הלכת קנית

א. מבוא

1. לפני ערעור מנהלי על החלטת ועדת הערר לתכנון ולבניה – פיצויים והיטלי השבחה מחוז מרכז (הרכב בראשות עו"ד כרמית פנטון) מיום 30.7.2013 (להלן: "ועדת הערר" ו"החלטת ועדת הערר"), לפיה חייבת המערערת בתשלום היטל השבחה בגין אישור תכנית רצ/ מק/ 39/ 1/ 1 שפורסמה למתן תוקף ביום 7.5.2009 (להלן: "התכנית המשביחה") בסכום של 1,419,655 ש"ח למועד הקבוע (להלן: "היטל ההשבחה"), עקב מימוש זכויות בדרך של מכר חלקה 338 בגוש 3946 (להלן: "המקרקעין").

2. לוז החלטת ועדת הערר, והערעור שלפני, הוא שאלת תחולתה של ההלכה שנקבעה ברע"א 85/88 קנית – ניהול השקעות ומימון בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן, פ"ד מב(4) 782 (1989) (להלן: "הלכת קנית") על עניינה של המערערת. המערערת טוענת כי בעת אישור התכנית המשביחה היא הייתה ברת רשות בלבד במקרקעין, ועל כן הלכת קנית חלה על עניינה, ומורה כי היא פטורה מהחובה לשלם היטל השבחה. המשיבה, שעמדתה התקבלה על ידי ועדת הערר, סבורה כי מעמדה של המערערת ביחס למקרקעין היה כשל חוכר לדורות, ולפיכך סירבה להחיל עליה את הלכת קנית, וחייבה אותה בתשלום היטל השבחה.

3. להלן אפרט את העובדות העיקריות הדרושות לצורך ההכרעה בערעור, ואת עיקר טיעוני הצדדים. לאחר מכן אפרט מדוע לדעתי יש לדחות את הערעור. בסיום הדברים אוסיף הערה בעניין הלכת קנית, והצורך הקיים לטעמי בבחינה מחודשת שלה על ידי בית המשפט העליון, בחלוף 25 שנים מהמועד בו נפסקה.

ב. רקע עובדתי

4. המקרקעין בהם עסקינן מקיפים 8,788 מ"ר המצויים באזור התעשייה החדש בראשון לציון. הבעלים הרשום של המקרקעין, עד עצם היום הזה, היא עיריית ראשון לציון (להלן: "העירייה"). ביום 29.1.2008 פרסמה העירייה מכרז פומבי לרכישה ולפיתוח של המקרקעין שמספרו 1/08 (להלן: "המכרז"). במסגרת המכרז הוצעו המקרקעין למכירה, כאשר זוכה המכרז נדרש לחתום על הסכם פיתוח וחוזה רכישה בנוסח אחיד שנקבע על ידי העירייה (להלן: "הסכם הפיתוח" ו"חוזה הרכישה", בהתאמה, וביחד: "ההסכמים").

על פי הסכם הפיתוח נדרש היזם להקים על המקרקעין מבנה בן 5,000 מ"ר שטח עיקרי לפחות (לא כולל מרתפים) בהתאם לתוכנית המתאר שבתוקף, וזאת בתוך 48 חודשים ממועד חתימת הסכם הפיתוח. כן נקבע בהסכם הפיתוח כי העירייה תעמיד את המגרש לרשותו של היזם למשך תקופה זו, "וזאת כבר רשות בלבד". בנוסף התחייב היזם במסגרת הסכם הפיתוח לשלם לעירייה את התמורה שהציע בלוח זמנים נקוב, שמשמעו כי כל התמורה החוזית תשולם בתוך 12 חודשים ממועד הזכייה במכרז. עוד נקבע בהסכם הפיתוח כי "יובהר כי היטל ההשבחה בגין השבחת המגרש או האזור בו מצוי המגרש ישולם על ידי הזוכה אך ורק אם יוטל החל מיום חתימת ההסכם" (סעיף 4(ג) להסכם הפיתוח. ההדגשה במקור).

על פי חוזה הרכישה "העירייה מוכרת בזאת לרוכש את המגרש כאמור במבוא להסכם זה ולפי התנאים בהסכם הפיתוח ובחוזה זה" (סעיף 4 לחוזה הרכישה), וזאת כנגד התמורה ששולמה במסגרת הסכם הפיתוח. כן נקבע בחוזה הרכישה כי "היטל השבחה בגין כל תוכנית אשר תיכנס לתוקפה לאחר הגשת הצעת הרוכש במכרז ואשר חלה על המגרש, בין אם נוצרה ביוזמתו של הרוכש ובין אם לאו, ישולם על ידי הרוכש על פי הוראות הדין החלות בעניין זה" (סעיף 10(א) לחוזה הרכישה). בסעיף 5 לחוזה הרכישה נקבע כי "הרוכש מצהיר בזה כי קיבל מהעירייה את החזקה הבלעדית במגרש". בסעיף 15 נקבעו התחייבויות העירייה לעניין העברת הבעלות. העברת הבעלות אמורה הייתה להתבצע בתוך 6 חודשים מהמועד שהמקרקעין ירשמו כחלקת רישום נפרדת במרשם המקרקעין, ושיינתן אישור שר הפנים להסכם, לפי המאוחר. בסעיף 20(א) לחוזה הרכישה נקבע כי "תנאי לתוקפו של הסכם זה הינו עמידת הרוכש באופן מוחלט בהוראות הסכם הפיתוח ובביצוע כל המוטל עליו על פיו".

5. המערערת הציעה בעבור המקרקעין סכום של 19,620,000 ₪, וזכתה במכרז. בעקבות זאת נחתמו עימה, לאחר שהתקבל אישור מועצת העירייה, הסכם הפיתוח וחוזה הרכישה (שני ההסכמים נחתמו כנראה יחדיו ביום 27.4.2008).

6. לאחר שנחתמו ההסכמים התקבלה כאמור התכנית המשביחה, אשר לפי קביעה שאינה שנויה כיום במחלוקת הביאה להשבחה שהיטל ההשבחה הנגזר ממנה (ככל שיש חבות לשלמו) הוא הסכום הנדרש על ידי המשיבה מהמערערת כיום (דהיינו 1,419,655 ש"ח למועד הקבוע).


7. המערערת לא החלה בבנייה, ולאחר שהתברר לה בשנת 2011 כי לא תוכל להקים על המקרקעין רק את המרכז הלוגיסטי בו רצתה (אלא שתידרש לבנות גם קומת מסחר), החליטה למכור את זכויותיה במקרקעין. ביום 23.3.2011 התקשרה המערערת עם חברת דירות יוקרה בע"מ (להלן: "דירות יוקרה") בהסכם בו מכרה לה את זכויותיה במקרקעין תמורת 31,310,000 ש"ח (קרי כ- 11.7 מיליון ש"ח יותר מהסכום ששילמה לעירייה). הסכם זה, אשר יכונה להלן: "הסכם המכירה לדירות יוקרה", היה מותנה באישור העירייה משני טעמים: ראשית, על פי סעיף 12 חוזה הרכישה וסעיף 12 להסכם הפיתוח לא הייתה המערערת רשאית להמחות את זכויותיה במגרש בשלב זה, אלא בהסכמת העירייה מראש ובכתב; שנית, תקופת הביצע על פי הסכם הפיתוח עמדה לפקוע, והמערערת לא עמדה בהתחייבויותיה לפיתוח המקרקעין. על כן נקבע בסעיף 4 של הסכם המכירה לדירות יוקרה כי קיומו מותנה בכך שתתקבל הסכמת העירייה להעברת הזכויות, רישום הערת אזהרה לטובת דירות יוקרה, הארכת המועדים בהסכם הפיתוח ל- 36 חודשים ותיקון מסוים בהתחייבויות היזם ביחס לבנייה. להשלמת התמונה יצוין כי על פי סעיף 12.6 להסכם המכירה לדירות יוקרה "היטל השבחה בגין כל תוכנית אשר אושרה למתן תוקף קודם לחתימת הצדדים על הסכם זה יחול וישולם על ידי המוכרת".

8. המערערת פנתה במרץ 2011 לעירייה, וביקשה את אישורה להעביר את זכויותיה והתחייבויותיה מכוח הסכם הפיתוח וחוזה הרכישה לדירות יוקרה, וכן ליתר התנאים המתלים שנקבעו בסעיף 4 להסכם המכירה לדירות יוקרה. העירייה נתנה את הסכמתה למבוקש, ובכלל זה הסכימה הן להעברת הזכויות לדירות יוקרה והן להארכת תקופת הביצוע על פי הסכם הפיתוח ב- 4 שנים נוספות, והכל מבלי שתדרוש תוספת תמורה כלשהי. בעקבות הסכמה זו נכרת ביום 29.6.2011 הסכם משולש להמחאת זכויות וחבויות בין המערערת, דירות יוקרה והעירייה (להלן: "ההסכם המשולש").

9. ביום 23.10.2011, בעקבות הסכם המכירה לדירות יוקרה, שלחה המשיבה שומת היטל השבחה למערערת בגין התכנית המשביחה. המערערת הגישה ערר לוועדת הערר, בה כפרה בעצם חיובה בתשלום היטל השבחה, וזאת מהטעם שלטעמה הייתה בר רשות במקרקעין במועד אישור התכנית המשביחה, ולפיכך אין היא חייבת בהיטל השבחה לפי הלכת קנית.

10. העירייה זעמה על צעדה זה של המערערת, וראתה בו לא רק כפיות טובה, אלא גם הפרה יסודית של הוראות הסכם הפיתוח חוזה הרכישה. לפיכך הודיעה במכתב מיום 5.1.2012 כי בכוונתה לפעול לביטול הסכמי הפיתוח והרכישה. בעקבות הודעה זו, ולאחר שחילופי מכתבים בין הצדדים לא הועילו לפתרון המחלוקת, פנתה המערערת ביום 20.6.2012 לבית משפט זה, בהליך של המרצת פתיחה (ת.א. (מרכז) 37463-06-12 הוניגמן ובניו בע"מ נ' עיריית ראשון לציון. (להלן: "המרצת הפתיחה")), בו ביקשה פסק דין הצהרתי לפיו לא הפרה את הסכם הפיתוח וחוזה הרכישה, בכך שהגישה ערר בו כפרה בחוקיות חיובה בהיטל ההשבחה. ביום 23.9.2012 ניתן פסק דינה של כבוד הנשיאה, השופטת הילה גרסטל, בו נתקבלה התביעה באופן חלקי. בפסק דינה מדגישה הנשיאה גרסטל כי אינה מכריעה בחוקיות חיוב המערערת בהיטל השבחה, מאחר שבעניין זה צריכה להכריע ועדת הערר במסגרת הערר שהוגש אליה (ראו פיסקה 3(א) לפסק הדין בהמרצת הפתיחה). לעומת זאת, בעניינים שהונחו לפתחה קבעה הנשיאה גרסטל כי מחד גיסא, "הגשת ערר לוועדת הערר היא זכות חוקית שעצם מימושה אינו מהווה הפרת הסכם", ואילו, מאידך גיסא "ככל שתמצא הוועדה כי החיוב הוטל כדין על [המערערת], אי תשלום עלול להוות הפרת הסכם [...] [שכן] ההוראות בהסכמים המגדירות את חובת התובעת לשאת בהיטל ההשבחה הוסכמו כדין בין הצדדים והן בעלות תוקף מחייב" (פסקה 4 לפסק הדין בהמרצת הפתיחה).

11. לאחר הדברים הללו ניתנה ביום 30.7.2013 החלטת ועדת הערר נושא ערעור זה. בהחלטתה, לאחר שהיא סוקרת בהרחבה את העובדות ואת פסק הדין בהמרצת הפתיחה, מנתחת ועדת הערר את "מכלול הנסיבות במקרה הספציפי", ומחליטה כי המערערת אינה נכנסת לגדרה של הלכת קנית. החלטת ועדת הערר נשענת על שלושה נדבכים מרכזיים:


במועד חתימת ההסכמים הייתה המערערת מודעת למעמדה הקנייני, והתחייבה במפורש לשאת בתשלום היטל ההשבחה.




הוראות שונות בהסכם המכירה לדירות יוקרה מלמדות כי המערערת נהגה במקרקעין מנהג בעלים, ומכרה לדירות יוקרה את זכויות הבעלות במקרקעין, ולא רק זכויות כצד להסכם פיתוח.




המערערת התעשרה מהתכנית המשביחה, ולכך חיובה "עולה בקנה אחד גם עם עקרון המימוש והצדק החברתי לעניין חלוקת העושר, שביסוד היטל ההשבחה".

ג. טענות הצדדים
12. בערעור המנהלי שהגישה משיגה המערערת על החלטת ועדת הערר, וטוענת כי היא מהווה סטייה מהלכת קנית. לטענת באי כוח המערערת ועדת הערר התעלמה ממערכת ההסכמים שבין העירייה לבין המערערת, ובמיוחד מהוראות הסכם הפיתוח, הקובעות בצורה ברורה כי מעמדה של המערערת ביחס למקרקעין עד להשלמת ביצוע התחייבויותיה על פי הסכם הפיתוח הוא מעמד של בר רשות בלבד. לשיטתם, חוזה הרכישה אמנם נחתם ביחד עם הסכם הפיתוח, ואולם הוא היה הסכם על תנאי מתלה, שכניסתו לתוקף הותנתה בהשלמת ביצוע ההתחייבויות על פי הסכם הפיתוח. לפיכך אין להוראותיו השלכה על מעמד המערערת ביחס למקרקעין בתקופת הסכם הפיתוח (תקופה שטרם הסתיימה במועד כריתת הסכם המכירה לדירות יוקרה). עוד טענה המערערת כי הרווח שהפיקה ממכירת המקרקעין לדירות יוקרה נובע מעליית ערך המקרקעין, ולא מהתכנית המשביחה.
13. בתגובת הוועדה המקומית לערעור המנהלי תומכים באי כוח המשיבה בהחלטת ועדת הערר, שלשיטתם היא יישום נכון של הדין על נסיבות המקרה הספציפי. בנוסף נטען כי יש לאבחן את הלכת קנית בשל כך שהיא התייחסה למקרקעין המנוהלים על ידי רשות מקרקעי ישראל, ואילו בעניינו המדובר במקרקעין שהיו בבעלות העירייה. באי כוח המשיבה מדגישים כי העירייה נהגה לפנים משורת הדין עם המערערת, שעה שתחת ביטול ההסכמים בגין אי ביצוע הסכם הפיתוח, אִפשרה למערערת להמחות את זכויותיה לדירות יוקרה ברווח ניכר, ומבלי שתבקש לעצמה כל חלק ממנו. לגישתם טענות המערערת כנגד שומת היטל ההשבחה אינם אלא ניסיון התחמקות מהתחייבות חוזית מפורשת, שחוקיותה כבר אושרה בפסק דינה החלוט של הנשיאה גרסטל בהמרצת הפתיחה. זאת ועוד, אף אם תאמר שהחייב בהיטל השבחה היא העירייה, הרי שמאחר והמערערת התחייבה לשאת בו, חיובה בהיטל ההשבחה נעשה כדין. בסיום תגובתם מדגישים באי כוח המשיבה כי מכל מקום לא מתקיימים במקרה זה הטעמים המצדיקים התערבות במסגרת עתירה מנהלית בשיקול דעתה המקצועי של ועדת הערר.
14. בתשובת המערערת לתגובת המשיבה לערעור המנהלי חוזרים באי כוח המערערת על טענותיהם, ומדגישים כי העירייה שמרה את מעמדה הקנייני במקרקעין בכל תקופת הסכם הפיתוח, ולראיה – הצורך בקבלת אישורה לשם המחאת הזכויות לדירות יוקרה. לעניין הטענה כי גם אם העירייה היא שחייבת בהיטל ההשבחה, ניתן היה להוציא את דרישת התשלום למערערת מכוח התחייבותה החוזית, הרי שטענה זו לא שימשה בסיס להוצאת דרישת התשלום למערערת, ואף לא עמדה לפני ועדת הערר, ועל כן אין להיזקק לה. גם לגופה אין בטענה זו ממש שכן העירייה פטורה מתשלום היטל השבחה לפי סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965, ומכל מקום לא התקיים ביחס לעירייה אירוע המקים את חובת תשלום היטל ההשבחה.

ד. דיון והכרעה

15. כפי שטענו באי כוח המשיבה, ניתן להכריע בערעור זה על בסיס ההלכה לעניין היקף התערבות בתי המשפט המנהליים בהחלטות במסגרת הליך של ערעור מנהלי (להליך הערעור המנהלי ראו חמי בן נון וטל חבקין, הערעור האזרחי (מהדורה שלישית, תשע"ג) 589 – 593). ועדת הערר הכריעה בערר שהיה מונח לפניה בהתאם לפרשנות שהיא נתנה לנסיבות המקרה הספציפי שלפניה, ותוך שהיא מיישמת עליהן את מערכת הדינים הנכונה. במצב דברים זה, כל עוד הפרשנות שנתנה ועדת הערר לנסיבות המקרה היא במתחם הסבירות, ואין לומר כי נפלה בה טעות, אין מקום להתערבות בית המשפט המנהלי בהכרעותיה (השוו עמ"נ (מרכז) 6443-12-10 דיור ב.פ. בע"מ נ' עיריית רחובות, פסקה 22 (ניתן ביום 29.11.2011 ע"י השופטת זהבה בוסתן). זהו מצב הדברים בענייננו.


16. הלכת קנית, כפי שציינה נכונה ערכאת הערר בהחלטתה, מבחינה בין שני סוגים של מחזיקים במקרקעין: "חוכר לדורות" (ובכלל זה בעל מעמד של חוכר לדורות, שטרם נרשם במרשם המקרקעין), אשר הוא בעל זכויות השימוש והחזקה במקרקעין; ו"בר רשות" (ובכלל זה בר רשות שעשוי בהתקיים תנאים מסוימים להפוך לחוכר לדורות) המחזיק במקרקעין מכוח הסכמת הבעלים. עמד על כך השופט גבריאל בך, אחד משני שופטי הרוב בעניין קנית, בציינו:
"שני פירושים שונים מוצעים להסכם בין המערערת לבין מינהל מקרקעי ישראל. על-פי תפיסה אחת ניתן לראות את המערערת בתור מי שרכשה מעמד של "חוכרת לדורות" מיד עם חתימת ההסכם ביום 31.8.82, תוך הבנה, שאם לא תקיים לאחר מכן את כל התחייבויותיה על-פי ההסכם עלולה היא לאבד זכות זו וליהפך ל"בת-רשות" בשטח בלבד (כלומר קיום חוזה עם "תנאי מפסיק" ראה סעיפים 27-29 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973); ואילו על-פי פירוש שני הוענק למבקשת בעת חתימת ההסכם סטטוס של "בת-רשות" בלבד, אשר ייהפך להכרה בה כ"חוכרת לדורות" רק אם - וכאשר - יתחוור, שהיא אכן עומדת בכל ההתחייבויות שנקבעו בהסכם (כלומר: קיום חוזה עם "תנאי מתלה" - ראה סעיפי החוק הנ"ל)".

17. בהתאם להלכת קנית, המפרשת את הוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה בעוד שחוכר לדורות במועד בו התרחש מעשה ההשבחה חייב על פי דין בתשלום היטל השבחה, הרי שבר רשות איננו חייב בתשלום היטל ההשבחה (אלא הוא מוטל על בעל הקרקע או החוכר לדורות מכוחו מחזיק בר הרשות במקרקעין). השאלה אם פלוני הוא "חוכר לדורות" או "בר רשות" במועד בו התרחש מעשה ההשבחה היא שאלה עובדתית-משפטית מורכבת, אשר בה יש להכריע בהתאם לנסיבות כל מקרה ומקרה (ודוק, שאלה זו אינה מוכרעת לפי הרישום במרשם המקרקעין. (השוו ע"א 1321/02 נוה בנין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז מרכז, פ"ד נז(4) 119 (2003) (להלן: "עניין נוה בנין")). עמד על כך הנשיא מאיר שמגר, אשר דחה בקשה לדיון נוסף על הלכת קנית, בציינו את הדברים הבאים:
"פסק דינו של בית משפט זה מושתת, בעיקרו, על הערכת מהותם של היחסים המשפטיים שנוצרו בין העותרת לבין מינהל מקרקעי ישראל, כפי שהם מעוגנים בהסדרים החוזיים הספציפיים אשר ביניהם. משמע, אין המדובר אלא על הפועל היוצא מהסדר חוזי מוגדר ולא במסקנה אשר לה השלכות רחבות יותר. מכאן גם, כי הקניית לבוש ניסוחי שונה להסדרים עתידיים כדוגמת אלה בהם מדובר כאן, עשויה להוליך למסקנות שונות".
(דנ"א 1/89 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רמת גן נ' קנית ניהול והשקעות ומימון בע"מ (ניתן ביום 8.5.1989)).

18. שאלת המפתח לצורך יישומה של הלכת קנית היא, אם כך, מה מעמדה של המערערת ביחס למקרקעין – האם היא חוכרת או ברת רשות? ההכרעה בשאלה זו מחייבת בחינת "מכלול הנסיבות במקרה הספציפי". ועדת הערר בחנה את נסיבותיו הייחודיות של המקרה, והגיעה למסקנה כי מעמדה של המערערת בעת אישור התכנית המשביחה היה כשל חוכרת לדורות. אינני סבור שהוצגו לפני טעמים המצדיקים מסקנה כי בקביעתה זו חרגה מתחום שיקול הדעת המקצועי הלגיטימי בו אין זו דרכו של בית משפט לעניינים מנהליים להתערב במסגרת הליכי ערעור מנהלי.

19. טענתם המרכזית של באי כוח המערער היא שוועדת הערר התעלמה בהחלטתה ממערכת ההסכמים שבין המערערת לבין העירייה, ונתנה משקל יתר לאמור בהתקשרות בין המערערת לבין דירות יוקרה. גם אם יש ממש בטענות העקרוניות של המערער, לפיהן עיקר המשקל צריך להינתן למערכת ההסכמים שבין העירייה לבין המערערת, אינני סבור שבסופו של יום יש מקום לקבל את טענתו כי בכך יש משום עילה להתערבות בית משפט זה. ראשית, ועדת הערר נתנה דעתה למערכת ההסכמים שבין העירייה לבין המערערת, וסברה כי היא משקפת הודאה של המערערת בכך שהיא בעלת מעמד במקרקעין המצדיק חיובה בהיטל השבחה. עמדה זו של ועדת הערר אינה נטולת יסוד. ניסוח ההסכמים מניח כי העירייה היא החייבת בהיטל השבחה בגין אירועים שהתרחשו עד מועד חתימתם, ואילו המערערת היא החייבת בהיטל השבחה בגין אירועים שאירעו ממועד זה ואילך. מכך ניתן ללמוד על הדרך בה הבינו הצדדים (קרי המערערת והעירייה) את מעמד המערערת ביחס למקרקעין ממועד כריתת ההסכמים ואילך (ודוק, חוזה הרכישה אינו קובע כי המערערת תשפה את העירייה בגין היטל ההשבחה, אלא שתשלם אותו על פי הוראות הדין החלות בעניין זה); שנית, האמור בהסכם המכירה לדירות יוקרה יכול לשמש אינדיקציה לדרך בה ראתה המערערת את מעמדה ביחס למקרקעין עובר למכירתם לדירות יוקרה. לפיכך, הגם שלא ניתן לראות בו שיקול קונקלוסיבי, הוא בוודאי מהווה אינדיקציה פרשנית רלוואנטית שיש מקום להתחשב בה; שלישית, עיון מעמיק במערכת ההסכמים מלמד כי לא ניתן להסיק ממנה מסקנה חד משמעית כפי שטוענת המערערת. רחוק מכך. בחוזה הרכישה ישנן אינדיקציות לכך שמעמדה של המערערת במקרקעין, כבר ממועד חתימת ההסכמים, היה לא כשל בר רשות, אלא כחוכר לדורות. כך, למשל, בעוד שלפי הסכם הפיתוח מעמד המערערת הוא כבר רשות בלבד, בחוזה הרכישה נאמר כי היא קיבלה מהעירייה את החזקה הבלעדית במגרש (סעיף 5 לחוזה הרכישה, וראו גם סעיף 13 לחוזה הרכישה המסדיר את המצבים בהם רשאית העירייה להיכנס למגרש). ב"כ המערערת טענו בעניין זה כי מדובר בסתירה פנימית בין ההסכמים, ויש להעדיף את הגישה כי בתקופת הסכם הפיתוח גוברת הקביעה הנזכרת בו. אינני סבור כך. במקרה בו עסקינן נחתמו הסכם הפיתוח וחוזה המכירה באותו מועד (וזאת בשונה מהמקובל בעסקאות של רשות מקרקעי ישראל, במסגרתן נחתם חוזה החכירה רק לאחר העמידה בתנאי הסכם הפיתוח). לעובדה זו יש משמעות, ואין להניח כי הסכם הרכישה הוא נעדר כל משמעות משפטית כל עוד לא הושלם ביצוע הסכם הפיתוח. לפיכך פרשנות סבירה של ההסכמים היא שמכוח חוזה הרכישה קיבלה המערערת זכויות טובות יותר ביחס למקרקעין מאשר מעמד בר הרשות שניתן לה מכוח הסכם הפיתוח. בא כוח המערערת ביקש לבסס בהקשר זה את הטענה כי כוונת הצדדים הייתה שחוזה החכירה יהיה מותנה בתנאי מתלה, ויכנס לתוקף רק לאחר השלמת הסכם הפיתוח. אכן, ניתן למצוא אינדיקציות התומכות בתפיסה כזו (כגון סעיף 6(ב) לדברי ההסבר למכרז וכותרת השוליים של סעיף 20 לחוזה הרכישה), ואולם קיימות גם אינדיקציות לפיהן הסכם הרכישה הוא בר תוקף ממועד כריתתו (ראו, למשל, ניסוח ה"הואיל" השלישי, וההסדר לעניין העברת הבעלות בסעיף 15 לחוזה הרכישה, שאינו מותנה, לכאורה, בביצוע הוראות הסכם הפיתוח – עניין הנזכר רק בקשר להעברת זכויות לצד ג' בסעיף 15(ג) לחוזה הרכישה). זאת ועוד, גם כשמדובר בהסכם על תנאי מתלה הרי שאין לומר כי הוא חסר נפקות כל עוד לא התקיים התנאי המתלה (ראו דניאל פרידמן ונילי כהן, חוזים – כרך ג' (תשס"ד) 33 – 34, 42 – 43). לפיכך סביר בהחלט לקבוע כי חוזה הרכישה, אף אם מניחים כי הוא חוזה על תנאי מתלה, חיזק את זכויות המערערת במקרקעין עוד בטרם הושלם ביצועו של הסכם הפיתוח, באופן שהביאם לגדר מעמד חוכר לדורות לעניין החלטה של הלכת קנית.

קיצורו של דבר, החלטתה של ועדת הערר היא החלטה מקצועית, המיישמת את הלכת קנית על נסיבותיו המיוחדות של המקרה שלפני באופן שאינו חורג ממתחם שיקול הדעת המנהלי המסור לוועדת הערר. כבר מטעם זה ראוי לדחות את הערעור המנהלי שהגישה המערערת, ולהותיר את החלטת ועדת הערר על כנה.

20. בכך יכולתי לחתום החלטה זו, ואולם מתוך הערכה לטיעוניהם המצוינים של באי כוח שני הצדדים, ובשל חשיבות הנושא, אוסיף מספר הערות המתייחסות לשלוש נקודות מרכזיות שעלו במסגרת הדיון בתובענה זו.

21. היקף תחולת הלכת קנית – ב"כ המשיבה ביקש לאבחן את הלכת קנית, מהטעם שהיא נקבעה ביחס לעסקה במקרקעי ישראל שנערכה על ידי רשות מקרקעי ישראל, בעוד שבענייננו העיסקה בה מדובר היא עיסקה של עירייה במקרקעי ציבור, שאינם בגדר מקרקעי ישראל (והשוו בין הגדרת "מקרקעי ישראל" בסעיף 1 לחוק סוד: מקרקעי ישראל להגדרת "מקרקעי ציבור" בסעיף 107 לחוק המקרקעין, התשכ"ט – 1969). הרציונל לאבחנה זו הוא שכאשר מדובר במקרקעי ישראל, זכאית רשות מקרקעי ישראל לגבות מהיזם בגין השבחות המתרחשות בתקופת הסכם הפיתוח הפרשי ערך, המגיעים לכדי 91% משווי ההשבחה (ראו החלטת הנהלת רשות מקרקעי ישראל 988 "תשלום הפרשי ערך בתקופת הסכם פיתוח" מיום 22.1.2003). כתוצאה מכך, הנהנה המרכזי מהלכת קנית איננו היזם, אלא רשות מקרקעי ישראל (ובעקיפין, אוצר המדינה. להרחבה בעניין זה ראו פסקה 28 להלן). לעומת זאת, במקרה שלפני העירייה אינה רשאית לחייב את המערערת בתשלום נוסף בגין ההשבחה שחלה לאחר חתימת המערכת ההסכמית, ועל כן המערערת (דהיינו היזם/הרוכש) היא הנהנית העיקרית מהחלת הלכת קנית. בהבחנה שמציע ב"כ המשיבה יש הגיון כלכלי, ואולם ספק אם היא מתיישבת עם ההנמקה המשפטית של הלכת קנית. כזכור, הנמקה זו נוגעת למעמדו של הרוכש במועד בו התרחש מעשה ההשבחה (האם ניתן לסווגו כ"חוכר לדורות"), ולא למערכת היחסים הכספית שבינו לבין בעל הקרקע (ודוק, הלכת קנית בוססה על פרשנות סעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, החל ביחס לכל סוגי המקרקעין, ולא על פרשנות סעיף 21 לתוספת השלישית, הנוגע למקרקעי ישראל בלבד). לפיכך, לא ניתן לקבוע, א-פריורי, כי בכל מקרה בו הרוכש אינו צפוי להידרש לשלם את ערך ההשבחה לבעל המקרקעין, ניתן יהיה לראות את זכויותיו במקרקעין כעולות על אלו המסורות ליזם בתקופת הסכם פיתוח עם רשות מקרקעי ישראל. לכל היותר יש לומר כי העובדה שלבעלת הקרקע (העירייה בענייננו) אין זכות לתבוע תוספת תשלום בגין השבחה היא שיקול בעל משקל במסגרת הקביעה האם מעמדו של הרוכש (קרי, המערערת) בעת הרלוואנטית היה כשל "בר רשות" או כשל "חוכר לדורות". ברור וגלוי כי בענייננו שיקול זה פועל לחיזוק החלטתה של ועדת הערר.
22. סוגיית ההתעשרות והשלכתה על תחולת הלכת קנית – ב"כ המשיבה טען כי בענייננו המערערת היא שהתעשרה בגין ההשבחה, שכן מכרה את זכויותיה במקרקעין ברווח לדירות יוקרה. ב"כ המערערת טען כי מקור הרווח שנוצר בעליית שווי המקרקעין, ולא בתכנית המשביחה. טענה זו אינה מדויקת, שכן יש להניח כי נכונות דירות יוקרה לשלם את המחיר שסוכם הושפעה מההשבחה בה עסקינן (השבחה שכאמור לא השפיעה על התמורה שגבתה העירייה מהמערערת בעבור המקרקעין). עם זאת, ספק אם ניתן לקבל את גישת ב"כ המשיבה לפיה מבחן ההתעשרות מסייג את הלכת קנית. אכן, ברע"א 6166/12 קוטליצקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה בתל אביב יפו (ניתן ביום 23.12.12) (להלן: "עניין קוטליצקי") ציין השופט אליקים רובינשטיין, בדחותו ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, ברוב דעות (השופטים יצחק ענבר וצילה צפת כנגד דעתה החולקת של השופטת יהודית שבח), שלא להפעיל את הלכת קנית, כי:
"מסקנתו של בית המשפט המחוזי עולה בקנה אחד אף עם רעיון הצדק החברתי, העומד בבסיס היטל ההשבחה [...] מי שהתעשר בשל תכנית משביחה – ונסיבות "תקופת הביניים" היו בסופו של דבר מקריות – הוא שצריך לשאת בתשלום היטל ההשבחה בגין אותה תכנית; הוא ולא אחר".
(פסקה י"ב לפסק הדין).
ואולם, בדברים אלו לא ניתן לראות משום סייג להלכת קנית, אלא רק ביטוי של שיקול מדיניות מרכזי אותו ראוי להביא בחשבון בעת יישומה. שיקול זה דומה ביסודו לזה שצוין בפסקה 21 לעיל, לאמור כאשר התועלת מההשבחה היא לפלוני (במובן זה שהוא זה שנהנה ממנה, ואינו נדרש לשלם בגינה לבעל הקרקע) יש בכך חיזוק לתפיסה לפיה פלוני אינו "בר רשות", גרידא, אלא מחזיק בזכויות השקולות למעמד של "חוכר לדורות".

23. חיוב המערערת בתשלום מכוח חיוב העירייה – טענה חילופית שהעלו באי כוח המשיבה היא שאם תתקבל טענתם המרכזית של באי כוח המערערת, ויקבע שמעמדה של המערערת היה כבר רשות בלבד, הרי שהחובה בתשלום היטל השבחה תהיה מוטלת על העירייה, ומכוח התחייבותה החוזית של המערערת לשאת בה, זכאית הייתה המשיבה אף בנסיבות אלו להוציא לה את דרישת התשלום. ב"כ המערערת סברו כי אין מקום לדון בטענה זו מסיבות דיוניות (הנושא לא נידון בוועדת הערר, ודרישת התשלום הוצאה למערערת ולא לעירייה) וכי יש לדחותה גם כעניין מהותי (שכן העירייה לא חייבת בהיטל השבחה, ומכל מקום המועד לתשלום ההיטל על ידה טרם הגיע). לו הייתי נדרש להכריע בערעור על בסיס זה, הייתי מקבל את טענות באי כוח המשיבה. כעניין דיוני, הרי שהמשיבה רשאית הייתה להוציא את דרישת התשלום למערערת, מאחר שיש לראות בהוראת סעיף 10(א) לחוזה הרכישה המחאת חבות, שהמשיבה רשאית הייתה לקבלה בעצם הוצאת דרישת התשלום למערערת, ולא לעירייה (והשוו דברי השופט ברק (כתוארו אז) בעניין קנית, עמוד 787); אף בעובדה שוועדת הערר לא נדרשה לעניין זה לא הייתי רואה סיבה לדחיית הטענה, שכן לאור עמדת ועדת הערר לא נוצר אצלה הצורך להתייחס לטענה. כעניין מהותי, הרי שלעירייה יש פטור מתשלום היטל השבחה מכוח סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה רק "אם אותם מקרקעין או התמורה בעדם, משמשים או מיועדים לשמש למטרות האמורות" (דהיינו "לחינוך, לתרבות, למדע, לדת, לצדקה, לסעד, לבריאות או לספורט"). המקרקעין בוודאי שאינם משמשים למטרות האמורות, ואילו תמורת ההשבחה לא התקבל דבר בידי העירייה (ואף אם תאמר כי יש להתייחס לתמורת המקרקעין על פי ההסכמים, תמורה ששולמה קודם להשבחה, הרי שאין לפני כל אינדיקציה שהיא יועדה לשימוש לאחת מטרות הנזכרות בסעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית). לפיכך הפטור בו מדובר אינו חל על ההשבחה בה עסקינן; המועד בו קמה חובת תשלום היטל ההשבחה הוא מועד מכירת הזכויות לדירות יוקרה, מכירה שאושרה על ידי העירייה בהסכם המשולש שנכרת ביום 29.6.2011. לפיכך צודקים ב"כ המשיבה בטענתם החילופית, כי אף אם תאמר שמעמד המערערת היה כבר רשות בלבד, עדיין חייבת היא בתשלום היטל ההשבחה במקרה זה.

24. הדיון בפסקאות 21 – 23 לעיל מלמד איפוא כי גם בהרחבת היריעה אין כדי להועיל למערערת, שכן הרחבה זו (שאינה נחוצה לטעמי על מנת להכריע בערעור) רק מחזקת את עמדת המשיבה וועדת הערר, ונותנת להן משנה תוקף.

ה. על הצורך בבחינה מחודשת של הלכת קנית

25. הלכת קנית היא הלכה ידועה וותיקה של בית המשפט העליון, שנקבעה בשעתו ברוב דעות (השופטים אהרן ברק וגבריאל בך כנגד דעתו החולקת של השופט אברהם חלימה). להלכה זו, אשר לה השלכות כלכליות כבדות משקל, ימלא בפברואר הקרוב חצי יובל. ואולם, לצערי, אין באפשרותי להצטרף לחגיגות הכסף להלכה זו. הטעם לכך פשוט: דעתי, כדעת אחרים (ראו אהרן נמדר, מערכת המס בעסקאות נדל"ן (מהדורה שלישית, תשע"ג) 226 – 227 (להלן: "נמדר, עסקאות נדל"ן"), אינה נוחה מהלכת קנית. להבנתי, ההלכה עושה עוול עם רשויות התכנון, וגורמת לסיכול התכלית המרכזית של היטל ההשבחה – שיתוף הקהילה ברווחים שקמו לבעלי הזכויות במקרקעין מפעולותיהן של רשויות התכנון. להלן אבהיר בקצרה את הטעמים להסתייגותי העקרונית מהלכת קנית.

26. הלכת קנית מבוססת על שני אדנים: האחד גלוי על פני הפסק, והוא דוקטרינרי במהותו; השני, סמוי מהעין בפסק דין קנית, והוא מהותי באופיו. ואולם, עם כל הכבוד, שני הנימוקים אינם משכנעים עוד בעיני.

27. הנימוק הדוקטרינרי להלכה הוא שהוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה מטילות את החיוב בהיטל השבחה על בעל המקרקעין או החוכר לדורות, ולא על בר רשות. על נימוק זה אבד הכלח ממספר טעמים:
ראשית, כפי שציינה השופטת אסתר חיות בעניין נוה בנין:
"ככל שהדבר נוגע לפירוש סעיף 2(א) לתוספת השלישית ולמונחים "בעלם" של מקרקעין או חוכר לדורות, הנזכרים בו, נראה לי כי לכתחילה אין לפרשם במשמעות שיש לאותם מונחים על-פי דיני הקניין, וזאת בשל הרצון והמטרה ללכוד ברשת היטל ההשבחה את הנהנה מן ההשבחה בעת התרחשותה מנקודת מבט כלכלית ולאו דווקא קניינית צרופה. אכן, החתירה לתפיסת התוכן הכלכלי של הדברים שימשה יסוד להתפשטות דיני מס נוספים אל מעבר לדיני הקניין..." (עמוד 132 לפסק הדין)
ואכן, גם כיום אין חפיפה בין המונח "חוכר לדורות" בחוק המקרקעין לפרשנות שניתנת למונח זה לצורך הטלת היטל השבחה. כך, למשל, לצורך דיני הקניין "חוכר לדורות" הוא רק מי שנרשם בספרי המקרקעין כבעל זכות חכירה לתקופה של מעל ל- 25 שנה, בעוד שלעניין היטל השבחה גם מי שטרם נרשמה זכותו במרשם המקרקעין יכול להיחשב לחוכר לדורות.
שנית, מעמד "בר רשות" במשפט הישראלי איננו מוסדר בחוק, והגדרתו מעוררת קשיים לא מבוטלים (וראו מאמריה המצוינים של פרופ' נינה זלצמן, "רישיון במקרקעין" הפרקליט מב (תשנ"ה) 24; ו-"'רשות חינם' במקרקעין כ'השאלת מקרקעין' – גישת הסיווג והלכון ה'רישיון במקרקעין'" עיוני משפט לה (2012) 265. להלן: "זלצמן, רשות חינם"). הן בבית המשפט העליון והן בספרות המשפטית קיימים תימוכין ל"גישת הסיווג", הגורסת כי חלף השימוש במונחים "רישיון במקרקעין" ו- "בר רשות" יש לסווג את הזכות לאחת הקטגוריות המוכרות בחוק המקרקעין. כך, למשל, בע"א 7139/99 אלוני נ' ארד, פ"ד נח(4) 27, 38 – 39 (2004) כתב הנשיא אהרון ברק (שנתן את הלכת קנית) את הדברים הבאים:
"השימוש במונחים של "רשות" או "רישיון" רווח מאוד בקשר לזכויות של מתיישבים חקלאיים. מונחים אלה נקלטו בזמנם מן המשפט המקובל האנגלי כמונחים מובחנים מן המונח שכירות במקרקעין, בעיקר כדי לעקוף את חוקי הגנת הדייר [...] וכדי לעקוף הגבלות על עבירות של זכויות שוכרים [...] המונחים אינם כלולים ברשימת הזכויות המנויה בחוק המקרקעיןאו בחקיקה אחרת. ספק בעיניי אם יש עוד מקום להגדיר את זכויות המתיישבים כ"רשות" או "רישיון". ניתן ואף ראוי לסווגם תחת הזכויות המנויות בחוק המקרקעין או בחוק השכירות והשאילהחוק השכירות והשאילה, תשל"א-1971, כגון "שכירות", "שאילה", "זיקת הנאה" או "זכות שימוש". נראה לכאורה כי כל סוגי השימוש, ההחזקה וההנאה של המתיישבים החקלאיים יכולים לחסות תחת הגדרות אלה"
(להפניות נוספות לפסיקה וספרות התומכים ב"גישת הסיווג" ראו זלצמן, רשות חינם, עמוד 268 הערה 6).
שלישית, הטענה כי מעמדו של היזם בתקופת הסכם הפיתוח הוא של בר רשות גרידא היא טענה מוקשה מבחינה קניינית. אכן, מבחינה קניינית, היזם איננו חוכר של המקרקעין עד אשר תירשם זכותו במרשם המקרקעין. ואולם, כפי שהובהר לעיל, לעובדה שהיזם טרם נרשם במרשם המקרקעין אין משמעות של ממש לעניין דיני המס בכלל, והטלת חיוב בהיטל השבחה בפרט. אם מתעלמים מעניין זה, הרי שמיד לאחר חתימת הסכם הפיתוח היזם הוא בעל זכות (מותנית) להירשם כחוכר במרשם המקרקעין. אם זכות אובליגטורית להירשם כחוכר די בה על מנת להפוך ל"חוכר לדורות" לעניין התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, קשה לראות מדוע זכות אובליגטורית (מותנית) להירשם כחוכר אינה יכולה להספיק.

28. ואכן, דומה כי הנימוק המרכזי מאחורי הלכת קנית אינו הנימוק הדוקטרינרי כי אם הנימוק המהותי. נימוק זה נשען על כך שכאשר ההשבחה מבוצעת בתקופת הסכם הפיתוח מיוחסת ההשבחה לבעל הקרקע, ולא ליזם. לכך חשיבות יתרה ביחס למקרקעי ישראל, לאור ההסדר המיוחד הקבוע בסעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה:
"לגבי מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, שלא הוחכרו בחכירה לדורות או שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי ושונה ייעודם לייעוד אחר, והחוכר לדורות שלו הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי בלבד אינו זכאי לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש, אלא אם כן יתוקן חוזה החכירה המקורי או ייחתם חוזה חכירה חדש, יחול, על אף האמור בתוספת זו, במקום היטל השבחה, ההסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות, שהיה קיים לפני תחילתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18), תשמ"א-1981."

מכוחו של הסדר זה כאשר מדובר במקרקעי ישראל, הרי שאם נראה במקרקעין בתקופת הסכם הפיתוח כמקרקעי ישראל שלא הוחכרו בחכירה לדירות, הרי שלא ישולם בגינם היטל השבחה, אלא הם יחויבו ב"חלף היטל השבחה" בלבד, אשר שיעורו כיום הוא 12% מתקבולי רשות מקרקעי ישראל (בעבר עמד השיעור על 10%, אך בעקבות פשרה שהושגה בשנת 2012 במסגרת הדיון בע"א 5669/08 הוגדל שיעורו של חלף היטל השבחה).

ודוק, במקרה בו עסקינן במקרקעי ישראל השאלה אם נראה במקרקעין בתקופת הסכם הפיתוח כמקרקעין מוחכרים או לא איננה נוגעת בעיקרה לסכום שישולם על ידי היזם, אלא לשאלה למי ישלמו. הטעם לכך הוא שסעיף 2(ג) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה קובע כדלהלן:
"היה המחכיר זכאי, לפי הסכם, לתבוע מן החוכר תשלום עבור ניצול ההשבחה, יהיה החוכר זכאי לנכות את סכום ההיטל מכל תשלום שעליו לשלם למחכיר כאמור".

במילים אחרות, אם נראה במקרקעי ישראל בתקופת הסכם הפיתוח מקרקעין שאינם מוחכרים, אזי רשות מקרקעי ישראל היא שתיגבה מהיזם תשלום הפרשי ערך (שהם במקרה הרגיל 91% מערך ההשבחה), ותעביר לרשות התכנון הרלוואנטית חלף היטל השבחה (כיום 12% מתקבול זה); לעומת זאת, אם נראה במקרקעין בתקופת הסכם הפיתוח מקרקעין מוחכרים בחכירה לדורות תגבה רשות התכנון הרלוואנטית מהיזם 50% היטל השבחה, וסכום זה ינוכה מחובת היזם בתשלום הפרשי ערך. לפיכך, למעט אותם מקרים בהם הפרשי הערך המשולמים לרשות נמוכים מ- 50% (למשל, כשמדובר באזורי עדיפות לאומית), הגורם הנהנה מהלכת קנית ביחס למקרקעי ישראל אינו היזם, אלא רשות מקרקעי ישראל (ובאמצעותה, אוצר המדינה).

האם התוצאה החלוקתית שיוצרת הלכת קנית רצויה? כשלעצמי ספק גדול אם כך, וזאת ממספר טעמים:

ראשית, בתקופת הסכם הפיתוח הקרקע כבר מיועדת ליזם מסוים, לצורך בניה, והוא זה שיזום, מטבע הדברים, כל שינוי תכנוני במקרקעין (ודוק, הגשת התכנית המשביחה טעונה כמובן לפי הסכם הפיתוח אישור רשות מקרקעי ישראל, אולם כך גם לפי הסכם החכירה כשמדובר בתכנית משביחה המתייחסת למקרקעי ישראל שהוחכרו). לפיכך ההצדקה המרכזית הקיימת לפטור שניתן מתשלום היטל השבחה למקרקעי ישראל לא מוחכרים (העובדה שההשבחה היא בנכס השייך לכלל הציבור, וביוזמה של רשות מקרקעי ישראל, ולפיכך יש להעדיף מצב בו כלל הציבור ייהנה מפירות ההשבחה, בכפוף לתשלום חלף היטל השבחה) אינה מתקיימת כשהמקרקעין כבר יועדו להקצאה מכוח הסכם פיתוח ליזם מסוים (שאז המדובר, הלכה למעשה, בהשבחה המתייחסת לנכס השייך מבחינה מהותית ליזם, ויש להעניק, לפי התפיסה החלוקתית שמשתקפת בתוספת השלישית, קדימות לכך שפירות ההשבחה יועברו לרשויות התכנון). במילים אחרות, מבחינה מהותית מעמד הקרקע בתקופת הסכם הפיתוח קרוב יותר דווקא למקרקעין מוחכרים בחכירה לדורות, מאשר למקרקעי ישראל שלא הוחכרו (פרופ' אהרן נמדר מציין בהקשר זה כי "למתקשר בהסכם פיתוח ישנה זכות במקרקעין גם מבחינת התוכן הכלכלי של העיסקה בכך שהוא מקבל שליטה מלאה על המקרקעין ובכלל זה את הזכות למכור את היחידות שהוא בונה". ראו נמדר, עסקאות נדל"ן, 226 – 227).

שנית, הלכת קנית פוגעת בקופת רשויות התכנון, וגורעת מהם כספים, גם במקרים שבהם הנהנה איננו אוצר המדינה (דרך רשות מקרקעי ישראל) אלא היזם הפרטי. כך הוא המצב כאשר רשות מקרקעי ישראל איננה רשאית לגבות תשלום נוסף בגין ההשבחה (השוו נמדר, עסקאות נדל"ן, 227) או כאשר התשלום אותו רשאית הרשות לגבות מהיזם בגין הפרשי הערך נמוך מ- 50% מההשבחה של המקרקעין (ודוק, לרשות מקרקעי ישראל יש אינטרס בהלכת קנית אפילו כשהתשלום שהוא גובה בגין הפרשי הערך נמוך מ- 50% משווי ההשבחה, שכן גם במקרה כזה היא נהנית מהתשלום בגין ההשבחה על חשבון רשויות התכנון); כך עלול לקרות במצב בו הסכם הפיתוח אינו מתייחס למקרקעי ישראל, אלא למקרקעין של רשות מקומית או של גוף ציבורי אחר (כפי שהדבר בענייננו. וראו פסקה 21 לעיל).

שלישית, הלכת קנית יצרה מצב בו לרשות מקרקעי ישראל וליזם יש אינטרס משותף להביא לכך שההשבחה תיוחס לתקופת הסכם הפיתוח (וזאת על חשבון רשויות התכנון). אינטרס משותף זה עלול להביא להתנהלות בלתי רצויה – והדברים אינם בגדר חשש בעלמא (השוו עניין קוטליצקי). בע"א 6014/04 מנהל מס ערך מוסף – אשדוד נ' ראדקו אינבסטמנט לימיטד (ניתן ביום 28.1.2009) עמד בית המשפט על כך שיש להימנע ממצב בו רשות ציבורית אחת מגיעה עם יזם פרטי להסכם שעיקר תכליתו הפחתת מס המשולם לרשות ציבורית אחרת. וכך ציין השופט (כתוארו אז) אשר גרוניס באותו עניין:
"התמונה שנתגלתה בערעורים שבפנינו אינה מרנינה, בלשון המעטה. רשות ציבורית, במקרה זה עירייה, משתפת פעולה עם גופים פרטיים הפועלים למטרות רווח, כך שאוצר המדינה נפגע. במלים אחרות, קופה ציבורית אחת, זו של רשות מקומית, נמצאה מרוויחה עקב שיתוף פעולה עם גופים עסקיים, והכול על חשבון קופה ציבורית אחרת. במקרה זה אין עסקינן בסיטואציה בה ניתן לומר כי זה נהנה וזה לא חסר. רחוק מכך: שניים נהנים - הרשות המקומית והקופה הפרטית - ובהחלט נמצא מישהו חסר, קרי - אוצר המדינה. ניתן להבין את הגופים הפרטיים שמעוניינים להקטין את חבותם במס ערך מוסף. השאלה היא האם לגיטימי הוא שגוף ציבורי כגון רשות מקומית, יפעל כפי שפעלה עיריית אשקלון במקרה זה".
דברים אלו עלולים לחול, בשינוי הרשויות הציבוריות המעורבות, גם כאשר נפתחת בפני רשות מקרקעי ישראל האפשרות להעשיר את קופתה על חשבון רשויות התכנון. כאמור, לצערי, לא בתאוריה עסקינן.

29. וישאל השואל, כלום לא ניתן לראות בשתיקתו של המחוקק במשך כחצי יובל משום אשרור של הלכת קנית? בית המשפט העליון דחה בעבר טענות המבקשות ללמוד משתיקת המחוקק כי אין מקום לשינויה של הלכה פסוקה שאבדו טעמיה (ראו, למשל, ע"א 189/95 בנק אוצר החייל בע"מ נ' אהרונוב, פ"ד נג(4) 199, 222–223, 251 (1999)). עם כל הכבוד, גישה זו נראית לי נכונה. לשתיקת המחוקק יכולות להיות סיבות מגוונות. היא יכולה לנבוע מהסכמה להלכה שנקבעה, אבל גם מחוסר יכולת של הכוחות המעוניינים בשינויה (בענייננו רשויות התכנון והרשויות המקומיות) להביא לשינוי בדרך של חקיקת חוק מתקן (למשל, בשל קיומו של לובי חזק המתנגד לתיקון החוק). אין זה מתפקידה של הרשות השופטת לעסוק בשאלה מדוע הרשות המחוקקת לא חוקקה חוק כזה או אחר. תפקידה לפרש את החוקים שהרשות המחוקקת חוקקה והתקינה.

30. פירטתי לעיל את הטעמים בעטיים ראוי, לעניות דעתי, לשקול כיום מחדש את הלכת קנית, ולקבוע כי גם יזם בתקופת הסכם פיתוח הוא בגדר "חוכר לדורות" לעניין התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. לא לשם שמיים עשיתי כן, ואולם גם לא על מנת לפעול בניגוד להלכה. ויובהר: לא בידנו היא. הלכת קנית היא הלכה מחייבת של בית המשפט העליון, ובהתאם לעקרון התקדים המחייב כל עוד לא ראה בית המשפט העליון לשנותה מצוות כל ערכאות השיפוט לפעול על פיה. כך נהגתי במקרה זה, וכך מחובתנו לפעול כל עוד עומדת הלכת קנית על מכונה.

סוף דבר

31. מהנימוקים המפורטים בפסקאות 15 – 24 לעיל דין הערעור המנהלי שלפני להידחות.

32. המערערת תישא בהוצאות המשיבה בסכום של 30,000 ש"ח.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. הלכת קטב

  2. הלכת קלס

  3. הלכת גנז

  4. הלכת קרמר

  5. הלכת קופל

  6. הלכת קריב

  7. הלכת קהתי

  8. הלכת קליג

  9. הלכת קדוש

  10. הלכת קאשי

  11. הלכת הפחד

  12. הלכת סלע

  13. הלכת קלמר

  14. הלכת קניר

  15. הלכת קורן

  16. הלכת אוסם

  17. הלכת קנית

  18. הלכת רוט

  19. הלכת צרי

  20. הלכת קוזלי

  21. הלכת קסוטו

  22. הלכת קורפו

  23. הלכת קרסיק

  24. הלכת קוסוי

  25. הלכת רוקר

  26. הלכת קעדאן

  27. הלכת קסירר

  28. הלכת סיבל

  29. הלכת טטרו

  30. הלכת פלמן

  31. הלכת אלסוחה

  32. הלכת אסולין

  33. הלכת אטינגר

  34. הלכת קנובלר

  35. הלכת אשבורן

  36. הלכת בובליל

  37. הלכת קאדריה

  38. הלכת אל עמי

  39. הלכת גויסקי

  40. הלכת פמיני

  41. הלכת הניכוי

  42. הלכת קרישוב

  43. הלכת קירשנר

  44. הלכת קלקודה

  45. הלכת הולצמן

  46. הלכת צמיתות

  47. הלכת פוליטי

  48. הלכת אהרונוב

  49. הלכת קליפורד

  50. הלכת קולומבו

  51. הלכת קול העם

  52. הלכת סוויסה

  53. הלכת אלגריסי

  54. הלכת אל עמלה

  55. הלכת הגמלאות

  56. הלכת משה סמי

  57. הלכת יורוקום

  58. הלכת בית הכרם

  59. הלכת פרמינגר

  60. הלכת בית הרכב

  61. הלכת קסטנבאום

  62. הלכת שטיינמץ

  63. הלכת מילפלדר

  64. הלכת קל בניין

  65. הלכת קו לעובד

  66. הלכת פרלה עמר

  67. הלכת חאג' יחיא

  68. הלכת ההשתחררות

  69. הלכת זטולובסקי

  70. הלכת צ'ק פוינט

  71. הלכת קהילת ציון

  72. הלכת מיסטר מאני

  73. הלכת נניקשווילי

  74. הלכת רובינשטיין

  75. הלכת קידוחי הצפון

  76. הלכת אפרופים הישנה

  77. הלכת קנובלר יעקובי

  78. הלכת הניהול הפנימי

  79. הלכת אפרופים החדשה

  80. הלכת מרכז הארגזים

  81. הלכת הניכוי מהניכוי

  82. הלכת הרשות הראשונית

  83. הלכת קנית היטל השבחה

  84. הלכת סויסה תצהיר חוקרים

  85. הלכת העיקר והטפל מקרקעין

  86. הלכת אהרונוב עסקאות נוגדות

  87. הלכת מרגוליס מצב רפואי קודם

  88. הלכת מלול אובדן סיכויי החלמה

  89. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון