ביטול כתב מינוי עובדי מדינה


השופט אליאסוף

1. ביום 20.11.1989 ניתן למשיב מס' 3 (להלן - העובד) "כתב מינוי" בהתאם לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959 (להלן - חוק המינויים), לפיו נתמנה "עובד המדינה" (במעמד "קבוע") במשרד האוצר החל יום 1.10.1989. לפני קבלת כתב המינוי, הועסק העובד על-פי חוזה מיוחד, ולא עמד במכרז פומבי או במכרז פנימי.
השאלה העומדת לדיון בערעור שלפנינו היא, האם "כתב המינוי" האמור, בטל מעיקרו, משניתן - בפי שטוענת המערערת - בניגוד לחוק ובחוסר סמכות.

2. שאלה זו נדונה בבית-הדין האזורי, ובית-הדין החליט בפסק-דינו כי כתב המינוי תקף, והטיל הוצאות על המדינה.
על כך ערעורה של המערערת (להלן - המדינה) לפנינו.

3. העובדות הנוגעות לעניין פורטו בפסק-דינו של בית-הדין קמא, כדלקמן:
"א. המשיב מס' 3 (להלן - אסקרוב) החל לעבוד בשירות המדינה ביום 14.9.1984 על-פי "חוזה מיוחד", בתחילה כדובר ואחר כך כיועץ אישי של מר שמעון פרס בכל תפקידיו הממלכתיים מאז. בשנה הראשונה שימש אסקרוב 'דובר' של מר פרס בתפקידו כראש ממשלה. מדי שנה חודש החוזה המיוחד ומר אסקרוב שימש החל מהשנה השניה לשירותו כיועץ למר פרס במשרד החוץ, ואחר כך כיועץ למר פרס בתפקידו כשר האוצר.
ב. ביום 1,10.1989, לאחר שתמו 5 שנים להעסקתו של אסקרוב בחוזה מיוחד, פנה הוא אל הממונה על משאבי אנוש במשרד האוצר וביקש להעבירו 'למעמד קבוע, כמתחייב מהוראות התקשי"ר'...
ג. בעקבות האמור פנה מר דסה - סגן מנהל כללי בכיר במשרד האוצר - אל מנהל תחום (הפרט) בנש"מ וביקשו לדאוג להעברתו של אסקרוב למעמד של 'קבוע' בתום 5 שנים להעסקתו וזאת בהתאם לפסקה 16.537 לתקשי"ר.
וזו לשונה של פסקה 16.537 הנ"ל:
"מנהל לשכה, מזכיר אישי או נהג של שר, סגן שר או רב ראשי, המועסק על-פי חוזה מיוחד (בהתאם לפסקה 15.215 או 15.216) במשך 5 שנים, מותר להעבירו למעמד קבוע. ..אין סעיף זה מתייחס ל'יועץ שר'.
ד. מנהל תחום (הפרט) בנש"מ הודיע למשרד האוצר כי 'בהתאם לפסקה 16.537 בתקשי"ר ובהתחשב בתפקידים שהנ"ל מילא בשירות המדינה התל מיום 14.9.1984, אנו מאשרים כי תוכלו להוציא לו כתב מינוי כמבוקש'...
ה. בעקבות האישור שניתן במכתב (מש/3) הנ"ל הוצא ביום 20.11.1989 למר אסקרוב 'כתב מינוי' חתום בידי מר דסה הנ"ל...
ו. במרץ 90 עזב מר שמעון פרס את תפקידו כשר האוצר.
ז. ביוני 90 נכנס מר יצחק מודעי לתפקידו כשר האוצר ובמקביל החלה הנהלת המשרד לחפש דרך נאותה לסיום שירותו של מר אסקרוב כעובד מדינה...
ח. ביום 19.8.1990 התקיימה בעניינו של מר אסקרוב ישיבה משותפת בין נציגי הנהלת משרד האוצר לבין ועד העובדים, ובסיומה סוכם כי הנהלת המשרד תפעל לשיבוצו של אסקרוב בתפקיד מתאים אחר בשירות המדינה שיהלום את כישוריו.
ט. מאז הישיבה המשותפת הנ"ל ביום 19.8.1990 חלפו כשישה חודשים ולא נמצא פתרון בעניינו של מר אסקרוב.
ביום 4.2.1991 נתקיימה שוב פגישה בין הנהלת משרד האוצר לבין ועד העובדים בעניינו של אסקרוב, ובישיבה זו דרש הוועד למצוא למר אסקרוב תפקיד ההולם את כישוריו (במשרד) ולנהוג בו כבכל עובד קבוע במשרד.
י. יצויין, כי בכל התקופה שמאז הוצאת כתב המינוי (20.11.1989) ובמיוחד מאז מכתבו מיום 13.8.1990 של הממונה על משאבי אנוש במשרד האוצר (נספח ב' לבקשה שבתיק נא/4-10), לא עלתה כלל השאלה אם כתב המינוי לוקה בפגם כלשהו, ולא נטענה כל טענה מצד הנהלת משדד האוצר ו/או גודמים אחדים, לרבות מצד אנשי נש"מ, לגבי כשרותו של כתב המינוי.
יא. ביום 26.2.1991 נתן היועץ המשפטי של נש"מ, עו"ד שמואל הולנדר, חוות דעת משפטית בעניינו של אסקרוב... ובסיומה קבע כי בכר הקשור להוצאת כתב המינוי מיום 20.11.1989, הרי שמדובר בכתב מינוי שניתן בטעות ובניגוד לחוק. עו"ד הולנדר המשיך והסביר בחוות דעתו כי במקרה דנן מדובר 'בפגם משפטי חמוד היורד לשורשו של עניין, שכן מתן כתב המינוי סותר עליל את חוק שירות המדינה (מינויים), המחייב מכרז פומבי'.
משלא נתקיים מכרז בזה בעניינו של אסקרוב בטרם הוצא לו כתב המינוי,
נמצא איפוא שכתב המינוי שניתן לו בטל (VOID) 'ופעולת המדינה במתן כתב המינוי באילו לא נעשתה'. עו"ד הולנדר קובע בסוף חוות הדעת כי 'אין מניעה לפטר את מר אסקרוב בהתאם להליכים הקבועים לגבי עובד לשבה בחוזה מיוחד'.
יב. בעקבות חוות דעתו המשפטית של עו"ד הולנדר הנ"ל שלח מר דסה ביום 6.3.1991 את המכתב נספח ו' לבקשה (שבתיק נא/4-10) והודיע לו כי כתב המינוי שניתן לו בזמנו (20.11.1989) 'הינו בטל ופעולת המדינה במתן כתב המינוי כאילו לא נעשתה'.
מר דסה הוסיף וקבע במכתבו כי בעקבות האמור רואים את מד אסקרוב כמי שמועסק עדיין ב'חוזה מיוחד', ולפיכך קבע מר דסה, כי יום עבודתו האחרון של אסקרוב, מכוח הארכת החוזה המיוחד על-ידי הנהלת משדד האוצר, הוא 30.4.1991".

4. בבית-הדין קמא נפתחו שני הליכים בעניינו של העובד.
ההליך האחד הוגש בתובענה במסגרת "סכסוך היחיד" על-ידי העובד (תב"ע נא/3-453), ובה נתבקש בית-הדין להצהיר כדלקמן:

"א. מינוי התובע כעובד מדינה הינו כדין ולחילופין משניתן המינוי שוב אין הנתבעת יכולה לתקוף את כשרות המינוי.
ב. כי פעולות הנתבעת להביא לידי הפסקת עבודתו של התובע בטלים מחמת היותם נגועים בשיקולים זרים ובחוסר תום לב.
ג. כי פעולות הנתבעת להביא לידי סיום עבודתו של התובע כעובד מדינה עובר ל-6.3.1991 בטלים מחמת היותם בניגוד להוראות התקשי"ר שעניינם הפסקת עבודתו של עובד קבוע.
ד. כי התובע הינו עובד מדינה קבוע".
ההליך השני הוגש במסגרת "סכסוך קיבוצי" על-ידי המשיבות 1 ו-2 (תב"ע נא/10 - 4), וזאת גם בעקבות פנייה של המשיבות להכריז על סכסוך עבודה לפי פרק 06 של התקשי"ר בעניינו של העובד, וסירוב המדינה לפנייה. הסעד אשר נתבקש בסכסוך הקיבוצי, היה:
"32. פסק-דין הצהרתי כי ברוך אסקרוב הינו עובד מדינת קבוע.
33. פסק-דין המחייב את המדינה לקיים הליכים פריטטיים על-פי פרק 06 של התקשי"ר בעניין אסקרוב, כאשר במהלך ההליכים הפריטטים אסקרוב הינו עובד מדינה קבוע".


5. בהסכמת הצדדים אוחדו שני הדיונים האמורים. על-פי הצעת בית-הדין הסכימו הצדדים כי "השאלה שתעמוד לדיון בתיק העיקרי תהא תוקפו של כתב המינוי והאם המדינה מנועה היום מלטעון כי הינו בלתי תקף".
בהתאם לכך, הגישו הצדדים את סיכומיהם בכתב, ובית-הדין נתן את פסק-דינו המפורט עשרה ימים לאחר הגשת הסיכומים.

6. בפסק-דינו הגיע בית-הדין למסקנה כי "כתב המינוי" שניתן לעובד הינו תקף, מטעמים עיקריים אלה:
א) יש להבחין בין החלטה ופעולה מינהליות הלוקות בחריגה מסמכות (הבטלות מעיקרן) לבין אלה הלוקות בפגם אחר (הניתנות לביטול).
מההיבט של דיני החוזים, ההחלטה לתת "כתב מינוי" לעובד היא החלטה מסוג ההחלטות הניתנות לביטול, וחל לגביה עקרון תום הלב;
ב) מש"נתגלה" למדינה הפגם ב"כתב המינוי" שניתן לעובד, והיא נאחזה בגילוי זה, יש לראות את הדבר כגובל לכאורה בחוסר תום לב מטעם המדינה, ואין למדינה צידוק לטעון לביטולו של "כתב המינוי";
ג) ביטול "כתב המינוי" ייצור אי-ודאות משפטית.
לפיכך החליט בית-הדין כי המשיבים זכאים לסעדים אלה:
"א. כתב המינוי שניתן למר ברוך אסקרוב ביום 20.11.1989 ניתן כדין ובסמכות.
ב. אם נפל פגם בהליך מתן כתב המינוי הרי שהפגם נרפא וכתב המינוי תקף לכל דבר ועניין, והמדינה מנועה כיום מלטעון כי כתב המינוי לוקה בפגם וכי הוא בטל או ניתן לביטול".


7. להשלמת התמונה נביא חלק מהמסמכים העיקריים שנדונו בבית-הדין קמא והנוגעים לענייננו:
א) מכתבו של סמנכ"ל בכיר של מרד האוצר מיום 2.8.1989 אל נציבות שירות המדינה:
"מר אסקרוב מועסק במשרדנו על-פי חוזה מיוחד החל מיום 1.1.1989 בתפקיד יועץ שר.
העובד החל שירותו...
עתה פנה אלינו העובד בבקשה להעברתו למעמד קבוע בתום 5 שנים להעסקתו וזאת בהתאם ל-16.537 של התקשי"ר...
לאור האמור נודה עבור אישורכם להוצאת כתב מינוי ללא צורך בפרסום מכרז פנימי";
ב) תשובת מנהל תחום (הפרט) בנציבות שירות המדינה מיום 16.8.1989;
"בהתאם לפסקה 16.537 בתקשי"ר ובהתחשב בתפקידים שהנ"ל מילא בשירות המדינה החל מיום 14.9.1984, אנו מאשרים כי תוכלו להוציא לו כתב מינוי כמבוקש".
ג) מכתבו של היועץ המשפטי של נציבות שירות המדינה מיום 26.2.1991 אל סמנכ"ל משרד האוצר:
"1. ...
2. במכתבך למר שני מיום 2.8.1989 אתה מציין במפורש כי מר אסקרוב כיהן כיועץ ראש הממשלה, כיועץ לממלא מקום ראש הממשלה ושר החוץ וכיועץ לממלא מקום ראש הממשלה ושר האוצר. נמצא איפוא שפסקה 16.537 שעל פיה נתן מר שני את האישור אינה רלבנטית כלל, שכן היא קובעת את האפשרות למתן קביעות לאחר 5 שנים רק למנהל לשכה, מזכיר (מזכירה) או נהג. יועץ של שר אינו במשמע.
3. הואיל ומר אסקרוב שימש כיועץ שר, הרי שכתב המינוי ניתן לו איפוא שלא כדין, כפי שיוסבר להלן.
4. כידוע, בהתאם לסעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959, אין אפשרות לתת כתב מינוי לעובד אלא לאחר שנבחר במכרז פומבי. יוצאים מכלל אלו הן המשרות דלקמן:...
5. בין המשרות שפוטרו מחובת המכרז על-פי החלטת הממשלה לפי סעיף 21 לחוק, כאמור, מצויות משרות מנהלת לשבה ומזכיר/ה אישי/ת בלשכת שר (או סגן שר), אם הועסקו בחוזה לפחות חמש שנים רצופות ובתנאי שימונו למשרה בה הועסקו בחוזה. (לגבי משדות אחדות בלשכת שר בגון עוזר או יועץ קיים פטור ממכרז פומבי רק אם העובד השתתף במכרז פנימי, וזאת לאחר שנתיים בחוזה).
6. ...אין שום אפשרות משפטית לתת קביעות ליועץ או לעוזר שר בלא מכרז פומבי, ואין נפקא מינה לעניין זה במה זמן שירת בתפקידו.


7. לאור האמור, אין ספק שהאישור למתן כתב מינוי שניתן על-ידי הנציבות ניתן בטעות ובניגוד לחוק.
8. נשאלת איפוא השאלה מה דינו של אותו כתב מינוי. פסקה 15.161 ו-15.162 קובעות כי כתב מינוי שהוצא עקב טעות ניתן לביטול תוך 6 חודשים מיום הוצאתו, אולם האמור אינו חל באשר כתב המינוי בטל או ניתן לביטול על-פי כל דין.
9. בהקשר לכך יש לציין כי בית-המשפט העליון נדרש לשאלה האם בכוחה של המדינה לחזור בה מטעות שעשו פקידיה. בית-המשפט הבחין בין 3 סוגים של טעויות:
טעות המתבטאת בהחלטה הנוגדת את החוק או החורגת מסמכות בצורה אחרת;
החלטה שמקורה בטעות משרד טכנית שנעשתה בהיסח הדעת;
החלטה שיש בה משום משגה במובן זה שהפקיד יישם בצורה בלתי נבונה או בלתי נכונה את המדיניות של משרדו או השתמש בשיקול דעתו באופן בלתי סביר.
10. בית-המשפט קבע כי לגבי סוגי ההחלטות (א) ו-(ב) תוכלנה רשויות הציבור, בדרך כלל, לחזור בהן מההחלטה, מה שאין כן בהחלטה מסוג (ג) שחרשות תהיה בדרך בלל, קשורה בה, ובמיוחד כשאזרח הספיק כבר לפעול על-פי ההחלטה המקורית (ע"א 433/80 [1]).
11. במקרה דנן אין מדובר בטעות בשיקול דעת ואפילו לא בטעות טכנית, אלא בפגם משפטי חמור היורד לשורשו של עניין, שכן מתן כתב המינוי סותר בעליל את חוק שירות המדינה (מינויים) המחייב מכרז פומבי, כאמור. נמצא איפוא שכתב
המינוי שניתן למד אסקרוב בטל (VOID) ופעולת המדינה במתן כתב המינוי כאילו לא נעשתה.
12. לאור האמור, גם לא חלות על מר אסקרוב הוראות פרק משנה 82.82 לתקשי"ר הדנות בעובד לשכה שהוא עובד קבוע, ואין מניעה לפטר אתו מן השירות בהתאם להליכים הקבועים לגבי עובד לשכה בחוזה מיוחד";

ד) מכתבו של סמנכ"ל בכיר של משרד האוצר מיום 6.3.1991 אל העובד:
"ביום 1.10.1989 שובצת במשרדנו בלשכת שר האוצר ומממלא מקום ראש הממשלה, זאת לאחר תקופת עבודתך בחוזה מיוחד במשך 5 שנים ברציפות בלשכת ראש הממשלה ובלשכת שר החוץ.
לעניין זה הוצא לך כתב מינוי כעובד מדינה קבוע על-פי חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959.
על-פי חוות דעת משפטית של היועץ המשפטי בנש"מ מיום 26.2.1991 המצ"ב, מסתבר כי בדיעבד לא היתה אפשרות לתת לך כתב מינוי שכן בתקופות עבודתך מילאת תפקיד של יועץ והזכאות לקביעות ניתנת רק למנהל לשכה, מזכיר או נהג של שר בלבד.
יועץ של שר אינו כלול בקטגוריה זו, כלומר זכאות למעמד קבוע שלא מתוך קבוצה זו ניתנת לאחר שעובר נבחר במכרז פומבי בהתאם לסעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959.
הואיל וכך, כתב המינוי שניתן לך בטל ופעולת המדינה במתן כתב המינוי כאילו לא נעשתה, על כן רואים אותך כמי שמועסק בחוזה מיוחד ברציפות על-פי תנאי החוזה שנערך ונחתם עמך ביום 19.2.1989 בתוקף מיום 1.1.1989 ואנו פועלים להאריכו עד ליום 30.4.1991.
לאור האמור, לא חלות עליך הוראות פרק משנה 82.82 לתקשי"ר, הדנות בעובד קבוע בלשכת שר, ומכאן שכל הפעולות שננקטו עד כה, בדבר סיום שירותך כעובד קבוע אינן בתוקף. על-כן אין בדעתנו להאריך החוזה המיוחד עמך ויום עבודתך האחרון במשרדנו יהיה ביום 30.4.1991 בתום היום, ויינקטו צעדים לתשלום הפיצויים המגיעים לך עבור תקופת עבודתך בחוזה מיוחד בשירות המדינה מיום 14.9.1984.
אנו מודים לך בעד עבודתך במשרדנו ומאחלים לך הצלחה בכל אשר תפנה".

8. עיקר טענות המדינה לפנינו הוא:
א) הוצאת כתב המינוי לעובד נעשתה בחוסר סמכות ובטעות. בנסיבות העניין היה מקום לבטל את כתב המינוי, ואין לראות חוסר תום לב בפעילות המדינה משעמדה על העובדות לאשורן ופעלה על סמך חוות דעת משפטית שניתנה לה;
ב) העובד לא היה בגדר "עובד לשכת שר" שלגביו נקבעו הוראות מיוחדות בקשר להעברה למעמד קבוע. העובד יכול היה לעבור למעמד קבוע רק אם השתתף במכרז פנימי, ומשלא נעשה כן - מתן כתב המינוי לעובד הוא פעולה שנעשתה בחוסר סמכות, ולפיכך היא פעולה נפטרת ובטלה מעיקרא, שאין הזמן מרפא אותה;
ג) ההלכות בעניין חובת תום הלב אינן חלות בעניין הנדון.


9. בא-כוח המשיבים תמך בפסק-דינו של בית-הדין קמא, ועיקר טענותיו לפנינו הוא:
א) אין נציבות שירות המדינה מוסמכת לבטל כתב מינוי לאחר שעברו שישה חודשים מיום שניתן, וזאת על-פי ההוראות בנושא זה שנקבעו בתקשי"ר.
להוראות אלה יש תוקף אף במישור יחסי העבודה האישיים בין העובד לבין המדינה;
ב) עקרון תום הלב אינו מאפשר ביטול חד צדדי של כתב המינוי:
ג) לעובד ניתן כתב מינוי בדרך של העברתו מתפקיד לתפקיד, על-פי פסקאות 10.332 ו-11.416 של התקשי"ר, והמדינה מנועה מלהתנער מהבטחה מינהלית שנתנה;
ד) על-פי הוראות הסעיפים 44, 45 ו-46 לחוק המינויים מתקבל כי הפגם שנפל בהליך המינוי של העובד אינו מביא לביטול כתב המינוי שניתן לעובד;
ה) בדיקה בכל עת של הליך המינוי של עובדי המדינה מהווה איום על מעמדם ועשויה להביא לשלילת זכויותיהם בדיעבד.

הוראות החוק והתקשי"ר הנוגעות לדיון שלפנינו
10. חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959 (להלן - חוק המינויים), קבע את הנהלים והתנאים הכרוכים בקבלת עובדים לשירות המדינה. חלק מהוראות החוק הן בגדר הוראות מינהליות (כגון: מינוי למשרה פנויה בתקן או קיום מכרז פומבי), וחלק מההוראות הן בגדר תנאים אישיים הצריכים להתמלא במועד למינוי (כגון: חובת המועמד להיות אזרח ישראל והיותו כשר מבחינה רפואית לשרת במשרה הנדונה).
את חוק המינויים יש לראות "בראש ובראשונה, כחוק מתחום המשפט המנהלי, חוק שבו אומר המחוקק לרשות המבצעת כיצד עליה לפעול במינוי עובדיה" (דב"ע לב/9-44 [2], בע' 18). באי-מילוי ההוראות המינהליות של חוק המינויים אין כדי לשלול קיומם של יחסי עובד-מעביד בין המדינה לבין מי שעבד בשירות המדינה או זכויות וחובות כלליות העולות מקיום יחסי עובד-מעביד, ואולם בדב"ע לב/9-44 [2] הנ"ל נפסק גם כי "אין האמור מתייחס לשאלת זכותו של אדם למשרה שלה מונה שלא בהתאם לחוק המינויים, ועניין זה הוא, כמובן, בצריך עיון" (בע' 18).

11. ההוראות המינהליות של חוק המינויים, כשהן משולבות בהוראות התקשי"ר, מסווגות אף את מעמדם של עובדי המדינה לסוגיהם: עובדים על-פי כתב מינוי ("עובדים קבועים"); עובדים על-פי כתב הרשאה ("עובדים זמניים"); עובדים על-פי חוזים מיוחדים; עובדים ארעיים (ראה פרק משנה 02.2 של התקשי"ר; דב"ע נא/17 - 3 יחיאלי - מדינת ישראל (לא פורסם)). לסיווג יש משמעות מבחינת זכויות העובדים:
זכויות על-פי החוק (לדוגמה, הזכויות לגמלאות על-פי חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל-1970 מוענקות ל"עובד" שהגדרתו בסעיף 1 לחוק היא "מי שנתמנה לשירות המדינה לפי חוק המינויים..."), זכויות על-פי הסכמים קיבוציים והוראות התקשי"ר.

12. אחד מעקרונות היסוד של חוק המינויים הוא העיקרון של עריכת מכרז פומבי, לשם קבלת עובד לשירות המדינה. לפי עיקרון זה, נקבע בחוק כי "לא יתמנה אדם עובד המדינה אלא לאחד שנציב השירות הכריז על המשרה בפומבי..." (סעיף 19 לחוק;
הוראה זו כפופה לסייג בדבר משרות שלהן מתקבל אדם באמצעות לשכות שירות התעסוקה - סעיף 22 לחוק), עיקרון עריכת המכרז הפומבי לשם קבלת עובדים לשירות המדינה, בא "כדי להבטיח לציבור שהטובים ביותר יתקבלו לעבודה ולא 'הקרובים ביותר'" (דב"ע מד/20 - 4 [3], בע' 327; ראה גם דב"ע תשן/27 - 3 [4], בע' 323). עמד על כך בזמנו ראש הממשלה ד. בן-גוריון בהביאו לכנסת לקריאה ראשונה את הצעת חוק שירות המדינה, תשי"ג-1953 (דברי הכנסת [10], בע' 1423, 1424):

"החוק בעיקר מתכוון להבטיח דברים יסודיים אלה:
א. שקבלת עובדים למדינה - הוא הדין לרשויות המקומיות - לא תיעשה מתוך משוא פנים מפלגתי ומתוך זיקה פוליטית, אלא לפי הכשרה אישית;
. . .
לשם הבטחת הדבר הראשון - קבלת עובדים ללא משוא פנים וללא זיקה פוליטית אלא לפי הכשרה - קובע החוק כי עובד המדינה יתקבל רק לאחר הכרזה פומבית ועל יסוד של בחינה אישית, לפי סדר שייקבע על-ידי ועדת השירות".
בדבריו בכנסת בקריאה הראשונה של הצעת חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1958, הפנה ראש הממשלה ד. בן-גוריון לדברים הנ"ל, והוסיף (דברי הכנסת [11], בע' 347):
"פרט לעובדי המדינה המתקבלים לעבודה, לפי חוק ארגון התעסוקה, על-ידי הלשכה, לא יתמנה שום עובד מדינה אלא על-ידי מכרז פומבי".
(ראה בקשר לכך אף בג"צ 703/87 [5], בע' 522; ההליך בעתירה זו נפתח לפני חקיקת חוק בית-הדין לעבודה (תיקון מס' 18), התש"ן-1990. לאחר חקיקת תיקון זה לחוק, הסמכות לדון בתובענה שעילתה קבלת אדם לעבודה או אי-קבלתו, היא בידי בית-הדין לעבודה).
פטור מחובת המכרז הפומבי יכול להינתן בחוק עצמו (לדוגמה: מינוי מנהל כללי של משרד (סעיף 12 לחוק המינויים) או מינוי מנהל רשות החברות הממשלתיות (סעיף 52(ב) לחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975)), ויכול להיות על-פי החוק, כפי שהדבר נקבע בסעיף 21 לחוק המינויים המסמיך את הממשלה לקבוע (כהוראה בת-פועל תחיקתי) "משות וסוגים של משרות שעליהם לא תחול, בתנאים שתקבע, חובת המכרז האמורה בסעיף 19" (ראה דב"ע מב/8 - 4 [6] בע' 105).
במסגרת הוראות אלה של חוק המינויים, חקיקת המשנה לפיו, הסכמים קיבוציים שונים והנחיות מינהליות, פורטו בתקשי"ר ההוראות בדבר מעמדם של סוגי העובדים בשירות המדינה, דרך קבלתם לעבודה והעסקתם. כמו כן פורטו הזכויות והתנאים למעבר ממעמד למעמד. ההוראות המינהליות של התקשי"ר "אינן אלא השלמה לחוק המינויים, והדרכה כיצד לנהוג בקבלת עובד לשירות המדינה" (דב"ע לד/3-36 [7], בע' 63). לענייננו יודגש, כי כאשר לא נקבע פטור ממכרז פומבי לגבי קבלתו של אדם לעבודה בשירות המדינה או לגבי העברתו למעמד של עובד על-פי כתב מינוי ("עובד קבוע"), על המועמד לעבודה או להעברה למעמד האמור לעמוד במכרז פומבי, ובמקרים מסויימים - במכרז פנימי בלבד.

13. במסגרת ההוראות האמורות פורטו בתקשי"ר הנחיות והוראות בדבר העסקת עובדי לשכות שרים, והעברתם ממעמד למעמד. לשם הבנת העניין שלפנינו, נפרט להלן הודאות אלה.
על-פי תקנה 1(16) לתקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזה מיוחד), תש"ך-1960, יחולו הוראות חוק המינויים בדבר העסקה על פי חוזה מיוחד על - "אדם שיועסק בלשכת שר או סגן שר במשרה שאושרה לצורך פסקה זו


על-ידי ועדת השירות, וכן אדם שיועסק כנהג שר או סגן שר, אם נתמלאו לגביהם הוראות החוק, למעט הוראות סעיף 19 לחוק".
על-פי תקנה 2(4) לתקנות האמורות, תקופת ההעסקה שתיקבע בחוזה המיוחד עם עובד לשכת שר לא תעלה על שנה אחת והיא ניתנת להארכה לתקופה של שנה אחת בכל פעם.
המונח "עובד לשכה" הוגדר בפסקה 01.111 של התקשי"ר, והוא כולל "מנהל לשכה, מזכיר, יועץ, דובר, עוזר או נהג בלשכת שר" (ההדגשות לא במקור).
בהתאם לכך נקבע בפסקה 15.215 של התקשי"ר כי -
"מועמד למינוי שיועסק כעובד לשכה, כהגדרת פסקה 01.111, יועסק בכל פעם לפי חוזה מיוחד לתקופה שלא תארך יותר משנה אחת או עד סיום כהונת השר, הכול לפי התקופה הקצרה...".
העסקת "עובד לשכה" של שר היא "לפי בחירתו של השר" (פסקה 11.972 של התקשי"ר), "ללא עריכת מכרז פומבי" (פסקה 11.958 (א) של התקשי"ר).

14. כמפורט לעיל, מועסקים "עובדי לשכה" על-פי חוזים מיוחדים לתקופה מוגבלת. ואולם, הוראות התקשי"ר העניקו ל"עובד לשכה" אפשרות לעבור ממעמד של עובד על-פי חוזה מיוחד למעמד קבוע (לקבל "כתב מינוי") כעבור תקופה מסויימת ובהתמלא תנאים מסויימים. לתכלית זו קבעה הממשלה, על-פי סמכותה בסעיף 21 לחוק המינויים, כי העברתם של "עובדי לשכה" תהיה פטורה מעמידה במכרז פומבי, וזאת בהתמלא תנאים שפורטו בהחלטת הממשלה. לגבי מנהל לשכה, מזכיר אישי או נהג של שר, נקבע בפסקה 16,537 של התקשי"ר כי מותר להעבירם למעמד קבוע, במשרה בה הועסקו על-פי חוזה מיוחד, בלא עמידה במכרז פומבי, אם הועסקו על-פי חוזה מיוחד במשך חמש שנים. לגבי עובדים אחרים בלשכות שרים נקבע בפסקה 11.416 של התקשי"ר כי אם השלימו שלוש שנות שירות כ"עובדי לשכה" (או שנתיים אם הועסקו ביום 31.12.1987), הם רשאים להשתתף במכרז פנימי במשרד, ומשהשתתפו ונבחרו במכרז פנימי כאמור, מותר להעבירם למעמד "קבוע" גם בלא עמידה במכרז פומבי.
הפטור ממכרז פומבי לגבי המקרים האמורים והתנאים לפטור, נקבעו בפסקה (8) של החלטת הממשלה על-פי סעיף 21 לחוק המינויים אשר פורסמה בילקוט הפרסומים תשכ"א בע' 686, כפי שהוחלפה בילקוט הפרסומים תשל"ד, בע' 62, כדלקמן:
"(8) (א) משרה שימונה לה אדם המועסק על-פי חוזה מיוחד לפי תקנה 1(16) או 1(17) לתקנות חוזה מיוחד, אם היה מועסק על-פי חוזה מיוחד לפחות שתי שנים רצופות ונבחר למילוי משרה לאחר שעמד בתחרות עם עובדי מדינה אחדים אשר הגישו מועמדותם למשרה הנדונה;
(ב) משרה שימונה לה אדם המועסק על-פי חוזה מיוחד לפי תקנה 1(16) לתקנות חוזה מיוחד והמשמש בתפקיד מנהל לשכת שר, מנהל לשכת סגן שר, מזכיר אישי לשר, מזכיר אישי לסגן השר, נהג של שר או נהג של סגן שר וכן משרה שימונה לה אדם המועסק לפי תקנה 1(17) לתקנות חוזה מיוחד, אם היה מועסק על-פי חוזה לפחות חמש שנים רצופות וימונה למשרה בה הועסק על-פי חוזה מיוחד מיד לאחר תום תקופת החוזה המיוחד".
בהתאם לפטור האמור נקבע בפסקה 11.957 של התקשי"ר, כדלקמן:
"חובת המכרז הפומבי אינה חלה בנסיבות המפורטות להלן בדבר עובד העובר ממעמד למעמד:
(א) העברה למעמד קבוע או זמני של עובדים מהסוגים הבאים, המועסקים על-פי חוזה מיוחד:
(1)...
(2) מנהל לשכה, מזכיר אישי ונהג של שר, של סגן שר או של רב ראשי, המועסקים בהתאם לפסקה 15.215 או 15.216 - אם שירתו חמש שנים רצופות לפחות על-פי חוזה מיוחד בהתאם לפסקות הנ"ל והם מועברים למעמד זמני או קבוע במשרה בה הועסקו על-פי חוזה מיוחד;
(3) מנהל לשכה, יועץ אישי, מזכיר אישי, עוזר אישי ונהג של שר, או של סגן שר וכן מנהל לשבה, מזכיר ונהג של רב ראשי, המועסקים בהתאם לפסקה 15.215 או 15.216 - אם שירתו שנתיים רצופות לפחות על-פי חוזה מיוחד בהתאם לפסקות הנ"ל ואם נבחרו במכרז פנימי למשרה אחרת".

15. כמו כן, נקבעו לגבי "עובדי לשכה" הוראות מיוחדות לעניין סיום שירותם (פרק משנה 82.8 של התקשי"ר).

16. הסמכות לחתום על כתבי מינוי לעובדי המדינה נתונה בידי נציב שירות המדינה ובידי בעלי תפקידים אחרים שפורטו בפסקה 15.111 של התקשי"ר. במסגרת הנהלים להוצאות כתב מינוי נקבעו בתקשי"ר אף הוראות בדבר ביטול כתב מינוי, כדלקמן:
15.133 עותק כתב המינוי... יישלח לנציבות שירות המדינה... נציבות שירות המדינה רשאית לתקן או לבטל את כתב המינוי תוך שישה חודשים מיום קבלת העותק, אם התברר כי כתב המינוי לא נערך או לא הוצא בהתאם להוראות.
15.161 כתב מינוי שהוצא עקב טעות על-ידי נציב שירות המדינה (לפי פסקה 15.111 לעיל) או שנפלה בו טעות, רשאי נציב שירות המדינה לבטלו בהודעה חד צדדית לעובד תוך שישה חודשים מיום הוצאתו. האמור לעיל אינו חל כאשר כתב המינוי בטל או ניתן לביטול על-פי כל דין.
15.162 כתב מינוי שהוצא עקב טעות על-ידי האחראי, או מנהל מחלקת משאבי אנוש, או המנהל הכללי (לפי פסקה 15.111) או שנפלה בו טעות, רשאית נציבות שירות המדינה לבטלו בהודעה חד צדדית לעובד תוך שישה חודשים מיום הוצאתו".

17. הדיון בשאלה העומדת לפנינו יתרכז בתוצאות המשפטיות של העובדות בעניין דנן לגבי כתב המינוי שניתן לעובד, לאור ההוראות המפורטות לעיל וההוראות האחרות של הדין.
חלקו הראשון של הדיון יהיה בשאלה האם מתן כתב המינוי לעובד נעשה במסגרת הוראות התקשי"ר, כטענת בא-כוח המשיבים. אם התשובה לשאלה זו היא בשלילה נדון בשאלה האם ניתן לשחרר מתנאים הכלולים בפטור מחובת המכרז הפומבי, ובשאלת תקפח של הוראת המדינה בדבר ביטול כתב המינוי שניתן לעובד.

האם הועבר העובד למילוי משרה פנויה אחרת?
18. אין מחלוקת על כך שהעובד לא נתקבל לשירות המדינה לאחר שנבחר במכרז פומבי. העסקתו על-פי חוזה מיוחד על-פי תקנה 1(16) לתקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזה מיוחד), תש"ך-1960, היתה פטורה מחובת העמידה במכרז פומבי (ראה פסקה 13 לעיל). מכאן, שהעסקתו על-פי כתב מינוי (או - בלשון אחרת - העברתו למעמד קבוע) היתה טעונה השתתפותו במכרז פומבי ובחירתו על-ידי ועדת הבוחנים, אלא אם נקבע לגביו פטור ממכרז על-פי חוק המינוים.

19. אחת מטענות בא-כוח המשיבים, הן בבית-הדין קמא (בע' 6 ו-1. לסיכומיו בכתב) והן לפנינו (פסקה 6 לעיקרי הטיעון), היא כי העובד הועבר על-ידי משרד האוצר ממשרת "יועץ שר" בלשכת שר האוצר שבה הועסק על-פי חוזה מיוחד (משרה מס' 1000/0) למשרה של "עוזר שר" בלשכת שר האוצר (משרה מס' 2010/0) (ראה טפסי החוזה המיוחד והרשאה להעסקה לשעה - נספחים י' ו-י"א לסיכומים בכתב בבית-הדין קמא). העברה זו נעשתה, לטענתו, כדין במסגרת הוראות פסקה 11.231 של התקשי"ר הקובעת כי ניתן למלא משרה פנויה על-ידי העבדת עובד של המשדד למילויה, גם כאשר העובד המועבר הוא "עובד על-פי חוזה מיוחד, אם הוא זכאי לגשת למכרז פנימי בהתאם להוראות פרק משנה 11.4 להלן". כאן מפנה בא-כוח המשיבים להוראות פסקה 11.415 של התקשי"ר בה נאמר כי "עובד לשכה" רשאי להשתתף במכרז פנימי כעבור תקופת שירות מסוימת (ראה פסקה 14 לעיל). מאחר שהעובד עבד כבר שלוש שנים כ"עובד לשכה" ומאחר שהנהלת משרד האוצר הוציאה לו "הרשאה להעסקה לשעה" ו"כתב מינוי", ניתן לראות בכך העברתו של העובד כדין למשרה האחרת.
על טענה זו השיבה באת-כוח המדינה בסיכומיה בבית-הדין קמא כי "מהעובדה שמותר להעביר עובד בחוזה מיוחד ממשרה למשרה אף בלא מכרז פנימי אין ללמוד ויתור על דרישת מכרז פנימי לשם קבלת כתב מינוי כעובד קבוע". עוד טענה כי מהודאות פסקה 15.111 של התקשי"ר עולה ברורות כי העברה כאמור אינה פטורה מחובת המכרז הפומבי (פסקאות 8 ו-9 לסיכומים בכתב בבית-הדין קמא).

20. לאחר עיון במכלול הוראות התקשי"ר בנושא זה, אין אנו יכולים לקבל טענה זו של בא-כוח המשיבים, וזאת משני טעמים.
ראשית, הוראות פסקה 11.231 של התקשי"ר עניינן הוא - לפי כותרתן ותוכנן - "נוהל" של מילוי משרה פנויה על-ידי העברת עובד המשרד אליה. נוהל זה אינו מכוון לשינוי מעמדו של עובד אלא לאחת הדרכים למילוי משרה בשירות המדינה. "עובדי לשכה" מסויימים אכן רשאים להשתתף במכרז פנימי כעבור תקופה מסוימת, אולם רשות זו מסויגת ומכוונת למסגרת הפטור ממכרז שנקבע על-ידי הממשלה לגביהם (ראה פסקה 14 לעיל), דהיינו - לאפשר התמנותם על-פי כתבי מינוי על-ידי השתתפותם במכרז פנימי. רשות מסויגת זו של השתתפות במכרז הפנימי אינה מביאה אותם לקטגוריית העובדים אשר ניתן להעבירם למילוי משרה, והחשוב לענייננו בתוצאה מכך - להעניק להם "כתב מינוי", כאשר לא עמדו בפועל במכרז פנימי או במכרז פומבי.
שנית, בעניין דנן העברתו של העובד נעשתה לא במסגרת פסקה 11.231 של התקשי"ר אלא על-פי בקשת משרד האוצר "להעברתו למעמד קבוע בתום 5 שנים להעסקתו וזאת בהתאם ל-16.537 של התקשי"ר (ראה מכתב משרד האוצר מיום 2.8.1989 - פסקה 7(א) לעיל). ללמדך, שהעברת העובד בעניין דנן לא היתה למילוי משרה אחרת, אלא - גם אם היא היתה בפועל העברה ממשרה למשרה - כוונה להעברה ממעמד (חוזה מיוחד) למעמד (עובד קבוע על-פי כתב מינוי).
ומכאן, חוזרים אנו לשאלה האם ניתן היה לשחרר את העובד מתנאי הכלול בפטור מחובת המברז הפומבי באשר עבר ממעמד למעמד.

האם ניתן לשחרר מתנאי הכלול בפטור מחובת המכרז הפומבי?
21. כפי שפורט לעיל, חובת המכרז הפומבי היא אחד מיסודות שיטת קבלת העובדים לשירות המדינה. לחובה זו יש משמעות ערכית לגבי עיצוב אפיו של השירות הציבורי בכללותו. מטעם זה נהוגה חובת המברז הפומבי לקבלת עובדים, אף ברשויות המקומיות (ראה תקנה ג(א) לתקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים), תש"ם-1979; סעיף 13 לצו המועצות המקומיות (שירות העובדים), תשכ"ב-1962; סעיף 40 לצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), תשל"ז-1977) וכן באגידים סטטוטוריים (ראה לדוגמה סעיף 210(ב) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשכ"ח-1968). על כן, כל חריג לקיום חובה זו יפורש על דרך הצמצום. לפיכך, משקבעה הממשלה, במסגרת סמכותה על פי סעיף 21 לחוק המנויים, את מסגרת הפטור ממכרז לגבי עובד לשכת שר והתנאים לכך (ראה פסקה 14 לעיל), אין לחרוג ממסגרת זו, ואין לתת נפקות להחלטה או למעשה הפוגעים בתנאים האמורים. בעניין דנן, החלטת הממשלה היתנתה את העברתו של העובד (בעובד לשכת שר) למעמד קבוע בלא מכרז פומבי, בכך שיעמוד במכרז פנימי.

22. עיון במכתב משרד האוצר מיום 2.8.1989 (ראה פסקה 7(א) לעיל), מעלה כי נציבות שירות המדינה התבקשה לתת לעובד כתב מינוי "ללא צורך בפרסום מכרז פנימי", ובמלים אחרות - לשחרר את העברת העובד למעמד קבוע מתנאי הכלול בפטור מחובת המכרז הפומבי. על פניו של מכתב זה גלוי כי הוא מוטעה, משום שהוא נשען על פסקה 16.537 של התקשי"ר אשר עניינה הוא מנהל לשכה, מזכיר אישי או נהג של שר, אך לא עובדים אחרים בלשכת שר המועסקים על-פי חוזה מיוחד, דוגמת העובד, שהועסק כ"יועץ לשר". בהתייחס להחלטת הממשלה על הפטור ממכרז (ראה פסקה 14 לעיל), מכתב משרד האוצר התבסס על פסקה 8(ב) של ההחלטה (11.957(2) של התקשי"ר), בעוד שהיה צריך להתייחס לפסקה 8(א) להחלטה (11.957(3) של התקשי"ר).
הטעות גלויה אף על פני תשובתה של נציבות שירות המדינה מיום 16.8.1989 (ראה פסקה 7(ב) לעיל), אשר במקום להתייחס לחובה על-פי פסקה 11,957(3) של התקשי"ר ולהשיב בהתאם לכך, התבססה על פסקה 16.537 ואישרה "כי תוכלו להוציא לו כתב מינוי כמבוקש".

23. החלטת הממשלה, בתוקף סמכותה על-פי חוק המינויים, בדבר פטור ממכרז לגבי העברת עובדי לשכות שרים למעמד קבוע לא העניקה לשום בעל תפקיד סמכות לשחרר ממילוי תנאי הכלול בפטור מחובת המכרז הפומבי. אשר על כן, שחרור ממילוי תנאי באמור אינו עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה.
לאור זאת, עלינו לדון עתה בשאלת תקפו של כתב המינוי שניתן לעובד על-פי אישורה של נציבות שירות המדינה מיום 16.8.1989.

האם כתב המינוי ניתן כדין?
24. נבחן את השאלה האמורה על-פי עקרונות המשפט המינהלי, החלים אף בבית-הדין לעבודה (ראה דב"ע מט/3-132 [8], בע' 266).
בע"א 790/77 [9], בע' 790, נאמר בסוגיית סמכות המינהל, כדלקמן:
"הלכה פסוקה היא שמעשה או החלטה של רשות הפגומים בחוסר סמכות (או פגם אחר
העולה כדי חוסר סמכות), אין להם קיום משפטי כלל, והם בטלים מדעיקרא (‎(VOID
ואין חובה לפעול על פיהם, מאידך, מעשה או החלטה של רשות שנעשו במסגרת הסמכות אך לוקים בפגם (כגון טעות) הם נפסדים, היינו רק ניתנים לביטול
(VOIDABLE) וכל עוד לא בוטלו על ידי בית-משפט מוסמך יש להם קיום משפטי והם
תקפים לכל דבר ועניין".

25. התנאי הכלול בפטור מחובת המברז הפומבי לגבי עובדי לשבת שר אינו תנאי מינהלי או חוזי אשר ניתן לשחרר ממנו, אלא הוא תנאי בעל אופי משפטי אשר נקבע לא בהחלטה מינהלית של הממשלה אלא בהחלטה בת פועל תחיקתי של הממשלה, בסמכותה על-פי סעיף 21 לחוק המינויים.
כפי שפורט בפסקה 23 לעיל, לא הוענקה לשום בעל תפקיד סמכות לשחרר ממילוי תנאי הכלול בפטור מחובת המכרז הפומבי בעניין דנן. לפיכך, אישורה של נציבות שירות המדינה שעל-פיו הוצא לעובד כתב המינוי, ניתן בחוסר סמכות, ועל כן הוא בטל מעיקרו.
נדגיש, כי אין מדובר בהחלטה של נציבות שירות המדינה שנעשתה במסגרת הסמכות אך היא לוקה בטעות, אלא בהחלטה שניתנה בחוסר סמכות.

26. מכאן גם שמעשה שנעשה על-פי האישור האמור (הוצאת כתב המינוי) נעשה בחוסר סמכות, ועל כן הוא בטל מעיקרו.

27. טוע בא-כוח המשיבים כי ביטול כתב מינוי לעובד ניתן להיעשות אך ורק במסגרת הוראות פסקאות 15.161,15.133 ו-15.162 של התקשי"ר (ראה פסקה 16 לעיל), דהיינו - בתוך שישה חדשים בלבד מיום הוצאתו. מאחר שכתב המינוי לעובד הוצא ביום 20.11.1989, הרי שהודעת הביטול מיום 6.3.1991 ניתנת לאחר שעברו שישה חודשים, ועל כן אין לה נפקות.
לטענה זו שתי תשובות. ראשית, בפסקה 15.161 של התקשי"ר נאמד במפורש כי "האמור לעיל אינו חל באשר כתב המינוי בטל או ניתן לביטול על-פי כל דין".
שנית, גם אם לא נאמר כמפורט לעיל (כשם שלא נאמר כך בפסקה 15.162 של התקשי"ר), ברור כי ההלכה בעניין תוצאות מעשה שנעשה בחוסר סמכות (ראה פסקה 24 לעיל) חלה בסוגיה זו.

28. עוד טען בא-כוח המשיבים כי בהוראות הסעיפים 44, 45 ו-46 לחוק המינויים יש משום מיצוי הוראות החוק בדבר ביטול כתב מינוי.
אין אנו מקבלים טענה זו. הוראות סעיפים אלה הן במישור הפלילי, בקביעת סנקציה כספית לגבי מי שקיבל אדם לעבודה בניגוד להוראות חוק המינויים, ובדבר סמכויות נציב שירות המדינה אשר הוא רשאי להפעילן באישור ועדת השירות במקרים מסויימים.
באלה אין כדי לגרוע מן המשפט החל בעניין מעשה שנעשה בחוסר סמכות.

29. הוסיף וטען בא-כוח המשיבים כי בדיקת תקפו של כתב מינוי לעובד מדינה, בכל עת, מהווה איום על מעמדם של עובדי מדינה, ועשויה להביא לשלילת זכויותיהם בדיעבד. עוד שאל בא-כוח המשיבים האם ניתן לבטל כתב מינוי לאחר שנות עבודה רבות אם יתברר כי נפל פגם כלשהו בתהליך הבחירה של העובד, וכיצד משפיע הדבר על זכויותיו? שאלה זו נכבדה היא, אך אין אנו חייבים לתת לה תשובה כוללת בהליך זה. נציין רק, כי לא כל סטיה של מה בכך בהליך המברז מביאה לפסילתו, אלא רק סטיה "שהיא ממשית היורדת לשורשו של הליך הבחירה במכרז, או החלטה שניתנה בחוסר סמכות, יביאו לפסילת פעולת הוועדה" (דב"ע תשן/3-149, וולוך - ענתבי וקופת חולים הכללית (לא פורסם)). נוסיף, כי חזקה על המינהל הציבורי שהוא פועל על-פי הוראות החוק ובסמכות. והראיה לכך - הצדדים לא הביאו לפנינו מקרים בעבר שבהם בוטלו כתבי מינוי של עובדי המדינה לאחר שנות עבודה רבות, ואף לנו לא ידועים מקדים שכאלה.
במקרה הנדון, בשים לב במיוחד לכך שמדובר בעובד לשכת שר המתקבל בלא מכרז פומבי, ומועסק בדרך כלל רק עד סיום כהונת השר (ראה פסקה 13 לעיל), הפגם של הפעולה בחוסר סמכות בשחרור מתנאי שנקבע בפטור מחובת המכרז הפומבי, הוא בסיסי ופוגע ביסוד השיטה של קבלת עובדים לשירות הציבורי. לפיכך נראה לנו כי אין להשאיר בתוקף את הפעולה ואת תוצאותיה.

30. מודעים אנו לעמדתה של נציגות העובדים (המשיבות 1 ו-2) הנחלצת להגנה על עובד אשר קיבל כתב מינוי וקביעות בעבודה, ואלה בוטלו. עם זאת, אין לנו ספק כי נציגות העובדים מודעת לכך ששמירה על קיום הכללים והנהלים לקבלת העובדים לשירות המדינה, היא שמירה לא רק על הוראות החוק אלא גם על האינטרסים של העובדים עצמם.

מבינים אנו גם ללבו של העובד (המשיב מס' 3) ולאכזבתו, כאשר לאחר למעלה משנה התברר לו כי נפל פגם בכתב המינוי שקיבל. אך יאמר כי תוצאה אחרת היתה מביאה לפגיעה בעקרון יסוד של חוק המינויים לגבי קבלת עובדים לשירות המדינה.

סיכום

31. לאור כל האמור לעיל, אנו מקבלים את הערעור וקובעים כי כתב המינוי שניתן למשיב מס' 3 ביום 20.11.1989 הוא בטל מעיקרו.

32. חיוב ההוצאות בבית-הדין קמא מתבטל.

33. על אף קבלת הערעור, שקלנו באם בנסיבות העניין היה מקום להטיל על המדינה הוצאות בערעור שלפנינו לטובת המשיבים, מאחר שהיה לאל-ידה של המדינה למנוע את תחילתה והמשכה של הטעותשכתוצאה ממנה הוצא כתב המינוי לעובד (העובדה שהעובד ביקש ביום 23.7.1989 להעבירו למעמד קבוע "כמתחייב מהוראות התקשי"ר", אינה רלבנטית לנושא זה). אולם, משום שאחד ההליכים בבית-הדין קמא היה "סכסוך קיבוצי", ומאחר שהעובד היה מיוצג בתובענתו בבית-הדין קמא ובערעור שלפנינו על-ידי נציג מועצת הפועלים, החלטנו שלא לפסוק הוצאות בערעור.

הנשיא (גולדברג)

1. מקובלת עלינו המסקנה אליה הגיע השופט אליאסוף בחוות-דעתו, על-פיה אין מנוס מלקבל את הערעור ולהכשיר את ביטול "כתב המינוי" שניתן למשיב מס' 3 (להלן - העובד), מכוחו התמנה לעובד מדינה במעמד קבוע במשרד האוצר. כל זאת מהטעמים שניתנו באותה חוות-דעת, והם: כתב המינוי לעובד ניתן תוך חריגה מסמכות, בניגוד בוטה להוראות התקשי"ר, וחשוב מכל - המינוי נעשה בלא מכרז, שהרי דרך מינויים של עובדים בדרגות הבינוניות והגבוהות בשירות המדינה חייב, מכוח החוק, להיעשות בדרך של מכרז.

2. ברצוני, ביחד עם שלושת החברים הנוספים של המותב, להתייחס לחומרה הרבה שבה יש לראות את עצם מתן כתב המינוי במקרה זה. מקובל על המערכת המשפטית כי מעשי המינהל נעשים כדין. הנחה זו מחייבת את הממונים על המינהל לבחון בחון היטב כל החלטה המתקבלת על ידם, אם היא מתיישבת עם ההוראות המחייבות בחיקוק, ושעה שמדובר בעובדים - אף בתקשי"ר, וודאי ששומה עליהם שלא להתעלם מהוראות אלה.
במה דברים אמורים? סמנכ"ל בכיר במשרד האוצר ביקש במכתב מיום 2.8.1989 מנציבות שירות המדינה אישור "להוצאת כתב מינוי לעובד בלא צורך בפרסום מכרז פנימי", באותו מכתב מצויין כי העובד ממלא תפקיד של "יועץ שר".

מנהל תחום (הפרס) בנציבות שירות המדינה, השיב למשרד האוצר ביום 16.8.1989, לאמור:
"בהתאם לפסקה 16.537 בתקשי"ר ובהתחשב בתפקידים שהנ"ל מילא בשירות המדינה החל מיום 14.9.1984, אנו מאשרים כי תוכלו להוציא לו כתב מינוי כמבוקש".
מנהל תחום (הפרט) ידע ממכתב משרד האוצר מה היה תפקידו המדוייק של העובד ו"התפקידים אותם מילא בשירות המדינה". יש לצפות כי אדם במעמדו של אותו מנהל תחום מכיר את התקשי"ר, ולענייננו - את ההוראה המצוטטת במכתבו-שלו (16.537), וחרף זאת, ובניגוד גמור ומוחלט לאמור באותה הוראה, הוא מאשר הוצאת כתב מינוי, בלא מכרז, לעובד.
הן החלטה מינהלית תוך ידיעה שהיא ניתנת בניגוד גמור להוראות התקשי"ר, והן התייחסות של עובד בכיר בנציבות שירות המדינה להוראה בתקשי"ר מבלי לדעת את תכנה, חמורים לכשעצמם.
מחומר הראיות לא ניתן ללמוד אלו צעדים, משמעתיים או אחרים, ננקטו או עומדים להינקט, אם בכלל, בעקבות מתן האישור בניגוד להוראות התקשי"ר.

3. לאור התוצאה אליה הגענו עולה כי צדק היועץ המשפטי של נציבות שירות המדינה בחוות דעתו מיום 26.2.1991 אל סמנכ"ל משרד האוצר, בה הגיע למסקנה כי מינויו של העובד היה שלא כדין. אולם, ספק רב, וזאת בלשון המעטה, אם אכן כתב המינוי "ניתן בטעות", כאמור בסעיף 7 לאותה חוות דעת.

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון