ביטול החלטה מנהלית

העובדות

1. המערער הנו סוכן ביטוח על פי משלח ידו המחזיק ברשיון מכוח חוק הפיקוח בענף ביטוח חיים, רכוש ותאונות. תוקף רשיונו האחרון היה עד ליום 31.3.04. ביום 10.6.01 הוגש נגדו כתב אישום בו יוחסה לו עבירה של ניסיון לקבלת דבר במרמה בנסיבות מחמירות עפ"י סעיפים 25 ו - 415 לחוק העונשין, התשל"ז- 1977. עפ"י עובדות כתב האישום, ביום 29.9.99 ארעה תאונת דרכים בכפר דבוריה ברכב השייך לאחד זועבי חוסאם. בתאריך 30.9.99 מילא המערער טופס הודעה על תאונת דרכים בתוקף תפקידו כסוכן ביטוח, תוך שהוא מחליף את פרטיו האמיתיים של אותו זועבי חוסאם, הנהג שהיה מעורב בתאונה אך לא היה מבוטח, בפרטי אדם אחר בשם חסן זועבי, שהייתה בידיו פוליסת ביטוח אך כלל לא היה מעורב בתאונה. המערער חתם כסוכן ביטוח על טופס ההודעה והגישו לחברת הביטוח "אררט" יחד עם דרישה לקבל תגמולי ביטוח בסכום של 5,300 ₪. בכך ניסה המערער לקבל דבר במרמה בנסיבות מחמירות.

בהליך הפלילי (ת.פ 3444/01) בבית משפט השלום בנצרת הודה המערער בעבירה שיוחסה לו, אך לא הורשע בדין וביום 3.2.02 הושת עליו עונש של ביצוע עבודות שירות לתועלת הציבור.

2. כשנתיים לאחר מכן, החליט המשיב להביא את ענינו של המערער בפני הועדה המייעצת שהוקמה לפי חוק הפיקוח כהכנה להחלטה האם לבטל את רישיון סוכן הביטוח של המערער. הוא התייצב ביום 3.3.04 יחד עם בא כוחו, עו"ד עבוד, בפני הוועדה המייעצת. בשימוע טען עורך הדין כי תחילת הפרשה בטעות שארעה למערער כשהתבלבל בין שני לקוחות שלו ששמותיהם דומים – חסן ו - חסאן, האחד בעל פוליסת ביטוח והשני שביטוחו לא הוסדר. בשל אותה טעות הגיש דווח שגוי למבטח. חטאו הוא בכך שלמרות שגילה את הטעות ימים אחדים לאחר מכן, לא טרח לעדכן את המבטח וכך נותרה ההטעיה בעינה. משנתברר העניין, שילם המערער את הוצאות החקירה וכן פיצה את צד ג' מכיסו. באופן כזה לא נגרם נזק לאיש בגין העבירה.

3. לאחר ששמע את עמדת הוועדה המייעצת, בחן את טענות המערער ויתר נסיבות המקרה, החליט המשיב ביום 4.3.04 על ביטול רשיונו של המערער גבי כל ענפי הביטוח שהורשה לעסוק בהם. המשיב השתית את החלטתו על עילות אלה:


א. העילה שבסעיף 29[א][4] לחוק הפיקוח האומרת כי המפקח רשאי לבטל רישיון סוכן אם "בעל הרשיון הפר הוראות חיקוק הפרה שיש בה כדי לפגוע במהימנותו";

ב. העילה שבסעיף 29[א][7] לחוק הפיקוח לפיה ניתן לבטל רישיון סוכן אם "טעמים שבטובת הציבור מצדיקים ביטולו של הרשיון".

4. בנימוקי ההחלטה נשוא הערעור ציין המשיב כי המעשים שביצע המערער חמורים ופוגעים קשות במהימנותו וביושרו של הסוכן. הוא ביצע אותם בתוקף עיסוקו כסוכן ביטוח, והם נועדו להוציא במרמה כספים מחברת הביטוח. המשיב הדגיש כי "סוכן הביטוח הינו איש אמונם של חברת הביטוח ושל המבוטח ומוטלות עליו חובות אמון מוגברות. בעשותו מעשים אלה הפר הסוכן חובת אמון זו הן כלפי ציבור המבוטחים והן כלפי חברת הביטוח. ציבור המבוטחים זכאי לכך שסוכני הביטוח יהיו אנשים אמינים והגונים ויהיו מסוגלים לקיים את החובות הנובעות ממעמדם כסוכני ביטוח". עוד ציין המשיב כי הוא ער לכך שהחלטתו תפגע בפרנסתו של המערער, אך לא מצא מנוס מביטל הרישיון. העובדה שרישיון הסוכן נוגע לכמה ענפי ביטוח הובאה לידיעה המשיב עובר להחלטתו והוא ציין בה במפורש כי הביטול נוגע לכל הענפים
הכלולים ברישיון.

על החלטה זו מוגש הערעור שבפני מכוח סעיף 102[א] לחוק הפיקוח.

הערעור

5. המערער טוען כי טעה המשיב עת השית עליו "עונש" מעין זה, שלא שקל את נסיבות העניין, ובין היתר התעלם מהעובדה כי מדובר באדם שהתנהלותו עד כה הייתה נורמטיבית לחלוטין. עוד הוסיף וטען כי נקיטת הסנקציה מרחיקת הלכת של שלילה כוללת של הרישיון אינה סבירה, שכן עמדה לו האפשרות להשתמש בסנקציות חריפות פחות, כגון ביטול הרישיון לתקופה קצרה יותר או סיווג הפסילה לענף הביטוח האלמנטרי, תוך השארת הרישיון בתוקף בתחום ביטוח החיים, למשל.


המסגרת הנורמטיווית

6. סעיף 102 לחוק הפיקוח המעניק את זכות הערעור על החלטת המפקח לבית המשפט הזה, אינו קובע היקף סמכותו של בית המשפט. הוראה מעין זו אינה חריגה בנוף המשפטי שלנו, אם כי יש להעיר כי הוראות שכמותה הולכות ומתמעטות נוכח הרחבתה מעת לעת של סמכות בית המשפט לענינים מנהליים. השאלה שיש להשיב עליה היא מה היקף שיקול דעת בית המשפט בהליך הנוכחי – האם "ערעורי" הוא או שמא "בג"צי"? ואם ערעורי הוא - האם הוא "ערעורי" במובן שייוחד לערעור על פסק דין של בתי משפט השלום, או שמא הוא מהווה מסגרת לבירור נרחב ומעמיק של כל הסוגיות, כולל שאלות עובדות? לדעתי, אין מדובר בהליך "בג"צי" טהור, חרף העובדה שנושא ההליך הוא החלטה של רשות מנהלית. ראשית, המחוקק קבע כי כי תקיפת החלטת המשיב תיעשה על דרך הגשת ערעור, דווקא; הוא לא הורה כי היא תובא תחת שבט ביקורתו של בג"צ. שנית, חיקוקים שהעניקו בעבר זכות ערעור מעין זו, תוקנו והערעור לבית המשפט הזה הומר בערעור מנהלי לבית המשפט לענינים מנהליים. ערעור מנהלי נשמע כערעור ולא כעתירה מנהלית. אם וכאשר יתוקן חוק הפיקוח והערעור לפי סעיף 102 יתברר כערעור מנהלי יהיו הדברים ברורים עוד יותר, כפי שארע לערעור לפי סעיף 55 לפקודת התעבורה שהומר לערעור מנהלי [ראו, בר"מ 3186/03 מדינת ישראל נגד פלונית, פסק דין מיום 10.5.04 – נבו, המאגר המשפטי הישראלי].

7. אם ההליך הראוי הוא בירור על דרך ערעור, ולא עתירה, נשאלת השאלה איזה ערעור הוא זה? ההחלטה נשוא הערעור אינה החלטה של בית דין מנהלי, שהוא גוף מעין שיפוטי שהוא עצמו מבקר החלטה שניתנה על רשות מנהלית. אילו זה היה המקרה, לא היה מקום לצפות לביקורת רחבה או מעמיקה של בית המשפט הזה. ביקורת על החלטה של בית דין מנהלי אינה רחבה ומקיפה כמו הביקורת הערעורית הרגילה על פסקי דין של ערכאה נמוכה. מצד שני, היא עשויה אפילו להיות מצומצמת מהביקורת שמפעיל בג"צ [זמיר, השפיטה בענינים מנהליים, הוצאת המכון למחקר השוואתי, 1975 עמ' 14].

הערעור שבפנינו נסב על החלטה של רשות מנהלית רגילה ולעניין זה אומר זמיר, שם כי במקרה כזה -

"דומה הערעור יותר לדיון מקורי, בו שני צדדים יריבים שוטחים טענותיהם בפני ערכאה נייטרלית, מאשר לדיון ערעורי בו נבדקת החלטה של גוף נייטרלי שכבר פסק בסכסוך בין הצדדים היריבים. הדיון בפני בימ"ש במקרה כזה עשוי להדמות יותר לדיון מקורי, הן מבחינת הצורה והן מבחינת התוכן, ומכל מקום להיות מעמיק יותר מאשר ערעור רגיל".

ערעורים כאלה, הם, למשל, ערעורי מס הכנסה ומס ערך מוסף שבהם רשאי בית המשפט לא רק לשמוע ראיות ולקבוע עובדות אלא גם לקבוע שומה שונה ממה שקבע פקיד השומה או מנהל מס ערך מוסף. פירוש הדבר כי בית המשפט הזה רשאי לתקן בערעור שכזה כל שגיאה שנפלה בהחלטה נשוא הערעור, גם שגיאה שאילו באה להכרעת בג"צ לא היה מתערב בה.

האם ההחלטה ראויה?

8. לאחר שקבענו את המסגרת הנורמטיווית, נבחן אם יש מקום להתערב בהחלטת המשיב, לתקנה או לבטלה. אומַר כי מהבחינה העובדתית לא מצאתי טעות שיש לתקנה. המערער טוען כי הדווח השגוי נעשה בטעות וכי תיקונו הוא זה שהתמהמה, כלומר שלא מראש התכוון להטעות את המבטח, אולם לדעתי הדבר לא הוכח וגם אינו רלבנטי. המערער הודה בהליך הפלילי כי הגיש דווח שגוי, מה גם שאין זה רלבנטי אם המרמה נעשתה בעצם הגשת דווח שגוי ביודעין הדווח או בהסתרת השגיאה שנתגלתה בו. בשני המקרים מעל המערער באמון שניתנה בו חברת הביטוח.

9. במהלך שמיעת הערעור התברר כי לא תמיד המשיב מבטל "סתם" את הרישיון, כלומר ללא הגבלת זמן, ולעיתים קוצב את תקופת הביטול בין אם לשנים אחדות, בין אם לשנים ממושכות, ובין ללא קציבה כלל, כפי שעשה במקרהו של המערער. הסמכות לקצוב את תקופת הביטול לא הובררה לי אל נכון וספק בעיני אם המשיב רשאי לפסול רישיון לתקופה העולה על חמש שנים, כל שכן לצמיתות. אולם איני סבור כי קציבת תקופה לביטול מהווה חריגה מסמכות, אם היא לתקופה הפחותה מחמש שנים. טעמי לכך נעוץ בהוראות
סעיף 25[ג] לחוק הפיקוח הקובע כי "המפקח לא יתן רשיון סוכן ליחיד, על אף כשירותו [..] אם בחמש השנים שקדמו למתן הרשיון הורשע או נשא עונש מאסר על עבירה שיש בה, בנסיבות הענין, משום קלון". ב"כ המשיב סבורה כי באין הוראה אחרת בהחלטת הביטול, רשאי סוכן ביטוח שרשיונו נשלל ללא קציבת משך הביטול, לשוב ולחדש את בקשתו בתום חמש שנים מסיום ריצוי העונש. הוראה המקצרת את התקופה היא בוודאי ראויה, אך ספק בעיני אם הוראה המעמידה את תקופת הביטול על יותר מחמש שנים תופסת. לגבי המערער, משלא נקבע משך תקופת הביטול, מוכן המשיב לראות בו מי שיוכל לחדש את הבקשה בתום התקופה כאילו לא נפסל.

10. האם יש מקום להתערב באורך התקופה, קרי לקצרה? האפשרות לקצוב בזמן את תקופת הפסילה ולהעמידה על פחות מחמש שנים, לא הועלתה בפני הועדה המייעצת וגם לא נשקלה במפורש בשעתה על ידי המשיב כשהחליט לבטל את הרישיון. לעומת זה, האפשרות לבטל אך חלק מענפי הרישיון ולהשאירו בעינו לגבי מקצתם נשקלה על ידי המפקח והוא התייחס אליה בהחלטתו. במהלך שמיעת הערעור התבקש המשיב באמצעות באת כוחו לשוב ולשקול את שתי האפשרויות הללו. בתגובה נאמר כי המשיב שקל שוב בדבר והגיע למסקנה שאין מקום לשנות את החלטתו. בנסיבות אלה לא נראה לי לנכון להחזיר את העניין שוב למשיב ומן הראוי בית המשפט יחליט בדבר לגופו.

11. שאלה נוספת המתעוררת נוכח סוג ההחלטה וסוג הפגיעה במערער היא האם ההחלטה עומדת בדרישות פסקת ההגבלה שבסעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק. חוק הפיקוח נחקק לפני המועד הקבוע בסעיף 8[ב] לחוק היסוד, כך שהוא אינו מתבטל מאליו, חרף העובדה שהוא פוגע בזכות המוגנת. יחד עם זאת חוק היסוד עצמו, קובע בסעיף 10 שבו כי גם חוקים קודמים, החסינים לכאורה מפני ביטול, יתפרשו ברוח עקרונות חוק היסוד וראו גם את הפסיקה העניפה ברוח זו. תחולת פסקת הההגבלה הורחבה עוד עת נפסק כי אין היא חלה רק על חוק הפוגע בחופש העיסוק או בכל זכות יסוד מוגנת אחרת, אלא גם על החלטה מנהלית שאינה בבחינת חוק. ראו, בין היתר, בג"צ 4541/94 אליס מילר נגד שר הבטחון ו-3 אח', פ"ד מט(4) 94, 139 שם אמרה השופטת דורנר כי "אכן, פיסקת ההגבלה חלה רק על סמכויות שיסודן בחוקים שהתקבלו לאחר חקיקת חוק-היסוד. ואולם, ראוי הוא, מכוח היקש, להחיל את עיקריה לעניין חובתן של רשויות השלטון מכוח סעיף 11 לחוק-היסוד, החלה אף על סמכויות שיסודן בדינים שקדמו לחוק-היסוד". בפסקי דין מאוחרים יותר חזרו והדגישו גישה זו [בג"צ 2056/04 הכפר בית סוריק נגד ממשלת ישראל, [נבו, המאגר המשפטי הישראלי] ו- בג"צ 316/03 בכרי נגד המועצה לביקורת סרטים, פ"ד נח(1) 249].

12. דומה שהשאלות שהצבנו בפיסקה בתחילת הדיון - האם לקצר את התקופה והאם להשאיר בעינו חלק ברישיון קשורות בשאלת המידתיות, שהיא המבחן העיקרי על פי פסקת ההגבלה. חרף העובדה שחוק הפיקוח אינו עומד ישירות לדיון כאן, נאמר כי הוא הולם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית וכי נועד לתכלית ראויה שהיא שמירה על ציבור המבוטחים והסדרת העיסוק בענף [ראו, בג"צ 7721/96 איגוד שמאי הביטוח נגד המפקח על הביטוח, פ"ד נה (3) 635]. גם ההחלטה נשוא הערעור צריכה לעמוד בדרישות פסקת ההגבלה. נראה לי, כי אין חולק שלא רק שהיא הולמת את ערכיה של המדינה אלא גם נועדה לתכלית ראויה - מניעת נזק לענף הביטוח מפעולתו של סוכן ביטוח בלתי אמין. השאלה שנותר לדון בה בהקשר זה היא האם ההחלטה בכללותה - ביטל רישיון כולל לתקופה של חמש שנים - עומדת גם בדרישת המידתיות על שלושת מבחני המשנה שבה, כפי שפורשו בפסיקה:

א. האם הוכח קשר רציונלי בין ההחלטה ובין תכליתה?

ב. האם הנזק שהיא גורמת למערער עולה על התועלת שהיא מביאה? [מבחן המידתיות במובן הצר];

ג. האם ניתן להשיג את תכלית ההחלטה המנהלית על ידי נקיטת אמצעי שפגיעתו במערער קטנה יותר? [מבחן הפגיעה המינימלית].

13. שני המבחנים הראשונים התקיימו כאן, ללא ספק. הביטול הוא צעד בעל קשר רציונלי לתכלית החוק ותכלית ההחלטה - הגנה על ציבור המבוטחים והמבטחים. הנזק שההחלטה גורמת למערער - קיפוח פרנסתו - שקול לדעתי כנגד התועלת שתצמח מהקפדה על הסדרת הענף, שמירה על טוהר המידות בו, הגברת אמון המבטחים והמבוטחים בסכון, הרתעת אחרים וכו'. הנזק שנגרם למערער נשקל על ידי המשיב ונלקח בחשבון. גם אני סבור כי הנזק אינו עולה על התועלת. מבחן המשנה השלישי יהיה ישים הן לתקופת הביטול והן לאי סיווג הביטול לענפים מסויימים. באשר לתקופת הביטול הובהר כי פירושה המעשי של ההחלטה הוא ביטול לחמש שנים בלבד. נוכח חומרת העבירה שהמערער הודה בביצועה ונוכח העובדה שהיא נעברה במהלך מילוי תפקידו כסוכן ביטוח, אין למצוא חוסר סבירות בהחלטה. לבקשתי, פירט המשיב מקרים אחרים בהם בוטל רישיונם של סוכנים אחרים לתקופות קצרות מחמש שנים. עיינתי בפרטים והגעתי למסקנה כי אין המערער יכול להיבנות מהשוואה עימם. מדובר במקרים קלים ממקרהו של המערער, או בעבירות טכניות או שלא בוצעו במהלך מילוי תפקידו של הסוכן או שבוצעו לפני זמן רב. נסיבות אלה אינן חלות בענינו של המערער. אכן עברו שנתיים למן סיום ההליך הפלילי ועד שהפעיל המשיב את סמכותו על פי חוק הפיקוח, אולם פרק זמן זה הוא סביר בנסיבות העניין ואין בו כדי לעשות את ההחלטה פוגעת במידה שתצדיק התערבות בה.


14. המשיב שקל האם להשאיר את הרישיון בתוקף לגבי ענף ביטוח החיים והגיע למסקנה שאין מקום לכך. הוא אמנם לא פירט את החלטתו בעניין זה, אולם לא קשה למצוא את ההנמקה. סוכן ביטוח שבאירוע של תאונת דרכים כשל בחוסר יושר חמור כלפי שולחו, המבטח, שהוא ידו הארוכה, עלול, למרבה הצער, לעשות כן בתחומי ביטוח אחרים, לרבות ביטוח חיים. על פי סעיף 33 לחוק חוזה הביטוח תשמ"א – 1981 סוכן הביטוח הוא שלוחו של המבטח. איני רואה מדוע יהיה הסוכן הזה אמין על המבטח בתחום ביטוח החיים לאחר שניסה להונות אותו בתחום הביטוח האלמנטרי. הצורך להגן על המבטחים ועל המובטחים מפני סוכנים שמעלו באמון חל גם בתחום ביטוח החיים, שגם בו יש לסוכן הרוצה בכך הזדמנויות להטעות את המבטח. לכן לא נראה לי כי בנקיטת אמצעי שפגיעתו במערער קטנה יותר, כלומר ביטול חלק מהרישיון בלבד, ניתן יהיה להשיג את תכלית החוק המסמיך וההחלטה המנהלית שניתנה מכוחו.

הערערו נדחה, בכפוף לכך שאני מצהיר כי בתום חמש שנים יהיה המערער רשאי לחדש את בקשת הרישיון מבלי שעצם ביטול הרישיון נשוא הערעור יעמוד לו לרועץ, בתנאי שיעמוד ביתר דרישות חוק הפיקוח.

אין צו להוצאות.

פסק דין זה

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון