אגרה קנס פיגורים


הנשיא א' ברק: א. העובדות

1. חוק רשות השידור, תשכ"ה-1965, מקים את רשות השידור. החוק מסמיך (בסעיף 29) את הוועד המנהל של רשות השידור להטיל אגרה, וכן לקבוע תשלום ריבית, הפרשי הצמדה וקנס פיגורים במקרה של אי-תשלום האגרה במועדה. מכוח החוק הותקנו תקנות רשות השידור (אגרה בעד החזקת מקלט טלוויזיה), תשמ"א-1981 (להלן - תקנות האגרות), ותקנות רשות השידור (אגרות, פטורים, קנסות והצמדה), תשל"ד- 1974 (להלן - תקנות הקנסות). סכומי האגרה שונו מעת לעת. ב-198 חוקק חוק יציבות מחירים במצרכים ובשירותים (הוראת שעה), תשמ"ו-1985 (להלן - חוק היציבות). חוק היציבות קבע, בין השאר, כי תחול הקפאה על מחיר המשתלם בעבור שירות הניתן על-פי דין. נקבע עוד כי ניתן להעלות מחיר רק באישור שר האוצר. חרף זאת, המשיכה רשות השידור להעלות את סכומי האגרות גם לאחר חקיקת חוק היציבות, בלי שנתקבל אישורו של שר האוצר. הדבר נעשה על יסוד עמדתה המשפטית של רשות השידור כי האגרה אינה מחיר אלא מס.

ב. ההליכים הקודמים

2. ד"ר קריב נתבקש לשלם אגרה (מוגדלת) בעד החזקת מקלט הטלוויזיה. הוא עשה כן. לאחר התשלום הוא הגיש תביעה לבית-משפט השלום להשבת הסכום שניתוסף לאגרה שעמדה בתוקף ב-1.7.85 (הוא היום הקובע לפי חוק היציבות). תביעתו נתקבלה. נקבע כי האגרות הנגבות על-פי חוק רשות השידור אינן בגדר מס, ועל-כן הן כפופות להקפאה שנקבעה בחוק היציבות. ערעור לבית המשפט המחוזי נתקבל, ונקבע כי חוק היציבות אינו "מקפיא" את אגרות הטלוויזיה. על כך הוגש ערעור, לאחר נטילת רשות, לבית המשפט העליון (ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור [1]). הערעור נתקבל. פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בוטל. פסק-דינו של בית-משפט השלום הוחזר על כנ. נקבע כי אגרות הטלוויזיה נתפסות בדין ההקפאה שנקבע על-ידי חוק היציבות. עתירה לדיון נוסף נדחתה (דנ"א 2902/92 [2]).

ג. אישור התוקף

3. מיד לאחר שניתן פסק-דינו של בית המשפט העליון (ב-1992), ניתן (ביום 31.5.92)

האישור הנדרש על-פי חוק היציבות להעלאת האגרות. נמצא, שהאגרות לשנת 1992 הוטלו על-פי דרישות חוק היציבות. נותרה השאלה, מה דין תוספת האגרות שנגבתה שלא כדין בשנים 1985-1991. לעניין תוספת אגרות זו פנתה רשות השידור לכנסת. זו קיבלה (ביום 28.10.92) את חוק רשות השידור (אישור תקפן של אגרות רדיו וטלויזיה), תשנ"ג-1992 (להלן - חוק התשריר), הקובע (בסעיף 1):

"למען הסר ספק נקבע בזאת כי האגרות בעד החזקת מקלט רדיו או טלויזיה, שנקבעו לפי חוק רשות השידור, התשכ"ה-1965, לשנים 1985 עד 1992, הן תקפות לכל דין ולכל דבר וענין מיום קביעתן; אין בהוראה זו כדי לפגוע בפסק דין סופי שניתן לפני יום פרסומו של חוק זה".

בדברי ההסבר להצעת החוק (הצעת חוק רשות השידור (אישור תקפן של אגרות רדיו וטלויזיה), תשנ"ב-1992) נאמר, בין השאר, בעמ' 406, כי -

"נוכח הסכומים הגדולים הכרוכים ביישום פסיקת בית המשפט העליון, מוצע לתת תשריר לאותן אגרת. התשריר המוצע לא יפגע בזכותו של הזוכה לפי פסק הדין, לקבל את הסכום שנפסק".

נמצא כי מי שטרם שילם את האגרה לשנים 1985-1991, חייב עתה לשלמה. נמסר לנו כי היקף התשלומים הללו הוא כעשרים מיליון שקלים לשנה. כמו כן, מי ששילמו את האגרות לשנים 1985 עד 1991 - תשלומם היה כדין. היקפם של תשלומים אלה הוא מעל למיליארד ש"ח. עם חקיקתו של חוק התשריר, ובמקביל לו, הוצא צו יציבות מחירים במצרכים ובשירותים (הוראת שעה) (שינוי התוספת השלישית), תשנ"ג-1992. מכוחו של צו זה הוצאו האגרות כליל מגדר תחולתו של חוק היציבות.

ד. העתירה והתשובה

4. העותר פנה (ביום 25.8.92) למנכ"ל רשות השידור. הוא ביקש כי הלה יורה על השבת הכספים שנגבו שלא כדין. הוא קיבל תשובה שלילית, הסומכת עצמה על הצעת חוק רשות השידור (אישור תקפן של אגרות רדיו וטלויזיה) שאותה עת הייתה מונחת על שולחן הכנסת. עם צאת חוק התשריר פנה לבית-משפט זה, ובפיו שלוש טענות מרכזיות:
האחת, כי על-פי פירושו הנכון של חוק התשריר הוא חל אך לעניין תוספת האגרה שהוטלה כדין על-פי חוק היציבות. על-פי גישתו זו, אין לאפשר מכוחו של חוק התשריר הטלת תשלום למפרע של תוספת האגרה וכן תשלום הקנסות והריית בגין תוספת האגרה שלא שולמה בזמנה. את חוק התשריר יש לפרש כך שמועד התשלום לא יחול אלא זמן סביר לאחר פירסום החוק. השנייה, כי אם פירושו של העותר לא יתקבל, תיווצר סתירה בין חוק התשריר לבין חוק היציבות. בסתירה זו ידו של חוק היציבות, כחוק ספציפי, על העליונה. השלישית, כי אם גישתו של העותר לא תתקבל וייקבע כי חוק התשריר גובר על חוק היציבות ומטיל למפרע חובת תשלום תוספת אגרה, תוספת

קנסות וריבית עליהם - הרי יש בחוק התשריר פגיעה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. יצוין כי חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו נכנס לתוקפו ביום 25.3.92, ואילו חוק התשריר נכנס לתוקפו ביום 26.10.92. נמצא, שחוק התשריר אינו חוסה בצלה של ההוראה בדבר שמירת דינים (סעיף 10 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו).
לאור טענותיו אלה מבקש העותר כי נורה לרשות השידור להחזיר את הכספים שנגבו שלא כדין והמוחזקים על-ידיה שלא כדין. כן נתבקשנו להורות לרשות השידור להפסיק את הליכי הגבייה של הכספים שטרם שולמו ושגבייתם אינה כדין.

5. עמדת המשיבים הינה, כי על-פי פירושו הנכון של חוק התשריר, הוא משתרע הן על תוספת האגרה שיש לשלמה בעקבות העלאת האגרות והן על תוספת הקנס והריבית עלים. לדעת המשיבים, "חוק האישרור חובק בתוכו גם את התשלומים הנילווים: 'עודף קנסות פיגורים והפרשי הצמדה' בהיותם חלק בלתי נפרד מן האגרה ועל כן דינם כדין 'עודף האגרה' לכל דבר וענין". לדעת המשיבים, חוק התשריר גובר על חוק היציבות ואינו פוגע בזכות הקניין (המוגנת בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו).
ואפילו תאמר שחוק התשריר פוגע בקניין, הרי הפגיעה היא כדין, שכן חוק התשריר מקיים את דרישותיה של פיסקת ההגבלה (סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו).
הוא הולם את ערכיה של מדינת ישראל, נועד לתכלית ראויה ופגיעתו בקניין היא במידה שאינה עולה על הנדרש.

ה. מיפוי השאלות המשפטיות

6. השאלה הראשונה הניצבת לפנינו הינה פירושו הראוי של חוק התשריר. רק משנקבע את היקף פריסתו של חוק התשריר, נוכל לקבוע עד כמה החוק בהיקפו זה פוגע בחוק היציבות ובזכות הקניין, והאם הפגיעה בזכות הקניין היא כדין. נפתח אפוא את דיוננו בפרשנותו של חוק התשריר. זוהי השאלה המרכזית שעתירה זו מעלה. לאחר מכן נעבור לבחינת היחס בין חוק התשריר לבין חוק היציבות. לבסוף נדון בשאלה החוקתית, אם חוק התשריר - על-פי הפירוש שניתן לו - פוגע שלא כדין בזכות הקניין. אכן, העותר עצמו העמיד במרכז העתירה את השאלה הפרשנית בדבר היקפו של חוק התשריר ומידת התפרסותו על המרכיבים השונים שיש לשלם אותם על-פי התקנות.
לשם הבהירות, נבחין בין מרכיבים אלה: המרכיב הראשון הוא תוספת האגרה שנדרשה לתשלום. זהו הסכום שנוסף, מעת לעת, על השיעור הקבוע של האגרה, ושיעורו נקבע בצו במהלך השנים 1985-1991. המרכיב השני הוא תוספת קנסות פיגורים המשתלמת על תוספת האגרה. המרכיב השלישי הוא הפרשי הצמדה, המשתלמים על תוספת האגרה ותוספת הקנסות. נוכל לכנות את תוספות הקנסות והפרשי ההצמדה כתשלומים נלווים. על רקע טרמינולוגיה זו, השאלה הפרשנית הניצבת לפנינו הינה, אם חוק התשריר חל רק על תוספת האגרה או שמא הוא חל גם על התשלומים הנלווים. ודוק: כל בעיה משפטית לא התעוררה לפנינו לעניין האגרות עד לשנת 1985. האגרות הוגדלו בשנים 1985-1992 בלא קיום תנאיו של חוק היציבות, ולעניין הגדלה זו מתעוררות הבעיות המשפטיות שבהן נדון. נמצא, כי פסק-דיננו עוסק בחוקיות של תוספת האגרה ושל תוספות הקנסות
וההצמדה על עודף זה, ובתשלומים אלה בלבד. זאת ועוד: חוק התשריר משתרע לשנים 1985 עד 1992. הלכה למעשה נדונו בפסק-דיננו זה השנים 1985 עד 1991, שכן עניין 1992 ניתן (ביום 31.5.92) האישור הנדרש על-פי חוק היציבות להעלאת האגרה ל-1992. עם זאת, מכיוון שחוק התשריר עוסק בשנים 1985-1992, נבחן אף אנו את הוראות חוק התשריר לשנים אלה.

ו. פרשנות חוק התשריר

1. לשון ותכלית

7. חוק התשריר קובע, בסעיף 1, כפי שראינו, "למען הסר ספק", כי:

"... האגרות בעד החזקת מקלט רדיו או טלויזיה, שנקבעו לפי חוק רשות השידור, התשכ"ה-1965, לשנים 1985 עד 1992, הן תקפות לכל דין ולכל דבר וענין מיום קביעתן... ".

אין ספק - ואיש לא חלק על כך לפנינו - כי בכך ניתן תוקף "לכל דין ולכל דבר וענין" לתוספת האגרה. גדר הספקות הוא תחולת חוק התשריר על התשלומים הנלווים.
בעניין זה עלינו לפנות לדרכי הפרשנות הרגילות והמקובלות.

8. פרשנותו של טקסט משפטי - ובענייננו, חוק התשריר - היא פעולה משולבת של לשון ותכלית:

"מילות החוק ומטרתו הן כלים שלובים. על המטרה ניתן ללמוד מהמלים, ואת המלים יש לפרש על-פי המטרה" (בג"צ 507/81 ח"כ אבו חצירא ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח' [3], בעמ' 584).

הלשון קובעת את מיתחם האפשרויות הלשוניות. כל אופציה פרשנית חייבת לתחם עצמה למסגרתו של מיתחם זה. הפרשן אינו רשאי ליתן ללשון הקסט משמעות שזו אינה יכולה לשאת. אכן, הפירוש ללשון הטקסט יכול שיהא מרחיב ויכול שיהא מצמצם, יכול שיהא רגיל ויכול שיהא חריג, אך הוא צריך תמיד למצוא נקודת אחיזה ארכימדית בלשון החוק. לשון הנורמה משמשת הן נקודת מוצא לתהליך הפרשנות, והן מסגרת שבתוכה הוא פועל. אמת, המרכיב הלשוני אינו תנאי מספיק לפרשנות. אך הוא תנאי הכרחי לה. "מלאכת הפירוש אינה מוגבלת אך למלים, אך המלים מגבילות את הפירוש" (ד"נ 40/80 קניג נ' כהן [4], בעמ' 715). בצד הלשון עומדת התכלית. אלה הם המטרות, היעדים, האינטרסים והערכים אשר הנורמה נועדה להגשים. לכל נורמה תכלית - ולרוב מספר תכליות - שאותן היא נועדה להגשים. נורמה ללא תכלית היא דבר הבל.
תכלית של נורמה היא עניין נורמאטיבי. היא נלמדת מלשון הנורמה ומההיסטוריה שלה, מסוג העניין המוסדר ומטיפוס ההסדר. על תכלית הנורמה למד הפרשן מערכי היסוד של השיטה, ובהם הרצון והצורך להגשים ערכי צדק, מוסר וזכויות אדם. מעמדה של
הנורמה, יחסה לנורמות שמעליה ומתחתיה והשתלבותה בסביבתה הנורמאטיבית מסייעים בגיבוש תכלית הנורמה, שהרי "דיבור שבחיקוק הוא יצור החי בסביבתו" (השופט זוסמן בבג"צ 58/68 שליט בשמו ובשם ילדיו נ'שר הפנים ואח' [5], בעמ' 513). הגיונם של דברים והשכל הישר מכוונים את הפרשן לגיבושה של התכלית המונחת ביסוד הנורמה. אכן, "...אם התוצאה אינה הגיונית ונוגדת את השכל הישר, חזקה היא כי הפרשן טעה בגיבוש התכלית של דבר החקיקה" (בש"א 1481/96 ר' נחמני נ' ד' נחמני ואח' [6], בעמ' 606). צורכי החברה ודרישות המציאות משפיעים על תכליתה של הנורמה. ממקורות אלה כולם למד הפרשן על התכלית המונחת ביסוד הנורמה.

9. עתה מונחים מרכיבי הפרשנות לפני השופט. ניצב לפניו מיגוון האפשרויות הלשוניות והתכליות השונות המונחות ביסוד הנורמה המשפטית ה"כלואה" בטקסט. כאן מתחיל השלב הבא בתהליך הפרשני. על הפרשן לעצב את המשמעות המשפטית של הטקסט.
עליו לשלוף מתוך מיגוון האפשרויות הלשוניות משמעות אחת המצויה בו, ואשר יותר מכל משמעות לשונית אחרת מגשימה את תכליתה של החקיקה. זוהי המשמעות המשפטית של הטקסט. זהו מובנו המשפטי. אכן -

".... תפקידנו כפרשנים, הוא לשלוף מתוך קשת המשמעויות הלשוניות את המשמעות המשפטית. מתוך מיגוון האפשרויות הלשוניות עלינו להכריע מהי המשמעות המגשימה את תכלית החקיקה ומטרותיה" (בש"א 1481/96 [6] הנ"ל, בעמ' 603).

וראה גם: בג"צ 267/8 רשת כוללי האידרא, עמותה ואח' נ' בית המשפט לעניינים מקומיים ואח' [7], בעמ' 736; ע"א 77/88 צימרמן נ' שרת הבריאות ואח' [8], בעמ' 72. עמד על כך השופט זוסמן בציינו:

"מבחינה מילולית שווה פירושו של בא-כוח המבקש לפירוש השני; מבחינת כללי הלשון שניהם אפשריים. אלא שאין אנו רשאים להתבצר כאן 'במבצר המילון' ולדרוש מילה כהוראתה במילון, כי אם עלינו לגלות את הפירוש
שהוא הנכון לצורך עניננו, על רקע של מטרת התחיקה (‎THE LEGISLATIVE
PURPOSE בלע"ז)" (בג"צ 328/60 מוסא נ' שר הפנים [9], בעמ' 78).

נצא אפוא לדרך הפרשנות. נתחיל במיפוי האפשרויות הלשוניות. לאחר מכן נבחר מתוכן אותה אפשרות לשונית, אשר יותר מכל אפשרות לשונית אחרת, מגשימה את התכלית המונחת ביסוד הנורמה. נתחיל בלשון.

2. הלשון

10. חוק התשריר מאשר את תוקפן של "האגרות" אשר נקבעו בחוק רשות השידור בעבור החזקת מקלט רדיו או טלוויזיה. הדיבור "אגרות" בחוק התשריר יכול להתפרש כעומד בפני עצמו וככולל לא רק את תוספת האגרה אלא גם את התשלומים הנלווים.
הוא עשוי גם להתפרש כמפנה למושג "אגרה" המופיע בחוק רשות השידור ובתקנות האגרות, ואז הוא כולל רק את תוספת האגרה ואינו כולל ת התשלומים הנלווים. בחוק רשות השידור מוגדרת "אגרה" כאגרה שנתית בעד החזקת מקלט טלוויזיה (סעיף 29(א)). חוק רשות השידור מוסיף ומסמיך את הוועד המנהל של רשות השידור לקבוע "חיוב בתשלום ריבית והפרשי הצמדה והטלת קנס פיגורים במקרה של אי תשלום האגרה, כולה או מקצתה, במועדה" (סעיף 29(א)(4)). חוק רשות השידור קובע גם כי "האגרה, הריבית, הפרשי ההצמדה והקנס ייגבו על פי פקודת המסים (גביה), כאילו היו מס כמשמעותו באותה פקודה" (סעיף 29(ב)). כן קובע חוק רשות השידור כי המנהל הכללי של רשות השידור "רשאי לוותר על ריבית, הפרשי הצמדה או קנס, כולם או מקצתם, אם הוכח להנחת דעתו כי לפיגור בתשלום האגרה גרמו נסיבות שלא היתה לחייב שליטה עליהן" (סעיף 29(ג)). בתקנות האגרות מוגדרת "אגרת טלוויזיה" (בתקנה 1) כ"אגרה בעד החזקת מקלט טלוויזיה לשנת כספים". חשובה יותר לענייננו היא הגדרת הדיבור "אגרה" בתקנות הקנסות. על פיהן (תקנה 1) "אגרה" היא "אגרת טלוויזיה לפי תקנות רשות השידור (אגרה בעד אחזקת מקלט טלוויזיה), התשמ"א-1981". בנוסף לכך מגדירות תקנות הקנסות "הפרשי הצמדה" כ"תוספת לסכומי האגרה והקנס לפי שיעור העליה במדד" (תקנה 1). בהמשך קובעות קנות הקנסות כי "אגרה שלא שולמה במועדה, ייווספו עליה קנס פיגורים והפרשי הצמדה בשיעורים אלה" (תקנה 6). הנה כי כן, במישור הלשוני ניתן לטעון, כי אגרה היא תוספת האגרה והתשלומים הנלווים גם יחד, או כי לא הרי "תוספת אגרה" כהרי "קנס פיגורים" ו"הפרשי הצמדה", וכי חוק התשריר מאשר את התוקף של תוספת האגרה, ולא את התוקף של התשלומים הנלווים.

11. בכך לא נסתיים תהליך המיפוי של האפשרויות הלשוניות. אפילו נאמר כי קיימת אופציה לשונית להפרדה בין תוספת האגרה לבין התשלומים הנלווים, עדיין עומדת בעינה קביעתו של חוק התשריר שלפיה האגרות תקפות "לכל דין ולכל דבר וענין" (סעיף 1 לחוק התשריר). הביטוי "לכל דין ולכל דבר וענין" מחייב אף הוא פרשנות, ואף בו יש להבחין בין מרכיב הלשון לבין מרכיב התכלית. במישור הלשוני ניתן, כמובן, לומר, כי תוקף "לכל דין ולכל דבר" משמעותו כי תוספת האגרה תקפה הן לעניין התקנות בדבר תוספת קנסות הפיגורים והן לעניין הפרשי ההצמדה. על-פי אופציה לשונית זו, אישור התוקף של תוספת קנסות הפיגורים והפרשי ההצמדה לא בא משום שאלה הם בגדר "אגרות"; אלא משום שה"אגרות" - אשר כשלעצמן אינן כוללות את התשלומים הנלווים - תקפות ן "לכל דין ולכל דבר וענין", ותוקף זה כוחו יפה כדי להכשיר את קנסות הפיגורים ואת הפרשי ההצמדה על תוספת האגרות. ניתן, לעומת זאת, לומר כי את הדיבור "לכל דין ולכל דבר" יש לצמצם, ולא להחילו על תוצאות מסוימות הסותרות את התכלית המונחת ביסוד חוק התשריר. צמצום זה של הדיבור "לכל דין ולכל דבר" נעשה מכוח שיקולים שאינם לשוניים. הוא נערך מכוח שיקולים הקשורים בתכלית החקיקה. נעבור אפוא לבחינתה של זו ולבחירת האפשרות המשפטית הראויה מתוך מיגוון האפשרויות הלשוניות.
= 806 =



3. התכלית

12. תכליתו של חוק התשריר הינה להעניק תוקף משפטי לשינוי באגרות שנעשה במהלך השנים 1985-1992. תוקפן של אגרות אלה - או נכון יותר של "תוספת האגרה" שנקבע בהן - נשלל מכוח פסק-דיננו בע"א 474/89 [1] הנ"ל, בשל אי-עמידתן של התקנות שהטילו את תוספת האגרה בדרישותיו של חוק היציבות. בא חוק התשריר והעניק תוקף לתקנות האגרות לשנים 1985-1992. תכליתו של חוק התשריר היא אפוא ליתן ביטוי נורמאטיבי לחובת תשלום תוספת האגרה במועד הטלתה. מטרתו להעמיד את רשות השידור באותו מצב שבו היא הייתה עומדת אילו האגרות לשנים 1985-1991 היו מוטלות כדין. תכלית זו עולה מלשון חוק התשריר עמו ומטיפוס הסדריו ומהותם. היא נלמדת מההיסטוריה החקיקתית שלו.

4. פירוש לשון חוק התשריר על-פי תכליתו

(א) דין האגרות 13. עתה הגיעה העת לפרש את לשון חוק התשריר על רקע תכליתו. נראה לי כי המסקנה הפרשנית הראשונה המתבקשת הינה - ומסקנה זו פשוטה היא וטבעית - כי הדיבור "אגרות" בחוק התשריר משתרע על תוספת האגרה לשנים האמורות. מכוח חוק התשריר מוטלת אפוא החובה לשלם את תוספת האגרה לשנים 1985-1992. למי ששילם את תוספת האגרה במועדה - ולאור פסק-דיננו בע"א 474/89 [1] הנ"ל דרישת התשלום הייתה שלא כדין - אינה עומדת הזכות לדרוש השבת התשלום. ממילא אינה מוטלת כל חובה על רשות השידור להשיב את תוספת האגרה לשנים 1985-1992, שאותה גבתה כדין (בדיעבד).

14. מה דין התשלומים הנלווים? דומה כי בחינת הדיבור "אגרות" בחוק התשריר על רקע תכליתו של חוק זה, מובילה למסקנה כי הדיבור "אגרות" בחוק התשריר אינו עומד על רגליו הוא, אלא צריך להתפרש על רקע הדיבור "אגרות" בחוק רשות השידור, בתקנות האגרות ובתקנות הקנסות אשר בחוקיות תוספת האגרה המוטל על פיהן הוא עוסק. אכן, לא ב"אגרות" סתם עוסק חוק התשריר, אלא באגרות מסוימות אשר נגבו שלא כדין. אך טבעי וא כי הפירוש של הדיבור "אגרות" בחוק התשריר יהיה כפירוש אותו דיבור בדברי החקיקה אשר בהם נפלה התקלה אשר חוק התשריר נועד לתקנה. וכבר הראינו כי באותם דברי חקיקה הדיבור "אגרה" אינו כולל את התשלומים הנלווים.
על-כן, הדיבור "אגרות" בחוק התשריר משמעו האגרה - ולענייננו, תוספת האגרה - ולא התשלומים הנלווים. חוק התשריר קובע אפוא כי האגרות שנקבעו לפי חוק רשות השידור בעד החזקת מקלט טלוויזיה לשנים 1985-1992 הן תקפות. ניתן לגבותן ממי שטרם שילמן. מי ששילמן, שילמן כדין. על רקע זה קמה ועומדת השאלה, אם הוראת חוק התשריר, שלפיה האגרות שהוטלו לשנים 1985-1992 תקפות "לכל דין ולכל דבר וענין", מתייחסת גם לתשלומים הנלווים. לאור האופי השונה של תשלומים אלה, נבחין בין הפרשי הצמדה על תוספת האגרה לבין קנסות הפיגורים על תוספת האגרה.
(ב) דין הפרשי ההצמדה

15. התשלום הנלווה הראשון הוא הפרשי ההצמדה על האגרה. על-פי תקנות הקנסות, אם עברו שלושה חודשים מהמועד הקבוע לתשלום האגרה - ומועד זה הוא 1 בינואר של השנה שבעדה היא הוטלה (תקנה 3 לתקנות האגרות) - יש לשלם, בנוסף לאגרה - ובענייננו, בנוסף תוספת האגרה - גם "הפרשי הצמדה על סכום האגרה" (תקה 6(3) לתקנות הקנסות). האם הפרשי הצמדה אלה - המוטלים מכוח תקנות הקנסות על פיגור בתשלום האגרה - חלים גם על האגרות שהוטלו בשנים 1985-1992? טול מחזיק במקלט טלוויזיה, שהוטל עליו תשלום אגרה בשנים 1985-1992. הנח כי מחזיק זה לא שילם את האגרה במועדה. מכוח חוק התשריר הוא נדרש עתה לשלמה. האם עליו לשלמה בערכה הנומינאלי, או שמא עליו לשלמה יחד עם הפרשי ההצמדה מהמועד שבו היה עליו לשלמה על-פי תקנות האגרות? ראינו כי חוק התשריר קובע כי האגרות שהוטלו בשנים 1985-1992 "תקפות לכל דין ולכל דבר וענין". האם הן תקפות לעניין הוראת תקנה 6(3) לתקנות הקנסות הקובעת את חובת התשלום של הפרשי ההצמדה על פיגור בתשלום האגרה?

16. לדעתי, התשובה היא בחיוב. תכליתו של חוק התשריר הייתה לתת תוקף לחובת תשלום האגרה במועדה. נקודת המוצא הינה, כי פלוני החזיק במקלט טלוויזיה במועד הקובע. הוא קיבל אפוא את השירות שבגינו מתבקשת האגרה. הוא לא שילם את האגרה בגין השירות, ומסתבר כי בשל אי-מילוי דרישותיו של חוק היציבות הוא גם לא היה חייב בתשלום האגרה (ע"א 474/89 [1] הנ"ל). עתה נקבע - באמצעות חוק התשריר - כי חרף אי-מילוי דרישות אלה, האגרות הן תקפות. מנודת מבטו של חוק התשריר, מי שהחזיק במקלט טלוויזיה בשנים 1985-1992 ולא שילם את האגרה, עשה שימוש בכספים שהזכות להם היא של רשות השידור. דינו של אותו מחזיק כדין חייב שלא שילם את חובו. אך טבעי הוא, כי לשם הגשמת תכלית החוק - להעמיד את רשות השידור במצב שבו הייתה עומדת אילו תקנות האגרות בשנים 1985-1992 היו מותקנות כדין - תוטל חובה על מחזיק המקלט לשלם את חוב האגרה בערכו הריאלי ולא בערכו הנומינאלי (השווה ד"נ 15/79 ליבל נ' הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957 [10]). בהטלת חובת תשלום הפרשי ההצמדה אין "מענישים" את החייב.
זהו אמצעי תרופתי ולא עונשי או מרתיע (ראה ד"נ 22/61 קופת מלווה "העולה" ואח' נ' פקיד השומה [11], בעמ' 538). הפרשי ההצמדה אך משקפים את הירידה בערך הכסף. כך לעניין הפרשי הצמדה באגרות שהוטלו כדין וכך באגרות שהוטלו בשנים 1985-1992. בשני המקרים, הפרשי ההצמדה נועדו לשמור על ערכו הריאלי של החיוב הכספי. הנה כי כן, תכליתו של חוק התשריר היא להעניק תוקף לחובת תשלום האגרה.
מטרתו לאפשר לרשות השידור לגבות את האגרה לשנים 1985-1992. לעניין זה, דין הפרשי ההצמדה כדין האגרה עצמה, שהרי הם שומרי על הערך הריאלי של האגרות.
מסקנתי הפרשנית היא אפוא, כי במסגרת תוקפן של האגרות "לכל דין ולכל דבר וענין", הן תקפות גם לעניין הדין הקבוע בתקנות הקנסות (תקנה 6(3)), שלפיו אם אגרה לא שולמה במועדה, ייווספו עליה הפרשי הצמדה.

(ג) דין קנס הפיגורים

הבעיה

17. מה דינו של קנס הפיגורים? תקנות הקנסות קובעות (תקנה 6), כי אם אגרה לא שולמה במועדה, ייווסף עליה קנס פיגורים. בעבור פיגור של חודש אחד, הקנס הוא בשיעור של עשרה אחוזים מסכום האגרה; בעבור פיגור של חודשיים, הקנס הוא בשיעור של עשרים אחוזים מסכום האגרה; בעבור פיגור של שלושה חודשים, הקנס הוא בשיעור של שלושים אחוזים מסכום האגרה; בעבור פיגור של ארבעה חודשים, הקנס הוא בשיעור של ארבעים אחוזים מסכום האגרה. עברו חמישה חודשים מהתאריך האמור, הקנס הוא בשיעור של חמישים אחוזים מסכום האגרה. האם פירוש הוראת חוק התשריר, שלפיה תוקפן של האגרות הוא "לכל דין ולכל דבר וענין", מוביל למסקנה כי תוקפן הוא אף לעניין תשלום הקנסות? טול מחזיק במקלט טלוויזיה, שהוטלה עליו באחת השנים שבין 1985 ל-1992 אגרת טלוויזיה והוא לא שילם אותה. יהא הטעם לאי-תשלומו אשר יהא, מכוח פסק-דיננו בע"א 474/89 [1] הנ"ל לא הייתה מוטלת עליו החובה לשלם אגרה זו. עם חקיקתו של חוק התשריר מוטלת עליו החובה לשלם את האגרה. הוא אכן ישלמה בסמוך לאחר צאת חוק התשריר בצירוף הפרשי הצמדה. האם עליו לשלם גם קנס פיגורים על הפיגור בתשלום האגרה ממועד הטלתה ועד למועד תשלומה בפועל? או שמא יחול קנס הפיגורים רק מהתקופה שלאחר חקיקת חוק התשריר, ואילו על התקופה שקדמה לו לא תהא לו תחולה?

18. לשון חוק התשריר היא כללית. ניתן תוקף לאגרות שהוטלו לשנים 1985-1992 "לכל דין ולכל דבר וענין". חזק הוא הטיעון כי "לכל דין ולכל דבר וענין" משמעותו כי האגרות תקפות גם לדין קנס הפיגורים. אך זהו טיעון לשוני בלבד.
השאלה הינה אם קיים טיעון משפטי המאפשר לפרשן לומר כי הביטוי הכללי "לכל דין ולכל דבר וענין" כפוף ל"חריגים", באופן שיהיו דינים או דברים או עניינים עליהם הוא לא יחול. בתשובה לשאלה זו יש לערוך שתי בדיקות. האחת, מהי תכליתו של חוק התשריר לעניין זה? אכן, אם הגשמת תכלית החקיקה מחייבת המסקנה כי תוקף האגרות צריך לחול גם לעניין דין הקנסות, הרי בכך ניתנה תשובה לשאלה, וניתן להחיל את ההוראות בדבר קנסות גם על הפיגור בתשלום האגרות (לשנים 1985-1992) שקדם לקיקת חוק התשריר. המשמעות הלשונית של הוראת חוק התשריר תחפוף אז במלוא היקפה את המשמעות המשפטית של הלשון. אך אם יתברר כי תכליתו של חוק התשריר אינה עולה בקנה אחד עם החלת ההוראות בדבר קנס הפיגורים על התקופה שמאז הטלת האגרה ועד למועד חקיקתו של חוק התשריר, כי אז יהא מקום לערוך בדיקה שנייה.
עניינה של זו הינו אם ניתן, על-פי כללי הפרשנות המקובלים עלינו, לצמצם את היקפה של הלשון הכללית, על-מנת להגשים את תכלית החקיקה. ובמיוחד, הניתן לצמצם לשון כללית הגורסת תוקף "לכל דין ולכל דבר וענין" ולהחילה רק לאותם דינים, דברים ועניינים, אשר נדרשים להגשמת התכלית המונחת ביסוד החקיקה. לבדיקה זו ניגש עתה.
תכלית חוק התשריר וקנס פיגורים

19. כפי שראינו, תכליתו של חוק התשריר היא ליתן תוקף לחובת התשלום של אגרות הטלוויזיה אשר הוטלו בשנים 1985-1992. מטרתו של חוק התשריר לשנות את התוצאות הנורמאטיביות שנגרמו על-ידי פסק-דיננו בע"א 474/89 [1] הנ"ל, ואשר לפיהן הטלת האגרות בשנים אלה לא הייתה כדין. האין לומר אפוא, כי תכליתו של חוק התשריר הינה כי מי שלא שילם את האגרה במועדה יחויב בתשלום קנס הפיגורים? האין בכך כדי לייעל את גביית האגרה? לעתי, התשובה על שאלות אלה היא בשלילה.
כיצד זה ניתן לייעל גביית תשלום שלא הייתה חובה לשלמו (הגם שהיעדר החובה נתברר רק בדיעבד)? שיקול הייעול תופס מאז חקיקת חוק התשריר. מחוק התשריר ואילך, מי שלא שילם את האגרה מחויב בקנס פיגורים. אך כיצד זה ניתן לייעל גביית תשלום אגרה שבעת הטלתה לא הייתה כלל חובה לשלמה? אכן, קנס הפיגורים הוא אמצעי אזרחי (ולא פלילי) לייעול אכיפת תשלום האגרה. הוא לא נועד לשמר את ערכה הכספי של האגרה. עניין זה מובטח באמצעות הפרשי ההצמדה. הוא בא להבטיח את תשלום האגרה במועד. לאור מהותו ושיעורו - עשרה אחוזים לכל חודש של פיגור עד למקסימום של חמישים אחוזים מסכום האגרה - יש בו, בקנס הפיגורים, "ממד עונשי" (ראה ר"ע 277/82 נירוסטה בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל [12], בעמ' 830; ראה גם:
ע"פ 758/80 יש לי בע"מ חברה פרטית ואח' נ' מדינת ישראל [13], בעמ' 628;
ע"א 546/86 "צים" חברת השיט הישראלית בע"מ נ' אסייג [14], בעמ' 216).
נועדה לו מטרה הרתעתית. יש בו משום סנקציה אזרחית אשר באה להרתיע מפני אי-תשלום האגרה במועד (ראה ע"א 4387/91 [15]). קנס הפיגורים הוא "היבריד משפטי" (ראה:
.LEGISLATION NOTE, STATUTORY PENATIES - A LEGAL HYBRID 51 HARV. L
REV. (1937-38) 1092) יש בו היבט עונשי (שאינו פלילי). אין זה מתקבל על הדעת כלל כי מטרת החוק הייתה להעניש את מחזיק המקלט ולהטיל עליו חובה לשלם קנס פיגורים בעבור חודשים שבהם לא הייתה עליו כלל חובה לשלם את האגרה. אמת, חוק התשריר נתן תוקף למפרע לתקנות האגרות לשנים 1985-1992. עם זאת, הוא בוודאי לא נועד להרתיע מחזיק מקלט טלוויזיה אשר לא שילם אגרה, אשר בשעת אי-תשלומה לא הייתה חובה לשלמה. טול מחזיק במקלט טלוויזיה אשר שילם את האגרה במלואה במהלך השנים 1985-1991, ועם מתן פסק-דיננו (ביום 25.5.92) בע"א 474/89 [1] הנ"ל פסק מלשלם את האגרה. מהו הבסיס ההגיוני להטיל עליו קנס פיגורים של חמישים אחוז על אי-תשלום האגרה עד 25.10.92? ומדוע יהא שונה דינו של מחזיק מקלט טלוויזיה אשר פסק מלשלם את האגרה עם מתן פסק-דינו של בית-משפט השלום (ביום 31.3.88)? ובמה שונים שני אלה ממי שקיבל ייעוץ משפטי כי אין חובה לשלם את האגרה, והתברר כי הדין עמו? אכן, כל עוד לא הוטל החיוב, אין מקום "לייעל" את דרכי אכיפתו. החיוב הוטל, בענייננו, רק עם חקיקת חוק התשריר. אין מקום אפוא לייעול דרכי אכיפה למפרע. נניח כ על-פי תקנות הקנסות הייתה זו עבירה פלילית שלא לשלם האגרה במועדה. היעלה על הדעת כי כל אלה שלא שילמו אגרה בשנים 1985-1992 ייחשבו (למפרע) עבריינים? אכן, חיוב מחזיק מקלט טלוויזיה בתשלום קנס הפיגורים על פיגור בתשלום האגרות (לשנים 1985-1992) שקדם לחקיקת חוק התשריר, הוא חסר סבירות, ואין להניח כי החוק נועד להגשים תוצאה בלתי סבירה (ראה ע"א 73/50 דעואל נ' פטרזילקה [16], בעמ' 604). הטלת חובה לשלם כאמור היא תוצאה בלתי צודקת, ואין להניח כי החוק נועד להגשים תוצאה בלתי צודקת (ראה ע"א 492/73 שפייזר ואח' נ' המועצה להסדר הימורים בספורט ואח' וערעור שכנגד [17], בעמ' 27). אכן, ".. .. חזקה על המחוקק שלא שאף לתוצאה המביאה עימה אי-צדק והגיון אין בה, ואם הגיע השופט-הפרשן לתוצאה כזו, אות הוא כי לא ירד לסוף דעתו של המחוקק, וכי פירושו מוטעה הוא" (השופט זוסמן בע"פ 14/55 היועץ המשפטי נ' שמואלוב [18], בעמ' 831). מסקנתי היא אפוא, כי מתן תוקף לקנס הפיגורים על פיגור בתשלום האגרות (לשנים 1985-1992), שקדם לחקיקת חוק התשריר, נוגד את תכליתו של חוק התשריר.

20. המסקנה, כי על-פי תכליתו חוק התשריר לא נועד לאפשר הטלת קנס פיגורים על פיור בתשלום האגרות (לשנים 1985-1992) שקדם לחקיקתו, מתחזקת לאור השיקול הבא: נקודת המוצא הפרשנית הינה כי על הפרשן לשאוף להרמוניה נורמאטיבית.
הנורמות החקוקות השונות אינן עומדות כל אחת בפני עצמה, אלא משתלבות הן זו בזו ויוצרות מערכת אחת, השואפת להרמוניה פנימית (ראה בג"צ 333/85 אביאל ואח' נ' שר העבודה והרווחה ואח' [19], בעמ' 596). מכאן השאיפה של הפרשן להבטיח הרמוניה אופקית, כלומר, לפרש שתי הוראות חוק באופן שלא תיווצר סתירה (אנטינומיה) פנימית ביניהן. "....עלינו להעדיף את הפירוש, המביא לשילוב ויוצר הרמוניה בין החוקים, על פני הפירוש, המעלה ניגוד ביניהם" (השופט גולדברג בע"א 624/88 גולד נ' מעוז ואח' [20], בעמ' 502; ראה גם רע"א 265/89 ראבי נ' פקיד הבחירות לראשות המועצה המקומית ג'לג'וליה ואח' [21], בעמ' 440). מכאן השאיפה של הפרשן לפרש הוראת חוק כתואמת את החוקה, ובכך להבטיח הרמוניה אנכית
בשיטה. זהו העיקרון של "פרשנות בהתאם לחוקה" (‎(VERFASSUNGSKONFORME AUSLEGUNG
המקובל בספרות החוקתית הקונטיננטלית ‎HESSE, GRUNDZEGE DES VERFASSUNGSRECHTS
.K
(ראה: DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND (KARLSRUHE, 1975) 31 מכאן גם הגיש, כי "כאשר תוקפו של חוק... מועלה לדיון, ואפילו אם מועלה ספק רציני בדבר חוקתיותו, הרי כלל מנחה מרכזי הוא שבית המשפט יבדוק תחילה אם אפשרית פרשנות סבירה, אשר לאורה ניתן להימנע מן ההכרעה בשאלה" (הנשיא שמגר בע"א 6821/93, רע"א 1908/94, 3363 בנק המזרחי המאוחד בע"מ ואח' נ' מגדל כפר שיתופי ואח' [22], בעמ' 350). אכן, מבין שני פירושים אפשריים יש לבחור באותו פירוש המתיישב עם החוקה. הוא הדין בענייננו: מסקנה פרשנית, שלפיה חוק התשריר מעניק תוקף להטלת קנס פיגורים רטרואקטיבית, הייתה יוצרת ספק רציני באשר לחוקתיותו של היבט זה של חוק התשריר. ניתן היה לטעון (בלי שנכריע בטענה זאת), כי על-פי פירושו זה הוא פוגע בקניינו של מחזיק מקלט הטלוויזיה מעבר למידה הדרושה. ספק זה ייעלם - והכרעה שיפוטית בו לא תהא נחוצה - אם יינתן לחוק התשריר הפירוש שלפיו הוא לא נועד לאפשר הטלת קנס פיגורים למפרע.

פירוש מצמצם לחוק התשריר

21. הגעתי אפוא למסקנה, כי תכליתו של חוק התשריר הינה כי יינתן תוקף למפרע לאגרות שהוטלו בשנים 1985-1992 ולהפרשי ההצמדה עליהן; אך כי לא יהא תוקף למפרע לקנס הפיגורים על אותם סכומים. והנה, מסקנה אחרונה זו לעניין קנס הפיורים אינה מתיישבת לכאורה עם לשונו הרחבה של חוק התשריר. על פיה, האגרות תקפות "לכל דין ולכל דבר וענין". האם ניתן לפרש בצמצום את לשונו הרחבה של חוק התשריר באופן שמתן התוקף, חרף לשונו הכוללת, לא יחול על קנס הפיגורים? הניתן, על-פי כללי הפרשנות המקובלים עלינו, לפרש בצמצום לשון רחבה אך בשל תכלית צרה יותר המונחת ביסודה? לדעתי התשובה היא בחיוב. אכן, לא ראוי הוא לו לשופט הפרשן לשבת בחיבוק ידיים, ולהפנות את חץ הביקורת למחוקק על שלא הצליח לצמצם, הוא עצמו, את לשונו הרחבה מדיי? השופט אינו רשאי לגלות שוויון נפש למצב דברים שבו תכלית החקיקה אינה מתגשמת. עליו לעשות מאמץ פרשני להגשים את תכליתה של
החקיקה. בצדק ציין השופט דיפלוק (LORD DIPLOCK) כי תפקידם של השופטים - מקום
שהמחוקק "יורה" אך מחטיא - הינו ‎"TO SEE THAT IT HIT; NOT MERELY
TO RECORD THAT IT HAS BEEN MISSED (K. DIPLOCK, THE COURTS AS
(LEGISLATORS (1965) 10. ברוח דומה ציין השופט זוסמן:

"נוכח תוצאה כזאת, אין השופט רשאי לשבת בחיבוק ידיים, ולהכריז שמגמת החיקוק סוכלה. ניתן לבצע נאמנה את מטרת החיקוק, אם השופט יפרש אותו נכונה. התפקיד לתרגם הלכת המחוקק למעשה צדק ופקד בידי השופט, ובכך ניתנה לו ההזדמנות הסופית לעשות צדק בין הצדדים" (ע"א 398/65 רימון ואח' נ' הנאמן לנכסי שפסלס, פושט רגל ואח' [23], בעמ' 408).

אכן, אל לו לשופט לשבת "בחיבוק ידיים" ולצפות בכישלון תכלית החקיקה. עליו לפרש את החוק על-פי תכליתו. לעתים תוביל פרשנות זו לתוצאה כי ללשון החוק ניתן פירוש מרחיב. לעתים - וזהו המקרה שלפנינו - מביאה פרשנות זו למסקנה כי ללשון החוק יש ליתן פרשנות צרה. אמת המידה היא זו של תכלית החוק. לשם הגשמתה רשאי
הפרשן לצמצם את משמעותו (הלשונית) הרחבה של החוק (ראה: ‎R. DRIEDGER, ON THE
.CONSTRUCTION OF STATUTES (TORONTO AND VANCOUVER, 3RD ED., BY R
SULLIVAN, 1994) 94; G. E. DEVENISH, INTERPRETATION OF STATUTES
CAPE TOWN, WETTON, JOHANNESBURG, (1992) 63) אכן, מובנו של הטקסט מסתיים
במקום בו מסתיימת תכליתו: ‎CESSANTA RATIONE LEGIS, CESSAT LEX IPSA
נמצא כי כאשר לשון החוק היא רחבה, רשאי ומוסמך השופט ליתן לה מובן צר יותר, המשתרע אך על חלק מהאופציות הטמונות בלשון, ובלבד שבכך הוא מגשים את תכליתה של החקיקה. כך הדבר בישראל. כך הדבר במשפט המשווה. ודוק: כלל הפרשנות אינו כלל של פרשנות צמצמת. כלל הפרשנות הוא שיש לפרש לשון החוק על-פי תכליתו.
הצמצום הוא תוצאת הפרשנות. "... השאלה, אם הפירוש הוא מרחיב או מצמצם, אינה קובעת את שיטת הפרשנות, אלא היא עצמה תוצאתה של הפרשנות" (בג"צ 428/86 ברזילי
ואח' נ' ממשלת ישראל ואח' [24], בעמ' 618). עמד על כך בניון (‎,(BENNION
בציינו:

PRINCIPLES OF LEGAL POLICY... TEND TO INDICATE THAT THE COURT SHOULD BE
READY TO NARROW THE EFFECT OF A COERCIVE ENACTMENT, AND WIDEN THAT OF A
.RELIEVING ENACTMENT
HOWEVER THE TRUE VIEW IS NOT THAT STRICT AND LIBERAL CONSTRUCTION ARE IN
THEMSELVES INTERPRETATIVE CRITERIA. THEY ARE SIMPLY METHODS OR TECHNIQUES
,BY WHICH THE COURT APPLIES THE INTERPRETATIVE CRITERIA. (F. A. R. BENNION
.(STATUTORY INTERPRETATION (LONDON, 2ND ED., 1992) 381

אכן, ברבים מהמקרים הגיע בית המשפט למסקנה כי פרשנות תכליתית מביאה לתוצאה כי ללשון רחבה - ולעתים רחבה מאוד - יש ליתן פירוש (תכליתי) שתוצאתו מובן (משפטי) צר. אביא שלוש דוגמאות קיצוניות ביותר, שבהן נתנו בתי המשפט מובן (משפטי) צר ללשון רחבה. אבחן, לאחר מכן, הפעלתה של גישה פרשנית זו על נסבות העניין שלפנינו.

22. כדוגמה ראשונה משמשת הפסיקה הענפה אשר עסקה בסמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק. במספר ניכר של חוקים נקבעו "החלטות סופיות". הן נוסחו בדרכים שונות: כך, למשל, נמצא הוראות חוק הקובעות כי משניתנו החלטות מסוימות "אין אחרי החלטת ועדת העררים ולא כלום" (סעיף 11(ה) לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970), או כי בהחלטות אלה ההכרעה "תהיה סופית" (סעיף 25(ט) לחוק פיצוי מפוני סיני, תשמ"ב-1982). חרף לשון רחבה זו נקבע בשורה ארוכה של פסקי-דין, כי אין בהוראות אלה כדי לשלול את סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק.
הדיבור "אין אחריו ולא כלום" התפרש כמאפשר פנייה לבית המשפט הגבוה לצדק;
והדיבור "סופי" התפרש ככפוף לחריג בדבר הפנייה לבית המשפט הגבוה לצדק (בג"צ 79/63 טרודלר נ' בורנשטיין, פקיד הבחירות לצורך הרכבת ועדה חקלאית למועצה המקומית רמת-השרון ואח' [25]; ראה: ר"ע 176/86 פלונית נ' פלוני [26];
בג"צ 294/89 המוסד לביטוח לאומי נ' ועדת העררים לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970 ואח' [27]). בית המשפט קבע כי הוראה המגבילה את סמכות בית המשפט יש לפרשה "פרוש מצמצם" (מ"מ הנשיא לנדוי בבג"צ 188/77 מוטראן הקופטי האורתודוכסי של הכסא הקדוש בירושלים ובמזרח הקרוב נ' ממשלת ישראל ואח' [28], בעמ' 236), או "פירוש דווקני ומצמצם" (השופט עציוני בע"א 64/72 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ-ישראל נ' מואב ואח' [29], בעמ' 265) או פירוש "על דרך ההקפדה והצמצום" (השופט ח' כהן בבג"צ 264/77 משה, קטין נ' המוסד לביטוח לאומי ואח' [30], בעמ' 687). הנה כי כן, לשון רחבה זכתה לפירוש מצמצם. הטעם לכך הוא בצורך להגשים את התכלית (האובייקטיבית) של כל דבר חקיקה.
גישה דומה נוקט בית המשפט האנגלי (ראה: .‎ANISMINIC V. FOREIGN COMP
[COMM. (1969) ]36). גישה דומה יש לנקוט בעניין שלפנינו. אמת, לשונו של חוק התשריר היא רחבה. אך ניתן לצמצמה כדי להגשים את תכלית החוק.

23. דוגמה שנייה מספק לנו המשפט ההשוואתי. התיקון הראשון לחוקת ארצות-הברית קובע:

.CONGRESS SHALL MAKE NO LAW.... ABRIDGING THE FREEDOM OF SPEECH"

הלשון היא כללית ורחבה. "לא יחוקק הקונגרס שום חוק המגביל את חופש הדיבור".
חרף זאת לא היסס בית המשפט העליון של ארצות-הברית לקבוע כי בתחומים רבים מוסמך הקונגרס לחוקק חוקים שיש בהם הגבלה של חופש הביטוי, כגון, חקיקה שעניינה ביטחון מדינה או לשון הרע (ראה פ' להב ו-ד' קרצ'מר, "מגילת זכויות האדם והאזרח בישראל: הישג קונסטיטוציוני או אחיזת עיניים?" משפטים ז (תשל"ו-ל"ז) 154). הבאתי ניסיון אמריקני זה בפסק-דיני בע"ב 2/84, 3 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה; אבנרי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה [31], בעמ' 307, והוספתי:

"אכן, לא פעם נקט שיטה זו עצמה בית המשפט העליון שלנו, אשר צמצם או הרחיב את לשונו של החוק כדי להגשים את עקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית... מעשה החקיקה בכלל והוראות חוק יסודיות בפרט אינם מעשה חד-פעמי המנותק מההוויה הכללית. החוק קורם עור וגידים במסגרת שיטה פוליטית ומשפטית נתונה. הוא מהווה לבנה אחת ממבנה כולל, המוקם על יסודות נתונים של משטר ומשפט... כאשר חוק קובע, כי פלוני חייב לדון בכל סכסוך, פשיטא, שאין הוא חייב לדון בסכסוך שיש לו בו עניין אישי.
את לשון החובה הכללית אנו מפרשים על רקע משטרנו החוקתי ועל פי עקרונות השוויון, הצדק, ההגינות והמוסר של שיטתנו. הפעלתם של אלה מצמצמת את הלשון הכללית או מרחיבה את הלשון המיוחדת, ויש בכוחה להפוך סמכות רשות לסמכות חובה וסמכות חובה לסמכות רשות".

הוא הדין בענייננו, הטלת קנס פיגורים על מי שנמנע מלשלם האגרה שעה שלא הייתה עליו החובה לשלמה, יש בה משום "ענישה" למפרע. היא מעוררת בעיה קשה של פגיעה שלא כדין בזכות לקניין. בנסיבות אלה, קיים היתר פרשני לצמצם את לשונו הרחבה של החוק ולהעניק לו אותו מובן המגשים את תכליתו.

24. דוגמה שלישית ניתן להביא מחוקי ירושה במספר מדינות, אשר קבעו כי בהיעדר צוואה מתחלק רכושו של אדם על-פי כללים קבועים מראש. נקבע בהם, למשל, כי במות ההורים יורשים אותם בניהם ובנותיהם כולם, ללא כל הבחנה בין היורשים השונים. הלשון היא כללית. כל הבנים וכל הבנות יורשים. לא נקבע כל חריג למקרה שבו היורש גרם בכוונה למותו של המוריש. בתי המשפט במדינות שונות לא היססו
להעניק ללשון החוק פירוש מצמצם, השולל ירושה מהיורש הרוצח (ראה: ‎H. HART
AND A. M. SACKS, THE LEGAL PROCESS: BASIC PROBLEMS IN
.THE MAKING AND APPLICATION OF LAW (WESTBURY, 1994) 68-102; R. M
DWORKIN, TAKING RIGHTS SERIOUSLY (LONDON, 1977) 22. ש' שילה, "פסלות לרשת:
מי שגרם במתכוון למותו של המוריש" ספר אורי ידין - מאמרים לזכרו של אורי ידין (בורסי, כרך ב, תש"ן) 257). הם עשו כן ברצותם להשים את תכליתו של חוק הירושה.
תכלית זו לא כללה את האפשרות כי העבריין יוכל ליהנות מפרי עבירתו. מטרתו היא למנוע מצב של "הרצחת וגם ירשת" (מלכים א, כא, יט[א]). הוא הדין בענייננו: את לשונו הרחבה של חוק התשריר יש לפרש באופן מצמצם, על-מנת להגשים את תכליתו של החוק. תכליתו של חוק התשריר לא הייתה להטיל קנס פיגורים על מי שלא היה חייב (בתקופת הפיגור) לשלם את האגרה.
25. אוסיף הערת אגב: ניתן אולי להסביר את המקרים של "היורש הרוצח" ומקרים נוספים באותה קטיגוריה - ועל רקע זה אולי אף את המקרה שלפנינו - באופן הבא:
היעדר חריג ללשון הרחבה והכללית מהווה חסר (לאקונה) בחקיקה. החקיקה חסרה, שכן על-פי תכליתה מתבקש חריג למקרה הספציפי. חסר זה ניתן להשלמה על-פי הדין המשלים של השיטה (אצלנו חוק יסודות המשפט, תש"ם-1980). החסר, במקרה זה, הוא בעל אופי מיוחד. הוא מתבטא בהיעדרו של חריג. בספרות המשפטית הקונטיננטלית מכונה חסר זה "חסר סמוי" (או "נסתר"). החסר הוא "סמוי", שכן מלשונו הכללית של החוק עצמו ניתן להסיק שהלשון חלה על מצב הדברים הדורש הכרעה. רק מתוך עיון בתכלית של החוק יש להסיק כי אין להחיל את הלשון הכללית על נסיבותיו של המקרה
המיוחד. זהו "צמצום תכליתי" (המכונה TELEOLOGISCHE REDUKTION ראה ,‎N. CANARIS
DIE FESTSELLUNG VON LUECKEN IM GESETZ (1983) 82. טול את סעיף 8(3) לחוק השליחות, תשכ"ה-1965. על פיו שלוח "לא יעשה פעולת שליחות עם עצמו". תכלית ההוראה למנוע ניגוד עניינים של השלוח. מתבקש חריג, מקום שהשלוח מבקש ליתן מתנה לשולח. היעדרו של החריג נתפס כחסר (סמוי) המעניק לשופט סמכות למלאו על-ידי יצירת החריג החסר. הוא הדין בענייננו. לשון הנורמה - "לכל דין ולכל דבר וענין" - חסרה חריג בכל הנוגע לקנס הפיגורים. זהו חסר (סמוי) אשר בית המשפט רשאי להשלימו (פרשנות במובן הרחב). מעלה אני אפשרות זו אגב אורחא. מבקש אני להשאיר עניין זה בצריך עיון. במקרה שלפנינו ניתן לפתור את הבעיה העומדת להכרעה באמצעות פרשנות (במובן הצר), ואין לנו צורך להזדקק לתורת החסר והשלמתו.

5. סיכום ביניים

26. הגעתי אפוא למסקנה הבאה: חוק התשריר מעניק תוקף לאגרות הטלוויזיה שהוטלו בשנים 1985-1992. כן הוא מעניק תוקף להפרשי ההצמדה שאותם יש לשלם על אגרות אלה ששולמו באיחור. חוק התשריר אינו מעניק תוקף לקנס הפיגורים בגין פיגור בתשלום האגרה (לשנים 1985-1992) שקדם לחקיקתו של חוק תשריר. ממילא לא הוענק תוקף לתשלום הפרשי הצמדה על קנס הפיגורים האמור. כמובן, מי שמאחר בתשלום האגרה במלואה (בעבור השנים 1985-1992) לאחר מועד כניסתו לתוקף (ביום 28.10.92) של חוק התשריר, יחויב בקנס פיגורים על-פי לוח מועדים שתחילתו ממועד כניסתו של חוק התשריר לתוקף. מסקנה זו מבוססת על פרשנותו של חוק התשריר. מודע אני לכך כי פרשנות זו - בכל הנוגע לקנס הפיגורים - אינה פשוטה כלל ועיקר.
נדרש מאמץ פרשני ניכר על-מנת להגיע למסקנה שאליה הגעתי. מאמץ זה ראוי הוא.
הוא משקף את עמדתנו, כי עדיף להגיע לצמצום היקפו של חוק בדרך פרשנות, על פני הצורך להגיע לאותו צמצום עצמו בדרך של הכרזת חלק מחוק כבטל בהיותו נוגד להוראת חוק יסוד. עמדה זו מבוססת, כפי שראינו, על הרצון להבטיח אחדות חוקתית ועל התפיסה הבסיסית, כי עדיפה פרשנות סבירה של חוק על פני הכרעה בשאלת חוקתיותו. אכן, כאשר דבר חקיקה ניתן למספר פירושים אפשריים, יש לבחור בפירוש המכיר בחוקתיותו של החוק (ובתוקפו) על פני פירוש המביא לאי-חוקתיותו (ולביטולו). עמד על כך קומרס, בציינו:


IF A STATUTE LENDS ITSELF TO ALTERNATIVE CONSTRUCTIONS FOR AND AGAINST ITS
,CONSTITUTIONALITY, TH COURT FOLLOWS THE READING THAT SAVES THE STATUTE
UNLESS THE SAVING CONSTRUCTION DISTORTS THE MEANING OF ITS PROVISIONS
D. P. KOMMERS, THE CONSTITIUTIONAL JURISPRUDENCE OF THE FEDERAL)
.(REPUBLIC OF GERMANY (DURHAM, 1989) 58

אכן, ההנחה הינה כי הפרשנות הניתנת להוראת החוק - והמונעת את הצורך לבחון את חוקתיותו - הינה פרשנות אפשרית. אין לעקם את הכתוב, ואין לפרשו בניגוד לכללי הפרשנות המקובלים. פרשנות החוק בהתאם לחוקה אפשרית רק אם היא בוחרת באופציה פרשנית שהיא לגיטימית על-פי כללי הפרשנות המקובלים. שאם לא כן, לעולם לא יעמוד חוק בסתירה לחוק יסוד, ובכך תסוכל התכלית המונחת ביסוד החוק וחוק היסוד גם יחד. נאמנותו של השופט-הפרשן לדבר החקיקה מחייבת אותו לתת לחוק פירוש שלשונו יכולה לשאת ואשר מגשים את תכליתו. אם פירוש זה מביא להתאמת החוק לחוקה, טוב הוא וראוי. ואם פירוש זה מביא לסתירה בין החוק לחוקה, הרי אין מנוס מכך. אכן, הרצון להביא להרמוניה בין חוק לחוקה או לחוק יסוד פועל במסגרת כללי הפרשנות, ככלל פרשנות "פנים תכליתי". הוא מסייע בגיבוש תכלית החקיקה.
אין בכוחו להביא להתאמה כפויה של פרשנות חוק לחוקה או לחו יסוד. במקרה שלפנינו, נחה דעתי כי הפירוש של חוק התשריר, המוציא מתחום תחולתו מתן תוקף לקנס פיגורים רטרואקטיבי, הוא פירוש אפשרי, התואם את כללי הפרשנות המקובלים עלינו.

ז. חוק התשריר וחוק היציבות

27. חוק התשריר, הנותן תוקף "לכל דין ולכל דבר וענין" לאגרות אשר הוטלו בשנים 1985-1992, יוצר, לפי פירושנו, עימות בין חוק התשריר לבין חוק היציבות.
לטענת העותר, בעימות זה ידו של חוק היציבות על העליונה. על-פי הטענה, "חוק היציבות הינו חוק ספציפי אשר גובר על כל חוק אחר הנוגד אותו בכלל ועל החוק החדש בפרט". בא-כוח העותר מדגיש כי בחוק היציבות נקבע (בסעיף 18), בין השאר, כי:

"הוראות חוק זה באות להוסיף על חוק הפיקוח, והן יחולו על אף האמור בכל דין אחר".

לטענתו, ההשוואה בין לשון זו של חוק היציבות לבין לשונו של חוק התשריר - "תקפות לכל דין ולכל דבר וענין" - מעלה כי הוראות חוק היציבות גוברות על הוראות חוק התשריר. לטענת בא-כוח העותר, כל שינוי בחוק היציבות יכול להיעשות רק באופן שחוק היציבות מורה עליו. הוא מוסיף, כי רק לו חוק התשריר היה קובע במפורש כי הוא בא לגבור על הוראות חוק היציבות, היה בידו להשיג תוצאה זו.

28. אנו דוחים טענות אלה של העותר. בהתנגשות שבין חוק התשריר לחוק

היציבות, ידו של חוק התשריר על העליונה. הטעם לכך הוא כפול: ראשית, חוק התשריר הוא מאוחר בזמן לחוק היציבות. הדין הוא כי כאשר שתי נורמות שוות מעמד במידרג הנורמאטיבי אינן מתיישבות זו עם זו, יד הנורמה המאוחרת בזמן על
העליונה: LEX POSTERIOR DEROGAT PRIORI )ראה: ע"פ 117/50 חדד נ' היועץ המשפטי לממשלה [32]; ע"פ 27/70 הרצל נ' מדינת ישראל ואח' [33], בעמ' 513;
בג"צ 1713/92, 6127 בזק, החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' ממשלת ישראל ואח' [34]). שנית, חוק התשריר הוא חוק "מיוחד", ביחס לחוק היציבות, ועל-כן ידו על
העליונה (בין שהוא מאוחר ובין שהוא מוקדם): ‎LEX SPECIALIS DEROGAT GENERAL
(ראה בג"צ 174/85 חסן נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון ואח' [35]).
אכן, תכליתו של חוק התשריר היא להתגבר על תוצאות הבטלות הנובעות מחוק היציבות. תכלית זו יש להגשים. משמעות הדבר, מתן תוקף (רטרואקטיבי) לאגרות שנקבעו לפי חוק רשות השידור לשנים 1985-1992, על-אף הוראות חוק היציבות.

29. אמת, חוק היציבות קובע כי הוראותיו יחולו "על אף האמור בכל דין אחר".
ואולם אין בכוחה של הוראה זו לגבור עלכוחו של חוק התשריר. קביעתו המאוחרת של חוק התשריר, שלפיה תוקף האגרות שהוטלו בשנים 1985-1992 הוא "לכל דין", חלה גם על חוק היציבות. אכן, חוק היציבות, על-פי פירושו הוא, לא ביקש כלל לשריין עצמו מפני שינויים אפשריים שייעשו בו או בכוחו על-ידי חקיקה מאוחרת ומיוחדת.
עניין הוא לפרשנותו של כל חוק מאוחר אם ביקש הוא לפגוע בתוצאות הסדריו של חוק היציבות, אם לאו. בענייננו, ביקש חוק התשריר לפגוע בתוצאות הבטלות של האגרות הנגרמות על-ידי חוק היציבות, ותכלית זו אנו מגשימים.

ח. חוק התשריר וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו

30. ועתה הגענו לתחנתנו האחרונה. פירשנו את חוק התשריר כנותן תוקף לתוספת האגרות שנקבע לפי חוק השידור לשנים 1985-1992. כן קבענו, כי על-פי פרשנותו של חוק התשריר, מתן תוקף זה משתרע גם על הפרשי ההצמדה שעל תוספת האגרה. הוספנו וציינו, כי מתן התוקף אינו משתרע על תוספת קנס הפיגורים. בנוסף קבענו, כי חוק התשריר גובר על חוק היציבות. על רקע פרשנות זו של חוק התשריר עולה טענתו האחרונה של העותר. על פיה, מתן תוקף לתוספת האגרות ולהפרשי ההצמדה עליו פוגע בקניין של מחזיק הטלוויזיה, ועל-כן מפר את זכות היסוד שלו הקבועה בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. פגיעה זו - לטענתו - אינה מקיימת את דרישותיה של פיסקת ההגבלה (הקבועה בסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו).
מכיוון שכך, דינו של חוק התשריר - על-פי הפירוש שנתנו לו - הוא בטלות.

31. הבחינה החוקתית מעוררת שתי שאלות משנה: האחת, האם חוק התשריר, על-פי הפירוש שניתן לו בפסק-דיננו, פוגע בזכות הקניין של מחזיק במקלט טלוויזיה;
השנייה, האם הפגיעה בזכות הקניין היא כדין. בפרשה שלפנינו נוכל להשאיר בצריך עיון את השאלה הראשונה, שכן אף אם נפגעה זכות הקניין, הפגיעה היא כדין. לא נדון אפוא

בשאלה, אם קניינם של מחזיקים במקלט טלוויזיה, אשר לא שילמו את תוספת האגרה לשנים 1985-1992, נפגע על-ידי חוק התשריר המטיל עליהם את חובת תשלום תוספת האגרה והפרשי ההצמדה עליו. כמו כן, לא נדון בשאלה, אם קניינם של מחזיקים במקלטי טלוויזיה, אשר שילמו את תוספת האגרה (וההצמדה עליו, אם הם איחרו בתשלום) לשנים 1985-1992, נפגע על-ידי הוראת חוק התשריר, בכך שהחוק שלל מהם זכות להשבת התשלומים שנעשו על-ידיהם בגין תוספת האגרות לשנים 1985-1992. אפנה אפוא במישרין לשאלת המשנה השנייה, שעניינה חוקתיות הפגיעה בזכות הקניין, בהנחה זכות הקניין אכן נפגעה.

32. חוקתיותה של הפגיעה בזכות הקניין נקבעת בגדרה של פיסקת ההגבלה (סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו), הקובעת:

"אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".

הוראה זו קובעת ארבעה תנאים מצטברים, אשר בהתמלאם הפגיעה בזכות הקבועה בחוק היסוד היא כדין. ארבעת התנאים הם:

א) הפגיעה חייבת להיעשות בחוק או לפי חוק ומכוח הסמכה מפורשת בו;

ב) החוק הפוגע חייב להלום את ערכיה של מדינת ישראל;

ג) החוק הפוגע נועד לתכלית ראויה;

ד) החוק פוגע בזכות האדם במידה שאינה עולה על הנדרש.

לא נטען לפנינו כי התנאי הראשון אינו מתקיים. העותר ריכז טיעוניו לעניין שלושת התנאים הנותרים, ובהם נתמקד.

33. לטענת העותר, חוק התשריר אינו הולם את ערכיה של מדינת ישראל "בהיותו חקיקה רטרואקטיבית... וב'הכשירו לכאורה' גביית כספים שנעשתה שלא כדין". בהקשר זה מציין העותר, כי הגבייה נעשתה בהפעלת לחץ וכוח בלתי הוגנים. העותר מוסיף וטוען, כי חוק התשריר אינו הולם את ערכיה של מדינת ישראל "לפיהן אזרח זכאי להסתמך על פסק דין של בית המשפט העליון מבלי שהחוק המאוחר יחייבו בתשלום כספים וקנסות רטרואקטיביים בניגוד לפסק דין סופי ומחייב". לבסוף, העותר חוזר ומדגיש כי חיוב בתשלום הקנסות הוא ענישה רטרואקטיבית שאינה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל. בטענה אחרונה זו אין לנו צורך לדון, שכן על-פי הפירוש שנתנו לחוק התשריר - אין בו מתן תוקף לתשלום תוספת קנסות פיגורים (והפרשי הצמדה עליהם). אשר לשאר טענותיו, איננו סבורים כי הדין עם העותר. חקיקה אזרחית רטרואקטיבית, כשלעצמה, אינה נוגדת את ערכיה של מדינת ישראל. הכול תלוי בתוכן

החקיקה. בענייננו, אלה שהחזיקו במקלטי טלוויזיה (בשנים 1985-1992) נהנו מהשירות שהטלוויזיה העניקה להם, ואין זה נוגד את ערכיה של מדינת ישראל כי ישלמו אגרה בעבור שירות שנתקבל על-ידיהם. החקיקה הרטרואקטיבית לא פגעה בציפיותיהם. הם עשו שימוש במקלט הטלוויזיה, וכל שנדרש מהם הוא לשלם את אגרת השימוש. עצם העובדה שיש בחקיקה משום שינוי תוצאותיו של פסק-דין אינו מעלה ואינו מוריד, ובלבד שאין החקיקה פוגעת בצד שזכה בפסק הדין. אכן, לעתים קרובות הצורך בחקיקה נובע מפסיקתם של בתי המשפט. בכך ממלאים בתי המשפט את תפקידם שלהם, ואילו המחוק השוקל בעניין לאחר מתן פסק הדין, ממלא את תפקידו שלו. אשר לטענות בדבר הפעלת לחץ וכוח בלתי הוגנים, כל שהוצג לפנינו הוא הוראות הדין הקיים, ולפיהן ניתן לגבות את האגרה על-פי פקודת המסים (גביה). גבייה על-פי פקודה זו אין בה, כשלעצמה, משום לחץ או כפייה הנוגדים את ערכיה של מדינת ישראל.

34. לטענת העותר, חוק התשריר לא נועד לתכלית ראויה. לטענתו, "תכלית החוק החדש הינה להתחמק מהצורך לקיום עצמי באמצעות פרסומת ודרכים אחרות, ומתוך רצון לכפות על הציבור הרחב את מימון המשיבה הראשונה באמצעות אגרות, ועל ידי כך להשאיר את המשיבה הראשונה קשורה בטבורה לממשלה ולועדת הכספים של הכנסת, אשר יש צורך באישורן לתקציב המשיבה הראשונה". כן נטען כי התכלית של חוק התשריר אינה ראויה, שכן תכליתו ליתן לגיטימציה לפעולות שנעשו שלא כדין. בדברי תשובתם ציינו המשיבים, כי החוק חוקק לתכלית ראויה:

"התכלית היא למנוע את קריסתה של רשות השידור והפרת התחייבויותיה, ולאפשר המשך תיפקודה, על פי תקציבה המאושר ועל סך הכנסותיה הצפויות.
התכלית היא לאפשר רציפות שידוריו של ערוץ תקשורת ממלכתי, המספק שירות חיוני לציבור, לרבות שירותים ייחודיים (שידורים לעולים, שדורים בערבית, שידורים לחוץ לארץ, שידורים לתלמידים, ועוד) אשר אינם ניתנים על ידי ערוצים הפועלים על פי שיקולים מסחריים. התכלית היא לקדם את חופש הביטוי, על ידי הבטחת אחד משני ערוצי הטלוויזיה המשדרים לכלל הציבור, הממומן כמעט כולו מכספי האגרה".

35. לדעתנו, הדין עם המשיבים. חוק התשריר נועד לתכלית ראויה. הוא בא לתקן תקלה פורמאלית ובכך למנוע התמוטטותה של רשות השידור. כפי שנמסר לנו, סכומי האגרה שנגבו, ואשר לטענת העותר יש להשיבם, הם בסכום העולה על מיליארד ש"ח.
לדעתנו, חקיקה שנועדה למנוע התמוטטות רשות השידור בשל התקלה שאירעה בחוקיות האגרות היא לתכלית ראויה. לא זה המקום לעמוד על חשיבותה של רשות שידור ממלכתית ועצמאית שאינה תלויה ברשות המבצעת, למבנה הדמוקרטי שלנו, ועל תרומתה לעיצוב ערכי המדינה וזכויות האדם. די אם נצביע על החשיבות שבקיומו של אמצעי תקשורת ציבורי, שאינו מסחרי, ואשר לנגד עיניו אינטרסים ציבוריים רחבים ולא שיקולים כלכליים בלבד.

36. האם חוק התשריר פוגע בקניינם של מחזיקי מקלטי הטלוויזיה - בהנחה כי אכן קניינם נפגע - מעבר למידה הדרושה? לטענת העותר, התשובה על שאלה זו היא בחיוב. לטענתו, רוב רשתות השידורבכל העולם מממנות עצמן ממקורותיהן, ואינן מטילות אגרות על המשתמשים בשירותיהן. זאת ועוד: חוק התשריר נותן "לגיטימציה להיכנס לרכושו של הפרט, לגבות כספים באמצעות הוראות קבע תוך הפרת חובת נאמנות, לעקל מטלטלין ולנקוט בהליכי גבייה נוספים". לטענת העותר, רשות השידור יכולה להתקיים מפרסומת ומהכנסות שונות נוספות, תוך הימנעות מפגיעה בזכויות הפרט. לעומתו גורסים המשיבים, כי כל שחוק התשריר גרם הוא מתן תוקף לאגרה כפי שנקבעה, לא פחות ולא יותר. חקיקתו של חוק התשריר לא "נוצלה" לשם הטלת חיוב נוסף. לטענת המשיבים, כל חלופה אחרת הינה סבירה פחות ופוגעת יותר. כך, למשל, ניתן היה לממן את המשך פעילותה של הרשות ולהחזיר כספים למשלמי האגרה, על-ידי העלאה גדולה של האגרה היום. הדבר היה מטיל נטל גדול על כלל משלמי האגרה הנוכחיים, לרבות אלה שלא היו בעלי מקלטים בשנים 1985-1992.

37. אכן, אילו השתרע חוק התשריר גם על מתן תוקף לתוספת הקנסות, הייתה מתעוררת בעיה קשה בדבר התמלא הדרישה כי הפגיעה אינה עולה על הנדרש. עתה, לאור פירושנו, שלפיו חוק התשריר משתרע אך על תוספת האגרה והפרשי הצמדה עליה, הבעיה אינה קשה, ועמדתנו הינה כי הדין עם המשיבים. ווק: השאלה הניצבת לפנינו אינה אם האגרות עצמן מוטלות במידה העולה על הנדרש. מדיניות האגרות לא נדונה לפנינו, וממילא לא נבחנה על-ידי הצדדים. השאלה הניצבת לפנינו אינה מידתיותן של האגרות אלא מידתיותו של חוק התשריר. לעניין זה, נחה דעתנו כי חוק התשריר אינו מעבר למידה הדרושה. הוא מתרכז בבעיה שהתעוררה - אי-חוקיות תוספת האגרות לשנים 1985-1992 בשל חוק היציבות - ופותר בעיה זו. החלופות שהוצגו לפנינו - העלאת אגרות לעתיד או העלאת מסים - אינן פוגעות במידה פחותה בקניינם של הנפגעים הפוטנציאליים. בצדק ציינו המשיבים, כי-

"החוק אינו בלתי פרופורציונלי למטרתו, שכן האינטרס הציבורי... עולה בהרבה על הפגיעה באזרח, שיש לו אולי תקווה ליהנות מטעותה של הרשות. אך ציפיותיו הסבירות כלל לא נפגעו, והשירות שניתן תמורת האגרה כבר התקבל על ידו".

ט. סוף דבר

38. מסקנתנו היא אפוא, זו: חוק התשריר הוא חוקתי. הוא נותן תוקף לתוספת האגרה שהוטלה בשנים 1985-1992 ולהצמדה עליה. מי שטרם שילם אגרה זו, מוטלת עליו עתה החובה לשלמה, כשהיא צמודה. מי ששילם אגרה זו במועדה, שילמה כדין.
אשר לתוספת קנס הפיגורים - כלומר קנס הפיגורים על תוספת האגרה בגין התקופהשקדמה לחקיקת חוק התשריר - לא ניתן לו תוקף בחוק התשריר. מי שטרם שילם את הקנס אינו חייב בתשלומו. איננו נוקטים כל עמדה בשאלות, מה זכותם של אלה אשר

שילמו את קנס הפיגורים על תוספת האגרה, והאם עומדת להם זכות ההשבה על-פי דיני עשיית עושר ולא במשפט. השאלה, מה דינם של מסים שנגבו בחריגה מסמכות, היא
שאלה קשה (השווה: ‎P. BIRKS, RESTITUTION FROM THE EXECUTIVE: A
TERCENTENARY FOOTNOTE TO THE BILL OF RIGHTS ESSAYS ON RESTITUTION
SYDNEY, ED. BY P. D. FINN, 1990) 164; A. BURROWS, PUBLIC)
AUTHORITIES, ULTRA VIRES AND RESTITUTION ESSAYS ON THE LAW OF
,RESTITUTION (OXFORD, ED. BY A. BURROWS, 1991) 39; J. BEATSON
RESTITUTION OF TAXES, LEVIES AND OTHER IMPOSTS: DEFINING
THE EXTENT OF THE WOOLWICH PRINCIPLE 109 L. Q. REV. (1993) 401 - היא
נדונה בהרחבה בשני פסקי- דין: האחד בקנדה ‎AIR CANADA V. BRITISH COLUMBIA
[38] (1989), והשני באנגליה - .‎WOOLWICH BUILDING SOCIETY V. I. R. C
[37] (1993) עולה מתוך החומר ההשוואתי, כי בתי המשפט שקלו, מחד גיסא, את זכותו של אדם להשבה של סכומי קנס הפיגורים אשר שולמו מכוחו של חוק שהוכח כבלי תקף; ומאידך גיסא, נשקלו הבעיות הכלכליות והתקציביות שהשבת סכומי הקנס עלולה לגרום לרשות הציבורית ולציבור בכללותו. הבעיה טרם התעוררה בישראל. לא שמענו לגביה טיעונים. לדעתנו מן הראוי לה שתתברר, אם בכלל, בבית המשפט האזרחי במסגרת תביעתם של מחזיקי המקלטים ששילמו את תוספת הקנסות, אם תוגש תביעה כזאת, ולא במסגרת העתירה שלפנינו.

התוצאה היא כי אנו מקבלים את העתירה, במובן זה שאנו מצהירים כי חוק התשריר אינו חל על תוספת קנס פיגורים המשתלמים על תוספת האגרה לשנים 1985-1991. אנו דוחים את העתירה בכל הנוגע לתוספת האגרה לשנים 1985-1992 ולהפרשי ההצמדה המשתלמים על לתוספת זו.

המשנה לנשיא ש' לוין: אני מסכים.

השופט ג' בך: אני מסכים.

השופט א' גולדברג: אני מסכים.

השופט ת' אור: אני מסכים.

השופט א' מצא: אני מסכים.

השופט מ' חשין: אני מסכים.

השופט י' קדמי: אני מסכים.

השופט י' זמיר: אני מסכים.

השופטת ט' שטרסברג-כהן: אני מסכימה.

השופט צ' א' טל: אני מסכים.



השופטת ד' דורנר: אני מסכימה.

השופט י' טירקל: אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק-דינו של הנשיא.

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון