ביטול תוכנית מתאר מקומית


העתירה

העותרים הם בעלי זכויות במקרקעין שייעודם חקלאי המוגדרים כחלקה 62 בגוש 3750 בתחומי עיריית נס ציונה (להלן: "המקרקעין"). העותרים הגישו בינואר 2004 תוכנית שמטרתה בינוי והיא כוללת שינוי ייעוד המקרקעין לאזור ספורט ונופש מיוחד (להלן: "התוכנית המוצעת"). התוכנית המוצעת זכתה לתמיכת הוועדה המקומית לתכנון ובניה נס ציונה אולם המשיבה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה – אזור המרכז (להלן: "הוועדה המחוזית" או: "המשיבה") החליטה ביום 1.3.05 שלא לאשר את הפקדת התוכנית המוצעת (להלן: "החלטת הסירוב").

הוועדה המחוזית נימקה את החלטתה בכך שהתוכנית המוצעת אינה עולה בקנה אחד עם הוראות תוכנית מתאר מחוזית החלה על המקרקעין. תוכנית המתאר המחוזית תמ"מ 21/3 (להלן: "תכנית המתאר" או "תמ"מ 21/3") תחמה שטח קרקעי שהוגדר כאזור נופש מטרופוליני וקבעה כי לאזור הנופש המטרופוליני יש להכין תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מתאר מחוזית חלקית שתקיף את אזור הנופש המטרופוליני כולו (להלן: "ההוראה המסייגת"). כיון שהתוכנית המוצעת היא "נקודתית" (כלומר תחולתה על המקרקעין בלבד) ואינה מקיפה את אזור הנופש המטרופוליני כולו, לא ניתן לאשר את הפקדתה.

עתירה זו משיגה על ההחלטה ומבקשת לקבוע את: א) בטלות ההוראה המסייגת שבתוכנית המתאר; ב) ביטול ההחלטה הבלתי סבירה של הוועדה המחוזית.

טענות העותרים
העותרים אינם חולקים על כך שהתוכנית המוצעת אינה מקיפה את מלוא אזור הנופש המטרופוליני. הם ערכו טענותיהם בשתי מגמות: האחת מכוונת כלפי ההוראה המסייגת בטענה אינה חוקית ואינה סבירה; השנייה מכוונת כלפי החלת ההוראה המסייגת על התוכנית המוצעת באורח שאינו חוקי ואינו סביר.

ההוראה המסייגת - אי חוקיות וחוסר הסבירות
ההוראה המסייגת שבתוכנית המתאר אינה חוקית ואינה סבירה מן הטעמים הבאים:
העדר עיגון בדין - ההוראה המסייגת אינה מניחה לאשר תוכנית בינוי נקודתית טרם אישורה של "תוכנית מתאר מקומית" או "תוכנית מתאר מחוזית חלקית". אלא שחוק התכנון והבניה מכיר בארבעה טיפוסי תוכניות מתאר (תוכנית מפורטת, תוכנית מתאר מקומית, תוכנית מתאר מחוזית ותוכנית מתאר ארצית) בלבד. החוק אינו מכיר ב"תוכנית מתאר מחוזית חלקית". מכאן שהדרישה הכלולה בהוראה המסייגת נעדרת עיגון בדין.
העדר כוח יישומי - אזור הנופש המטרופוליני בתחום תוכנית המתאר חוצה גבולות של מרחבי תכנון מקומיים (נס ציונה, רחובות ועוד). דרישת התכנון הכולל של האזור אינה מעשית שכן היא מצריכה חיבור של כלל הרשויות המקומיות בתחום התוכנית לשם תכנון כולל כתנאי להגשת תוכנית נקודתית שפרט לרשות מקומית אחת אין לאחרות עניין בה. בהעדר עניין בתוכנית הנקודתית לא ירצו רשויות התכנון המקומיות שהתוכנית הנקודתית אינה מצויה בתחומן להקדיש מאמץ לתכנון סרק. כתוצאה מכך יסוכלו כל מאמצי התכנון והפיתוח של יזמים "נקודתיים". הדבר ימנע את פתוח האזור כולו.
כבילה עצמית של שיקול הדעת - ההוראה המסייגת מונעת התייחסות לתוכניות נקודתיות מוצעות בהעדר תכנון "מחוזי חלקי". המשמעות היא שהוועדה אינה מורשית לבחון תוכניות שתכליתן פיתוח האזור. גם בלי שתרצה בכך כפתה הוועדה על עצמה "דריכה במקום", סטגנציה תכנונית, קפיאה על השמרים מבלי ש"הפה שאסר" יוכל גם להתיר.
פגיעה בזכות הקניין – העותרים כבעלי זכויות במקרקעין חוסים בצלה של הגנת זכות הקניין (שבכללה הזכות לממש ולמצות את הזכויות הקנייניות) שהיא זכות חוקית על חוקית שלה עיגון בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. ההוראה המסייגת מטילה על כתפיהם מעמסה תכנונית יקרה בלי כל יחס לעלות התכנון של המקרקעין עצמם. הטלת דרישה
להוצאות תכנון בלתי סבירות כמוה כסיכול זכותו של הפרט להנאה מקניינו האישי. בהעדר עיגון בדין לדבר ובהעדר מידתיות, דין הסייג הבלתי חוקתי להיפסל.


יישום הדרישה המסייגת - אי חוקיות ואי סבירות החלטת הסירוב
הוועדה המחוזית יונקת חיותה מחוק התכנון והבנייה. לפי החוק היא חייבת לדון בתוכנית המוגשת לה לדיון המצויה בתחום סמכותה. כיון שאין מגבלה חוקית החלה על התוכנית המוצעת לא הייתה הוועדה המחוזית רשאית להגביל עצמה ולהימנע מלדון בתוכנית העולה בקנה אחד עם הוראות החוק ומקיימת את תכליות תוכנית המתאר.

יתר על כן. שום גורם מנהלי אינו רשאי ליישם החלטות מנהל, אפילו ההחלטות נחשבות ל"דין", אם הן בלתי חוקיות ובודאי אם הן סותרות עקרונות חוקתיים. כיון שההוראה המסייגת היא בלתי חוקית, פוגעת בחופש הקניין שהיא זכות יסוד חוקתית ובלתי סבירה בעליל, חייבת הייתה הוועדה המחוזית להתעלם ממנה בהידרשה לתוכנית המוצעת.

מענות המשיבה

טענות דיוניות

עד שהמשיבה ענתה לטענות העותרים היא הקדימה שני טיעונים דיוניים. הטיעון האחד הוא שתוכנית המתאר אושרה בשנת 2003 ותקיפתה לעת הזאת לוקה בשיהוי פורמאלי ומהותי גם יחד. הטיעון השני הוא של העדר סמכות עניינית לבית משפט זה. שכן סעיף 10 סיפא לתוספת הראשונה של חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, מוציא החלטות שעניינן תוכנית מתאר מחוזית מגדר סמכות הביקורת של בית המשפט לעניינים מנהליים.

העותרים השיבו תשובה כפולה. ראשית, הם סבורים שעתירתם אינה מעמידה לבחינה את תוכנית המתאר ואף לא הוראה מהוראותיה. העתירה מעמידה למבחן את החלטת הסירוב שהיא החלטה הנוגעת לתוכית המוצעת המצויה בסמכות הביקורת השיפוטית של בית משפט זה. אכן נטען שהחלטת הסירוב נסמכת על ההוראה המסייגת שהיא בלתי חוקית, בלתי סבירה ופוגעת בזכויות חוקתיות. אולם העתירה אינה מבקשת לבטל את ההוראה המסייגת. היא מבקשת שבית המשפט יפסוק כי הרשות שגתה כאשר סמכה את החלטת הסירוב על ההוראה המסייגת.

שנית, נטען כי הטיעון נגד הוראת תוכנית המתאר הוא משני ו"נספח" לטיעון העיקרי נגד שיקול הדעת הלקוי של הוועדה המחוזית. בנסיבות כאלה אין זה מעשי לפצל את העתירה לשניים, להעמיד את סוגיית ההוראה המסייגת לבחינה של בית המשפט הגבוה לצדק ולאחר מכן לערוך את העתירה דנן.

מענה ענייני


לטענות העותרים גופן משיבה המשיבה כי תוכנית המתאר משקפת מדיניות של העדפת תכנון כולל על פני תכנון נקודתי. כיון שמדובר באזור נופש מטרופוליני שהוא יחסית גדול ממדים ושתוכנית המתאר מייעדת את רובו להיות שטח פתוח וכיון שתכנון שטח הנופש כרוך בשילוב עם תכליות נוספות של תוכנית המתאר (כגון שימור ושיקום אזורי נחל), החליטה הוועדה המחוזית שלא תינתן רשות לפתח את שטחי הנופש, טלאי אחר טלאי, בתוכניות נקודתיות. כל תוכנית המתייחסת למתחם קרקעי מוגדר בתחום אזור הנופש המטרופוליני צריכה להיבחן בראי התכנון הכולל של האזור. לכך נקבעה הוראה מתאימה בתוכנית המתאר.

תוכנית המתאר היא פרי שיקול דעת תכנוני המשלב בחינה של אינטרסים שונים מזווית התבוננות רחבה של הוועדה המחוזית. מי שסבר שתוכנית המתאר או ההוראה המסייגת שבה פוגעת בזכויותיו כפרט היה צריך להתנגד לתוכנית בשלב המתאים של מהלכי התכנתה.

מן האמור נגזרת מסקנה כפולה: ראשית, ההוראה המסייגת אינה בלתי חוקית ואינה בלתי סבירה. להפך, היא נעשתה מתוך שיקול דעת המסור על פי הדין לוועדה המחוזית. שיקול הדעת מבטא מדיניות (של העדפת תכנון כולל על פני תכנון מקטעי) שכבר אושרה בידי בתי משפט, בין באורח עקרוני ובין לעניין תוכנית המתאר הקונקרטית (ראו את הרקע לעע"ם 9911/04 רינר נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז המרכז ואת תוצאותיו). שנית, תוכנית המתאר אינה פוגעת שלא כדין בזכות החוקתית למימוש זכויות קניין. שהרי כל זכות, גם זכות חוקתית, אינה מתקיימת בחלל ריק; היא נבחנת ומושפעת מכוחם של זכויות ואינטרסים אחרים העשויים "להתנגש" בה. לעניין זכות המימוש המלא של הקניין הפרטי בתחום התכנון והבנייה כבר נפסק חזור ושנה כי מוסדות התכנון מוסמכים להגביל את הזכות מתוך ראייה תכנונית המשקפת איזון הולם בין זכויות, צרכים, אינטרסים פרטיים וציבוריים גם יחד. חוק התכנון והבניה מקיים הסדרים פורמאליים המאפשרים לכל בעל זכויות החושש לפגיעה שלא כדין בזכויותיו, להעמיד את הדבר למבחן, בין מבחנן של רשויות התכנון ובין מבחנם של בתי המשפט.

העתירה – דיון

סמכות עניינית ושיהוי

טענות המשיבה להעדר סמכות עניינית ושיהוי, תלויות האחת ברעותה. מסקנה משפטית כי העתירה דנן מהווה תקיפה של תוכנית מתאר מחוזית משמיעה כי העתירה מצויה מחוץ לגדר הסמכות העניינית של בית המשפט לעניינים
מנהליים. על כן ההשגה הכלולה בה צריכה להתברר לפני בית המשפט הגבוה לצדק. שם גם מקום הבירור של טענת השיהוי העולה ממנה ובה מן המסקנה שתכלית העתירה היא ביטול הוראה בתוכנית המתאר המחוזית שקיבלה תוקף לפני שלוש שנים.

הסמכות העניינית של בית המשפט לעניינים מנהליים משתרעת על פני נושאי החלטה ותחומי החלטה הנקובים בתוספת הראשונה של חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים. סעיף 10 לתוספת זו מוציא מגדר הסמכות העניינית של בית משפט זה בין היתר החלטות הנוגעות לתוכנית מתאר מחוזית.

עתירה תהא חורגת ממסגרת סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים אם היא מכוונת כנגד תוכנית מתאר מחוזית (השוו: בג"צ 2899/97 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' מר אריאל שרון – שר התשתיות הלאומיות פ"ד נא(3) 417, 419). אני סבור שהעתירה דנן מכוונת נגד תוקפה וחוקיותה של ההוראה המסייגת שבתוכנית המתאר. לא זו בלבד שהתכלית המרכזית של העתירה הוגדרה מראש להיות ביטול ההוראה המסייגת, אלא אף גם זו שלאחר שבא כוח העותרים הועמד על טענת העדר הסמכות והוא התבקש לערוך טענותיו מחדש בראי הטענה, עוברת התקפתו את ההוראה המסייגת כחוט השני על פני סיכומי טענותיו.

גם הטענה כי יישומה של ההוראה המסייגת בהחלטת הסירוב (שהיא כשלעצמה מצויה בתחום הסמכות העניינית של בית משפט זה) אינו חוקי, חוזרת ויורדת לשורש חוקיותה של ההוראה המסייגת ומכאן שהיא יוצאת מגדר הסמכות של בית המשפט.

ודוק, אילו טענו העותרים שאין להם השגה כללית כנגד ההוראה המסייגת אלא שהם סבורים כי בנסיבות הקונקרטיות של התוכנית המוצעת לא היה מקום ליישם את ההוראה, כי אז הייתי צריך להידרש לעתירה [למשל עתירה הטוענת כי תוכנית מסוימת אינה מצויה בתחום אזור הנופש המטרופוליני, או עתירה הטוענת שהתנאי הכלול בהוראה המסייגת של עריכת תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מתאר מחוזית חלקית המתייחסת לאזור הנופש המטרופוליני כולו, קוים (ראו את החלטתי מיום 11.12.05)].

טעם זה של היות העתירה מחוץ לתחום הסמכות העניינית של בית המשפט מצדיק את מחיקתה.

הטיעון הענייני

דיון בטיעון הענייני הופך למיותר נוכח המסקנה הנובעת מן הדיון בפסקה הקודמת. יתר על כן אם נכונה מסקנתי שבית משפט זה אינו מוסמך לדון בעתירה ספק בעיני אם ראוי שאתן את הדעת לטענות הכלולות בה. שהרי המחוקק הורה שלשאלות כאלה תינתן הדעת של הערכאה העליונה ואין חפץ בכך שדברי יישמע כמין "הערות אגב" (שאפשר שייעשה בהן שימוש בעתירות אחרות בלי להתחשב בטיבן ה"אגבי").

בכל זאת מטעמים מעשיים שהנוגעים בדבר אולי יראו להביאם בחשבון בשוקלם את אסטרטגיית הפעולה שלהם, אעיר הערות קצרות לגוף טענות העותרים.

עיון בהוראות סעיף 7.6 של תוכנית המתאר – שהוא הפרק המסדיר אזור נופש מטרופוליני בתחום התוכנית – מראה בעליל את גישת התכנון הכולל שמתקיני תוכנית המתאר אימצו. מוצאו של סעיף 7.6.2 שכותרתו "הנחיות והוראות תכנון" הוא בהנחיה ש"תוכן תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מתאר מחוזית חלקית לכל האזור בשלמותו"; מובאו בפסקה המורה כי פיתוח האזור ייעשה באמצעות תוכניות מפורטות (כדוגמת התוכנית המוצעת) אך אישורן מותנה בקיומה של תוכנית מתאר מקומית או מחוזית חלקית המקיפה את מלוא אזור הנופש.

גישת תכנון מקיפה וכוללת המשמשת בסיס לתכנון מפורט, קוהרנטי, משתלב ומגשים תכליות, איננה בלתי סבירה ובודאי שאינה בלתי חוקית. להפך, יש פנים לסברה שגישה כזאת עדיפה על "מדיניות טלאים" העשויה, לעתים, ליצור אנומליות תכנוניות ולהוות בסיס להחלטות מפלות ובלתי צודקות. עמדתי על כך באחת העתירות:

אין דין האוסר באורח מוחלט "תכנון נקודתי". אולם הדעת נותנת שתוכנית רחבת מימד עדיפה על תוכנית נקודתית המקיפה שטח מצומצם. שכן הכלל הרחב אומר שרשות התכנון, ככל רשות מנהלית, צריכה להשתמש בסמכויותיה, ביושר, ללא משוא פנים ומתוך שיקולים ענייניים. בדרך כלל הדבר מושג כאשר התכנון מקיף שטח רחב יותר ונוטל ממילא בחשבון מערכת שיקולים ואינטרסים רחבה (ע"א 577/66 וולכבינסקי נ' עופר פ"ד כא(2) 36, 40). אולם אין לומר שתכנון נקודתי לעולם לא יוצדק, או כי בהכרח נובע ממנו חוסר יושר, משוא פנים ושיקולים זרים (בג"ץ 189/74 ברונו נ' הועדה המחוזית פ"ד כט(1) 492, 497; בג"ץ 581/87 צוקר נ' שר הפנים פ"ד מב(4) 529, 543).

יתר על כן עיון בטעמי ההנמקה של החלטת הסירוב מגלה שהוועדה המחוזית הניחה שעל אף קיומה של ההוראה המסייגת בתוכנית מתאר מחוזית בת תוקף, מותרת הוועדה בחריגה מסוימת מהוראות התוכנית ("... התוכנית [המוצעת] הנדונה עומדת בסטירה [צ"ל: "בסתירה"] למדיניות התכנון כפי שבאה לידי ביטוי בהוראות תמ"מ 23/3. הוועדה לא מוצאת מקום לחרוג ממדיניות זו בתוכנית הנדונה"). ההחלטה שלא לחרוג ממדיניות התכנון הכולל מצויה במתחם הסבירות ואין סיבה נראית לעין שבית המשפט, שביקורתו את שיקול הדעת של רשויות התכנון - מוגבלת, יתערב בה.


מסקנה זו מותירה רק עוד טיעון אחד שיש להידרש אליו; השלכות ההוראה המסייגת והחלטת הסירוב על מימוש זכויות הקניין הפרטיות. אף העותרים יסכימו כי טבע עניינה של כל תוכנית הוא שהיא מגבילה, ברב או במעט, את יכולת המימוש של הזכות הקניינית (דוגמאות פשוטות הן: הפקעות, הגבלת אחוזי בנייה, קווי בנין, הגבלות עיצוב, ייעודי קרקע ועוד). טענתם היא כי הדרישה המוקדמת לתכנון כולל אינה מידתית שכן היא דנה את התוכנית המוצעת לכליה מראש. הדרישה מטילה מעמסה כספית גבוהה מאד על בעל הזכויות בתוכנית הנקודתית; מחייבת אותו לייזום שיתוף פעולה קשה ומורכב שאינו נתון לשליטתו בין מרחבי תכנון שונים ומצריכה אותו להמתנה של דורי דורות עד לאישור התכנון הכולל.

טיעון זה אינו קל ערך בעיני. אמנם התרשמותי היא שדווקא בנסיבות הקונקרטיות יש פנים לגריעה ניכרת ממשקל הטיעון נוכח תמיכתה החזקה של הועדה המקומית לתכנון ובנייה נס ציונה בתוכנית המפורטת. ייתכן שוועדה זו, בשיתוף העותרים ובעלי עניין אחרים תוכל לקדם את התכנון הכולל ולחלק את ההוצאה בין הגורמים המשתתפים. אולם גם כך עוד חזון למועד עד שיגיע הזמן שהוועדה המחוזית תסכים להפקדת תוכניות מפורטות. עד הזמן ההוא לא יוכלו העותרים למצות את ההנאה מן המקרקעין שלהם שייוותרו למעצבה בייעודן החקלאי (אף על פי שתוכנית המתאר מאפשרת באורח עקרוני אישור תוכניות בינוי למטרות נופש). גרוע מכך, המציאות חזקה לפעמים יותר מכל הסדר תכנוני. כך אפשר שאם התכנון הכולל יתמהמה, בוא תבוא במקומו מציאות של צורות בניה ושימוש שונות ומשונות (לפי היתר לשימוש חריג ושלא לפי היתר כזה) ש"יקבעו עובדות" אשר יכפו עצמן על התכנון (ראו ע"א 8625/00 שופרסל נ' הוועדה המחוזית אזור המרכז פ"ד נו(5) 885, 891).

הטענה צריכה להיבדק בראי היחס שבין צורכי התכנון האזורי הכולל לבין זכויות הפרטים, לרבות העותרים, בתחום התוכנית. לשון אחר השאלה אם המגבלות שתוכנית המתאר הטילה הן מידתיות מצריכה בחינה של סבירות תוכנית המתאר, סבירות האיזונים הגלומים בה וסבירות המגבלות שהיא מטילה (האם לא היה ראוי יותר שההוראה המסייגת תמותן במובן של השהיית אישורן של תוכניות מפורטות עד להפקדה של תוכנית מתאר מקומית או מחוזית חלקית). העמדה כזאת של הסוגיה מאירה ומבהירה את מה שאמרתי בראשית הדברים והוא שהדין קובע שהבחינה תיערך מזווית בדיקה שיפוטית גבוהה יותר (אנכית) ורחבה יותר (אופקית), של בית המשפט העליון.

באמירה זו אינני מחווה דעה אם לעת הזאת, היינו שלוש שנים לאחר שתוכנית המתאר קיבלה תוקף, ניתן עדיין לערוך "תקיפה ישירה" של הוראה מהוראותיה.

התוצאה
כיון שמצאתי שהעתירה חורגת מגבולות סמכותו העניינית של בית משפט זה, אני מוחק את העתירה.

העותרים ישלמו למשיבה סך 10,000 ש"ח בצירוף מע"מ כדין כהוצאות משפט.



לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. פרשנות תכנית מתאר

  2. פרשנות תכנית מתאר

  3. ביטול תוקף תכנית מתאר

  4. ביטול תוכנית מתאר מקומית

  5. היתר בניה בניגוד לתוכנית מתאר

  6. חריגת היתר לפיתוח מתכנית המתאר הארצי לדרכים

  7. תכנית המתאר ירושלים 2000 לא הופקדה וממילא לא אושרה

  8. התעלמות מההשבחה במקרקעין באזור מגורים ב'1 עקב אישור תכניות מתאריות

  9. הוראותיה של תכנית המתאר גוברות על הוראותיה של תכנית מפורטת המאושרת מכוחה

  10. העדר התייחסות לתכנית מתאר ארצית במצב תכנוני קודם יש בו כדי לאיין את השומה

  11. נטען כי לא ניתן להטיל היטל השבחה מכוח תכנית מתאר ארצית ומכאן גם לא מכוח תמא 32ג'

  12. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון