלות", והוא חויב במלוא כובד הארנונה הגבוהה הנובעת מ"שדרוג" הנכס.

פעילות זו של "שדרוג", הן ברמת האזור הן ברמת סוג הבניין, הייתה מותרת לעירייה, לפי דעתה, משום שבשנים הראשונות הגבילה החקיקה את גובה סכום הארנונה שניתן לגבות, ולא את גובה סכום הארנונה שניתן להטיל. העירייה הטילה אפוא ארנונות גבוהות בהרבה (בעשרות אחוזים) מהמותר על-ידי "שדרוג" כמוסבר לעיל, בלי שגבתה את הנגזר מאותו "שדרוג" ככל שהסכום עלה על מגבלת החוק. "איפוק" זה יושם על-ידי העירייה רק על "נכסים ישנים" ורק על "מחזיקים ישנים" בנכסים.

קבוצת התובעים כוללת בעלים ו/או מחזיקים ב"נכסים חדשים", או שהם עצמם "מחזיקים חדשים" ב"נכסים ישנים", ויש כאלו הנמנים על שתי הקבוצות כאחת. הם גילו אט אט שהארנונה המשולמת על-ידיהם עולה לאין ערוך על זו המשולמת על-ידי שכניהם.

בעקבות כך הם תבעו מהעירייה שזו תשיב להם את שנגבה, לדעתם, שלא כדין, וזו סירבה לעשות כן. כיוון שכך, הגישו את התביעה הנוכחית. התביעה המקורית התייחסה לכל התקופה שבה נגבו מהם, לטענתם, כספים שלא כדין, ואולם לאחר החלטתי בשאלת ההתיישנות מוגבלת התביעה אך ורק לשנים שלגביהן אין התיישנות.


להשלמת התמונה ראוי להוסיף את שתי העובדות האלה:

(א) בעל נכס אחר, שמעמדו כמעמד חלק מהתובעים, עתר לנציב תלונות הציבור במבקר המדינה, קבל על גביית היתר של הארנונה ונענה כי הצדק עמו (ראה נספח ז' לתביעה). בעקבות כך השיבה העירייה לאותו קובל את עודף סכום גביית הארנונה.

(ב) קבוצה של 30 בעלי נכסים אחרים, שמעמדם דומה, עתרו בזמנם לבית-משפט השלום בתביעה נגד העירייה להשבת עודף הארנונה שנגבתה מהם. בפשרה (ולפי הצהרת העירייה בלי שיהיה בכך תקדים) הושבו להם הכספים שנגבו ביתר, כולם או מקצתם.

נראה הדבר שמבין סוגי התובעים, אין לעירייה טיעון כלשהו נגד "מחזיקים חדשים", היינו אלו שמלוא כובד הארנונה הוטל עליהם (ללא "הפחתת ההגבלה") רק משום שהם לא החזיקו בנכס הקונקרטי בשנה הקודמת. הטיעון המבוסס על שינויי הנוסח ("לא תגבה" לעומת "לא תטיל") איננו ישים לגביהם. הן הוראות הדין הנוקטות את המילים "לא תטיל", הן אלו המשתמשות במילים "לא תגבה", מתייחסות לנכסים ולא לאנשים, והן בבחינת "הוראות חפצא" ולא "הוראות גברא". בנסיבות אלו מה לי "גברא" זה מה לי "גברא" אחר, כשה"חפצא", היינו הנכס שמדובר בו, נלכד בהוראות ההקפאה של חוקי ההקפאה. יגעתי ולא מצאתי בסיכומי העירייה נימוק מועיל אחד, ולו נימוק פורמאלי, שיכול לשמש "כסות" לשלילת זכותם של תובעים אלו ליהנות מהמגבלה שהטיל החוק, בכל נוסחיו, על הנכסים המוחזקים על-ידיהם.

התובעים הביאו בסיכומיהם דוגמאות אחדות הממחישות את הפרדוקסליות המקופלת בדרך שנקטה העירייה. אדם שיצא לחו"ל והשכיר דירתו חדל להיות חייב בארנונה לתקופת השכירות. הדייר החדש הוא "מחזיק חדש" ואינו זכאי, אליבא דדעת העירייה, ליהנות מהתקרה החוקית המופחתת של הארנונה, ואולם למעלה מכך, כשיחזור בעל הדירה מהשליחות או מהלימודים או מהעיסוקים בחו"ל לדירתו בארץ, יהיה הוא "מחזיק חדש" ויחדל להיות זכאי ל"מגבלת הארנונה". תוצאה דומה תהיה כשמשפחה משפרת את הדיור עקב הרחבתה ועוברת באותו בית עצמו, או באותה שכונה עצמה, לדירה רחבה יותר. גם עליה יחול, לפי גישת העירייה, התשלום המופחת, והשאלה היא - למה ייגרע חלקה כשהנכס שאליו נכנסה כפוף, אליבא דכולי עלמא, ל"מגבלת הארנונה" שנקבעה בחוק.

בהיעדר נימוק ענייני כלשהו המצדיק את דרך הפעולה של העירייה גבי "המחזיקים החדשים" ב"נכסים ישנים", וכיוון שמדובר בנכסים שחלה עליהם "מגבלת ארנונה"


מכוח חוקי ההקפאה, פשיטא שבכפוף לטענת השיהוי של העירייה, שתידון בהמשך, דין תביעות תובעים אלו להתקבל.

חוקי ההקפאה באו לעולם לאחר תקופת האינפלציה של תחילת שנות השמונים, אינפלציה שדוכאה בשנת 1985. דיכוי האינפלציה היה מלווה במאמץ חקיקתי מרשים בהיקפו ודרסטי בהוראותיו. המבקש להתרשם מהממדים של שני היבטים אלו יוכל לעיין בספר החוקים של השנים תשמ"ה ותשמ"ו ולבדוק את החקיקה שנתקבלה, כמו גם את הצעות החוק שקדמו לחקיקה, ונוסף על כל אלו גם את סדרת התקנות שהותקנו בנושא זה. אחד החוקים היסודיים במאמץ החקיקתי של אותה שעה הוא החוק לייצוב המשק, תשמ"ה-1985 שסעיף 1 שלו יכול לשמש כותרת לחקיקה כולה. בסעיף 1 נאמר "מטרת חוק זה היא לעשות לייצוב המשק בישראל...". המטרת הכלכלית שאליה חתרה החקיקה הייתה להקפיא את העלויות ואת ההוצאות. במסגרת זו הורה סעיף 10 לחוק האמור ש"השיעורים, הסכומים או הבסיס שעל פיו מחושבים המסים, ההיטלים, תשלומי החובה והאגרות המשתלמים לאוצר המדינה, לרשות מקומית או לתאגיד שהוקם על פי דין...
שמועד תשלומם חל בתקופה הקובעת, לא יעלו, על אף האמור בכל דין, על הסכומים שהיו חייבים בהם אילו מועד תשלומם היה... (2 בנובמבר 1984)...". קדמו לחוק זה תקנות שעת חירום (יציבות מחירים במצרכים ובשירותים), תשמ"ה-1984, שמגמתן הייתה אותה מגמה. חוקי ההקפאה שהוזכרו בפסק-דין זה היו המשך לאותה חקיקה התחלתית של הקפאה ויציבות מחירים, והכול במגמה להמשיך ולכפות הקפאה ויציבות באותם מישורים שהיה חשש שללא חקיקה מתאימה ירימו ראש ויבקשו להשתחרר מעולה של מגבלת היציבות וההקפאה.

לכל חוקי ההקפאה הרלוונטיים לענייננו, על כל גילוייהם וצורותיהם, יש מכנה משותף אחד, והוא - כפיית העיריות והמועצות המקומיות והאחרות שלא לחרוג מרמת הארנונה של השנה הקודמת למעלה מהמתחייב מהצמדה, או למעלה ממה שנקבע באישור שרי האוצר והפנים.

הצהרה זו שבחוק על מטרת החקיקה מצאה את ביטויה גם בפסקי-דין רבים שבהם נאמר שהמטרה היא ייצוב המשק ובתוך כך ייצוב רמת ההוצאה של הרשויות המקומיות (ראה לעניין זה, למשל: ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית-שאן [1]; ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין [2]).

על רקע ברור זה של דרך הניסוח ושל המטרה החקיקתית של חוקי ההקפאה נראית הפרשנות המוצעת על-ידי העירייה לחקיקה הרלוונטית כפרשנות מנותקת ממציאות,

שכל מטרתה היא להיאחז באופן פורמאלי מלאכותי במילים כדי לאפשר יישום מדיניות הנוגדת את המטרה החקיקתית הברורה של חוקי ההקפאה.

כשהשתמש המחוקק בחוקי ההקפאה במילים שאסרו על רשויות לגבות (או כל נגזרת אחרת של מילה זו), לא עשה יותר מהבעת כוונה שלא ייעשה צעד כלשהו שתוצאתו תהיה גבייה של סכומי ארנונה בשיעור העולה על אלו שנהגו בשנה החולפת פלוס אותה תוספת שהחוק התיר להוסיפה. הניסיון "להתחכם" לחוק ו"להטיל" ארנונה גבוהה יותר על-מנת שלא לגבות את החלק האסור שבה, ואולם על-מנת להשתמש בשיעור הגבוה כמקפצה להטלת ארנונות גבוהות יותר בשנה או בשנים המאוחרות יותר, הוא ניסיון שלא יצלח, משום שהשימוש במילים שאסרו גבייה של ארנונה גבוהה יותר לכד בתוכו כל דרך, ואפילו דרך חתחתים מעוותת, שסופה תהיה גבייה גבוהה יותר. זוהי הפרשנות הנכונה של חוקים אלו, וזוהי הפרשנות היחידה התואמת את התכלית החקיקתית שלה התכוון המחוקק כשהביא לעולם את חוקי ההקפאה.

לימים, ומשנוכח המחוקק שמעשי ידיו עלולים לטבוע בים של מלל של רשויות המנסות לעקוף את תכלית החוק תוך שימוש נבוב למדי ב"מילות עוגן", שלא לכך נתכוונו, הבהיר מה כוונתו והעדיף את הפועל של המילה "הטלה". הוא אסר הטלת ארנונה העולה על המותר בתקווה שבא לציון גואל בדרך זו. טענת העירייה שיש ללמוד מהשוני בניסוח, שוני מהותי בהוראת החוק, שקודם התיר כביכול את שהוא אוסר עתה, איננה נכונה. הדבר עולה מההתחקות אחר "אומד דעתו" ותכלית חקיקתו של המחוקק, וכך אכן פירשו בתי-המשפט את הדברים (ראה, למשל: ע"א 5746/91 הנ"ל [1]; ע"א 2765/98 הנ"ל [2]; בג"ץ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עירית אילת [3]).

נוכח התכלית הברורה של החקיקה, המקפלת בתוכה מטרה לקיים רמת ארנונה יציבה לאורך שנים, יש לפרש את התוכן כמתייחס גם לנכסים שעדיין לא באו לעולם "בשנה שעברה". אם שינוי אזור או שינוי סוג בניין כרוכים בהגדלת ארנונה, הרי ששינוי כזה ייאסר גם על דירות ומבנים חדשים שנבנו במהלך השנה או השנים (לפי המקרה).
יש לחשב גביהם את הארנונה לפי האזור וסוג הבניין שאינם גוררים העלאה אסורה של רמת הארנונה. עד כמה הרחיקה לכת הפסיקה בפרשנות הדבקה במטרה הבסיסית של החקיקה יעיד פסק-הדין בבג"ץ 4225/95 הנ"ל [3], שהתייחס למלון באילת שלא רק שהיה חדש, אלא שלרמתו הגבוהה לא נמצא כלל סיווג בשנים עברו משום שרמה כזו לא הייתה קיימת קודם לכן בתחום אותה עירייה. בנסיבות מיוחדות אלו העירייה יצרה סיווג בעל רמת ארנונה גבוהה יותר, כיאה וכיאה למלון מסוג זה, ואולם דרך זו נדחתה בפסק-הדין הנ"ל, כשבית-המשפט אומר:


"נמצא שגם לו צדקו המשיבים בטענתם שלא חל איסור על רשות מקומית לסווג נכס חדש, אין 'מלון' יכול להיחשב נכס חדש. שהרי הוטלה עליו כבר לפני שנת 1990 חובת תשלום ארנונה.

...המועצה רשאית לשנות סיווג ראשי (סיווג נכס) אם בפועל השתנה השימוש בנכס (למשל כשדירת מגורים הפכה למסעדה). אך המועצה אינה רשאית לשנות תת-סיווג (למשל דירוג פנימי של בית מלון לפי מספר כוכבים).

טענתם הנוספת של המשיבים לפיה עלולה גרסת העותרים להביא למצב שבו לנכס חדש (לפי סיווג ראשי) לא יימצא סיווג מתאים ועל כן הוא יהיה פטור מארנונה, אינה משכנעת.

ראשית, לעתים יהיה די בסיווגים הקיימים שיתאימו גם לנכס החדש, אך אם לא קיים סיווג מתאים זהו בדיוק המקרה שבו היה על הרשות המקומית לפנות לשרים ולבקש את אישורם לפי החוק משנת 1990 להוספת סיווג ראשי חדש.

יתר על כן לפי ס' 7(ב) לתקנות ההסדרים במשק משנת 1993 נקבע כי במידה שלא הוטלה בשנת 1992 ארנונה על אחד מסוגי הנכסים המפורטים בתקנה 7(א) (בנקים, בתי מלון, בתי הארחה ובתי אבות) תוטל עליהם ארנונה ב'שיעור המזערי' הקבוע בתקנות".

קשה מאוד לייחס למחוקק חקיקה שפרשנותה היא כפרשנות העירייה גם מעוד סיבה אחת: בפניי כשלוש מאות בעלי נכסים שהעירייה דורשת מהם ארנונות הגבוהות בעשרות אחוזים מארנונה הנדרשת מתושבים אחרים הגרים באותו אזור ובאותם סוגי בתים.
העירייה טוענת בסיכומיה שהתובעים הם רק חלק מקבוצה גדולה יותר של בעלי נכסים הנמצאים במצב זה. אמור מעתה שנוכח פרשנות החוק על-ידי העירייה נוצרה קהילה שלמה של אנשים שמיושמת כלפיהם מדיניות של "אי-שוויון" ושל הפליה. אני ער לכך שיש שנוצרת "הפליה" בין אנשים כתוצאה מכך שהטבה מסוימת שניתנה עד מועד מסוים איננה ניתנת מאותו מועד ואילך לאנשים שלכאורה אין הבדל בינם לבין אלו שזכו לאותה הטבה (למשל עובדים שזכו וזוכים בפנסיה תקציבית לעומת חבריהם שנתקבלו מאוחר יותר לעבודה ושאינם זכאים להטבה זו, או שוכר דירה עד מועד מסוים שזכה בהגנת חוק הגנת הדייר [נוסח משולב], תשל"ב-1972, לעומת רעהו שאיננו זוכה להטבה זו עקב שינוי בחוק, ודוגמאות כאלו יש עוד למכביר). ואולם אין להקיש מהכא להתם. באותן דוגמאות, ובמקרים אחרים הדומים להן, באה חקיקה חדשה שתכליתה הברורה היא לשים קץ להטבות שנהגו עד אז בלי לפגוע בזכויות קנויות של אלו שרכשו את ההטבה קודם לכן. בענייננו התכלית היא הפוכה - לא להסיר הטבה אלא להמשיך ולקיים רמת ארנונה מוגדרת בלי לחרוג ממנה. על בסיס נקודת מוצא זו אי אפשר לייחס למחוקק כוונה לפגוע בעקרון השוויון תוך יצירה מכוונת של הפליה בין איש לרעהו.

כללו של דבר, וזהו גם סופו של דבר, חקיקת ההקפאה כולה עוסקת בהגבלה של העלאת ארנונה על נכסים אנונימיים ללא זיקה או קשר של זכויות לאנשים. ה"נכסים" - הם הם מושא החקיקה ועליהם חלות הוראות "ייצוב" רמת הארנונה בין שהם חדשים, בין שהם ישנים, בין שסווגו בעבר או בהווה בסיווג פלוני, בין בסיווג ומיון אלמוני. החריג היחיד, שהוא בעצם איננו חריג, מתייחס לשינוי במצבו הבסיסי של הנכס (נכס שנבנה עליו, או שהורחב, או שנעשה בו שימוש שונה וכל כיוצא בזה).
כמו כל גזרה כללית, גם גזרת ייצוב רמת ארנונה יכול שתיצור בעיות, למשל מלון ברמה גבוהה שלא היה כמוהו, ולכן גם לא היה סיווג קודם מסוג זה (השווה בג"ץ 4225/95 הנ"ל [3]). כפי שאומר בית- המשפט באותו מקרה, הרי שאלו הם המצבים שבהם ניתן לפנות לשרי האוצר והפנים המוסמכים לפרוץ מעבר לרמת הייצוב הנוקשה למדי שנקבעה בחוק.

טוענת העירייה שאפילו כך הם פני הדברים, עדיין אין זה ראוי שהתובעים יוכלו ליהנות מהפירוש הנכון רטרואקטיבית, ומן הראוי יהיה שפסק-הדין יישא עיניו פני עתיד, ולא ייצמד לעבר. הטעמים שמביאה העירייה בתמיכה לגישתה אינם מופרכים.
היא טוענת שהיא חיה "מהיד לפה", כשהכספים שבידה מממנים שירותים שהציבור מקבל.
כיוון שכך, מה שנכנס לכיסה בעבר כבר הוצא, ואין זה ראוי שהיא תחסיר מהתושבים היום בשל חטאי העבר. השאלה העובדתית אם אכן מדובר בסכומי עתק שהעירייה איננה יכולה לעמוד בהם הושארה ב"צריך הוכחה" אם העירייה תבקש להוכיח זאת, ואולם לא רק שלא התרשמתי מסיכומי העירייה שיש לה כוונה לטעון בנושא זה מעבר למה שכבר נטען בסיכומיה, אלא שאינני סבור שהוכחה בנושא זה, אפילו באה, הייתה משנה את המסקנה המתחייבת. הסכום הנתבע בהליך זה עולה על שני מיליוני ש"ח, והוא מקיף שכונות נרחבות בירושלים. גם בלי לעשות אקסטרפולציה מדויקת לא נראה שמדובר בסכומים היכולים "לפרק" עירייה.

העירייה הפנתה אותי לפסקי-דין שבהם הועבר "עפרון כחול" על אי-חוקיות שבוצעה בעבר תוך החלת עקרון הבטלות היחסית. אני מסכים שאכן בטלות פעילות של רשות ציבורית יכולה להיות פעמים רבות יחסית, בעיקר אם יש שיקולים כבדי משקל שיצדיקו "להפוך דף" בלי ליישם את דין הבטלות בכל חומרתו, נוקשותו והיקפו על העבר. כפי שפסק הנשיא א' ברק בבג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת [4], בעמ' 694, הרי כשמדובר בשיהוי, וזה מה שנטען כלפי התובעים כאן, "על בית המשפט... לקחת בחשבון שלושה שיקולים. האינטרסים של העותר בביטול הפעולה, האינטרס של המשיב בקיומה, והאינטרס של הציבור בשלטון החוק. על בית המשפט לאזן בין אינטרסים אלה תוך מתן משקל ראוי לכל אחד מהם".


בהמשך מפרט הנשיא ברק כי יהיה נכון להתחשב גם בהיבטי תום-הלב הכרוכים בפרשה שמדובר בה, ונראה לי שבענייננו זהו אחד ההיבטים החשובים. תושבים המקבלים חשבונות לתשלום עבור שירותים או מצרכים שונים מגופים ציבוריים, או גופים גדולים ונכבדים אחרים העוסקים במתן שירותים כאלו, אינם נוהגים בדרך-כלל להרהר אחר מידותיו וחישוביו של אותו חשבון. מחד גיסא - חסרים להם בדרך-כלל כלים, נתונים ועובדות הכרחיים כדי לבדוק את החישוב, מאידך גיסא - גודלו, "ציבוריותו" ו"מכובדותו" של הגוף מרגיעים בדרך-כלל את מקבל החשבון, ולא עולה על דעתו - ובצדק - שיש הטעיה מכוונת בחשבון.

סיטואציה זו של "נפיל ציבורי", או "נפיל כלכלי", מול "נפולת" מהבחינה העובדתית ומבחינת יכולת ההתמודדות במאטריה מהסוג שמדובר בה מטילה על ה"נפיל" עול כבד מאוד לבחון את עצמו ולהיות משוכנע שהוא לא נפל לכלל טעות או פרשנות לקויה או ליישומה של שיטת בדיקה לא מהימנה (של קריאת מוני חשמל, טלפון, גז וכל כיוצא בזה). הוא יודע ש"הנפולת העובדתית" איננה מסוגלת לבדוק אותו, וכי בדרך-כלל על- פיו יישק דבר, ולכן שומה עליו לבחון ולבדוק גנזי נסתרות הן של פרשנות חוק והן של עזרים שבהם הוא משתמש כדי לגבש את חובו של כל צרכן.

לא תמיד עומד "הנפיל הציבורי" או "הכלכלי" בסטנדרטים הגבוהים הללו, ואנו יודעים מניסיון החיים, שיש שלבו גס בכל הנוגע להפנמת חובה זו, ויש שמתקיימת עצימת עיניים, ויש גם מקרים קיצוניים יותר.

אחת הערובות לדרבון ה"נפילים" למען הפנמת החובה המוטלת עליהם, למען פקיחת עיניים (בניגוד לעצימתן), ולטובת יצירת משקל שכנגד למחשבות בלתי רצויות אחרות שיכול שיתרוצצו במנגנונים שלהם, היא הידיעה כי מי שלא ימלא חובה זו שביום פקודה שלם ישלם והשב ישיב לבעליו את המגיע לו.

זהו גם ההיגיון של מוסד התביעה הייצוגית המרחפת מעל לראשי תאגידים גדולים, שאלמלא החשש ממנה הם לא היו מוטרדים מהסיכון שבתביעות קטנות וספורדיות להשבת סכומי כסף לא גדולים.

לא תמיד, ולא בהכרח, יגבר שיקול זה על שיקולים אחרים היכולים להביא לתוצאה אחרת, ואולם נראה לי שבמקרה זה מצטרף שיקול זה לסדרת עובדות ושיקולים רבי- עוצמה נוספים, והמעט שניתן לומר הוא שכולם ביחד מכריעים את הכף נגד עמדת העירייה. בין עובדות ושיקולים אלו:


(א) ההחלטה לשלול את הטבת מגבלת הארנונה ממחזיקים חדשים בנכסים ישנים נעדרת אפילו "תירוץ של טעון", וקשה בנסיבות כאלו לדון לכף זכות את מעשי העירייה.

(ב) נציב תלונות הציבור הביע דעתו כבר בשנת 1995 שהעירייה איננה נוהגת כהלכה. העירייה התעלמה מחוות-דעת בעלת משקל ציבורי רב מאוד והמשיכה שנים ארוכות ללכת בנתיב הבלתי סלול שהתוותה אותו שנים אחדות קודם לכן.

(ג) תושבים שפנו אליה זכו להשבה כשחרב הכרעה משפטית מחייבת עמדה מעל לראש העירייה. קשה להניח שהעירייה הייתה נוהגת כך אילו לא העריכה במידה רבה של ודאות שידה על התחתונה.

חרף זאת היא המשיכה והלכה גבי תושבים אחרים בדרך חתחתים שיש בה גם נקיטת אמת-מידה של אי-שוויון כלפי אלו שלא נזדעקו, מחוסר ידיעה, ולא ביקשו השבה.

(ד) פרשנות חקיקת ההקפאה היא, במקרה הנוח ביותר לעירייה, פרובלמטית. אי אפשר להניח שלא עלה כלל על דעתה שהיא סוטה מדרך המלך הפרשנית. בנסיבות אלו המעט שהיה מתבקש ממנה הוא לעשות אחת משני אלו:

(1) לחקור ולדרוש אצל יודעי דין מוסמכים ומחייבים מהו הפירוש הנכון של החוק ולפעול לפי חוות-דעתם. אילו כך נעשה, ואילו אישיות מקצועית רצינית ומחייבת (למשל היועץ המשפטי לממשלה) הייתה מאשרת שפרשנות העירייה היא הפרשנות הנכונה, המצב היה שונה. לא הוכח בפניי שדרך זו או דרך דומה לזו ננקטה על-ידי העירייה.

(2) לפנות לשרי האוצר והפנים ולבקש, כדי להסיר ספק, אישור לחריגה מרמת הארנונה הקבועה בחוק. משלוח "ספר" ובו החלטות העירייה איננו תחליף לבקשה כזו.
אותה פנייה שבה נשלח "ספר" הייתה לצורך קבלת אישור מצומצם שאכן ניתן, ולא לצורך רשות להעלות ארנונות לנכסים חדשים, לשינויי אזורים, לשינויי סוגי בניינים ו"למחזיקים חדשים".

(ה) השיהוי בהגשת התביעה איננו תוצאה של רשלנות התובעים. כדי לרדת לחקר המצב המשפטי הסבוך נדרשות בקיאות, נגישות למידע ו"קריאת כיוון" שתנחה את כל אחד מהתובעים לצורך לבדוק מעשים שעל פניהם הם תקינים. כל אלו חסרו לתובעים, ולא בהם האשם בשיהוי שנגרם.

בכל הנסיבות הללו אינני סבור שראוי לשלול מהתובעים כספים שנלקחו מהם שלא כדין ותוך הפלייתם לרעה לעומת שכניהם, ואינני סבור גם שראוי לשחרר את העירייה מחובת השבה. בעניין אחרון זה צריך לתת משקל של ממש להיבט החינוכי-הרתעתי בתקווה שגופים ציבוריים ישקלו שקול היטב בטרם יחליטו לצעוד בנתיב שהמעט שניתן לומר עליו הוא שהוא נתיב מסוכן ולא בטוח.

יפים לעניין זה דברים שאמר בית-המשפט העליון בבג"ץ 170/87 [4], בעמ' 685:

"...אינני רואה סיבה מדוע יהיה דין מעשה מינהלי שנעשה ללא סמכות, שונה מהליך שיפוטי שנעשה ללא סמכות עניינית והוא חסר תוקף. אפילו השתהה הצד לטעון חוסר סמכות, ואפילו לא העלה אותה הצד כלל, יעורר אותה בית המשפט ביוזמתו. מסקנתי היא, לכן, כי שיהוי אם חל בהגשת עתירה כנגד הטלתה וגבייתה של הארנונה, החורגת מסמכותה של הרשות, אינו צריך לשמש שיקול לדחיית העתירה, בהעדר סיבות מיוחדת במינן".

התוצאה הסופית היא שאני מקבל את התביעה ומחייב את העירייה לשלם לכל אחד מהתובעים את הסכום המגיע לו, ושעליו אין התיישנות - הכול כפי שהוסכם בין הצדדים. סכומים אלו יישאו ריבית והצמדה כדין מיום הגשת התביעה ועד התשלום בפועל.

בנוסף תישא העירייה בהוצאות התובעים, ובנוסף בשכר טרחת עורך-דין בשיעור של 15% מהסכום שיש לשלמו, כולל ריבית והצמדה.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. ארנונה פאב

  2. ארנונה הקפאה

  3. אישור ארנונה

  4. ארנונה מכבסה

  5. ארנונה מכללה

  6. ארנונה בנקים

  7. ארנונה מרפאה

  8. ארנונה על גג

  9. ארנונה על חצר

  10. ארנונה על ממד

  11. ארנונה על סככה

  12. ארנונה שטח עזר

  13. ארנונה על חממה

  14. ארנונה על מקלט

  15. ארנונה על משרד

  16. ארנונה על גינה

  17. השגה על ארנונה

  18. ארנונה על חניון

  19. ארנונה מאגר מים

  20. ארנונה מבנה עזר

  21. ארנונה על גלריה

  22. ארנונה על מספרה

  23. ארנונה גן לאומי

  24. ארנונה גג משותף

  25. ארנונה מעון יום

  26. ארנונה סניף דואר

  27. אישור צו הארנונה

  28. התיישנות ארנונה

  29. ארנונה בית מלאכה

  30. ארנונה שטח קניון

  31. ארנונה על קראוון

  32. ארנונה מרכז נופש

  33. ביטול הנחה ארנונה

  34. ארנונה חצר אנגלית

  35. ארנונה עסק רמת גן

  36. ארנונה מקורות מים

  37. ארנונה על דירת גן

  38. ארנונה שטח ביטחון

  39. ארנונה סיום בנייה

  40. אם חד הורית ארנונה

  41. ארנונה מבנה תעשייה

  42. ארנונה אחסון פסולת

  43. ארנונה על שטח פתוח

  44. פטור מארנונה כללית

  45. בקשה לשינוי סיווג

  46. ארנונה מפעל בטחוני

  47. פטור מארנונה בטעות

  48. ארנונה מפעלי תעשיה

  49. ארנונה על עליית גג

  50. ארנונה חצר קפיטריה

  51. ארנונה אזור תעשייה

  52. חובת דיווח ארנונה

  53. ארנונה שימוש מעורב

  54. ארנונה על גג מרוצף

  55. ארנונה שטחים טכניים

  56. השגה למנהל הארנונה

  57. ארנונה על דירה חדשה

  58. ארנונה על דירה ריקה

  59. ארנונה חברה ממשלתית

  60. ארנונה אולם אירועים

  61. ארנונה על שטח משותף

  62. ארנונה על מבנה נייד

  63. ארנונה על החלק היחסי

  64. ארנונה על חדר מדרגות

  65. אזרח ותיק בודד ארנונה

  66. ארנונה על שטחי שירות

  67. בניה לא חוקית ארנונה

  68. ארנונה על יחידת דיור

  69. ארנונה על בריכת שחיה

  70. אי תשלום ארנונה ומים

  71. התיישנות החזר ארנונה

  72. ארנונה תאגיד סטטוטורי

  73. ארנונה על שטח לא בנוי

  74. ארנונה על דירות רפאים

  75. השגה על קביעת ארנונה

  76. ארנונה מבנים לא בשימוש

  77. התיישנות ארנונה עליון

  78. ארנונה טעות בחישוב שטח

  79. ארנונה מפעל לייצור נשק

  80. אינטרס ההסתמכות ארנונה

  81. התיישנות תביעת ארנונה

  82. התיישנות גביית ארנונה

  83. אי סבירות תעריפי ארנונה

  84. חיוב רטרואקטיבי ארנונה

  85. ארנונה על שטחים משותפים

  86. חיוב ארנונה רטרואקטיבית

  87. ביטול הליכי גביית ארנונה

  88. פטור מארנונה למוסד מתנדב

  89. התנאים למתן פטור מארנונה

  90. פטור מארנונה חברה ממשלתית

  91. דחיית בקשה להנחה בארנונה

  92. המועד להגשת ערר על ארנונה

  93. התיישנות על תשלומי ארנונה

  94. ארנונה מוסד ללא מטרות רווח

  95. אי סבירות קיצונית חיוב ארנונה

  96. ארנונה מבנה שאינו ראוי לשימוש

  97. ביטול שינוי סיווג ארנונה של נכס

  98. פטור מארנונה האגודה לתרבות הדיור

  99. סמכות השתת ארנונה באופן רטרואקטיבי

  100. בקשה לשינוי סיווג נכס לצורכי ארנונה

  101. אישור כי חברה לא פעילה לצורכי ארנונה

  102. פטור מארנונה מוסד מתנדב לשירות הציבור

  103. גביית ארנונה בגין מטר מרובע שלם בלבד

  104. תביעה להשבת כספים אשר שולמו ביתר בגין ארנונה

  105. דרישה לבטל את החלטה להעלות ב-5% את תעריפי הארנונה למגורים

  106. החזר תשלומים שנגבו עקב תיקון חיובי ארנונה באופן רטרואקטיבי

  107. על מנהל הארנונה להשיב להשגה תוך 60 יום ממועד קבלת ההשגה - מהו מועד התחלת מנין 60 הימים ?

  108. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון